Naturvårdsverket 106 48 Stockholm. Besöksadress: Stockholm – Valhallavägen 195, Östersund – Forskarens väg 5 hus Ub, Kiruna – Kaserngatan 14.
generationsmålet
Underlag till den fördjupade utvärderingen
av miljömålen 2012
iSSn 0282-7298
Uppföljning av
generationsmålet
Underlag till den fördjupade utvärderingen
av miljömålen 2012
rapport 6504 • September 2012
Denna rapport är ett underlag till den fördjupade ut-värdering av generationsmålet som presenteras i Natur-vårdsverkets rapport 6500, Steg på vägen – fördjupad utvärdering av miljömålen 2012.
Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.
Så lyder generationsmålet, som i sju strecksatser beskriver inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation (till år 2020) för att Sveriges 16 miljökvalitetsmål ska kunna nås. Liksom miljökvalitetsmålen har generationsmålet beslutats av riksdagen.
Endast strecksatsen om energi bedöms ha relativt goda förutsättningar att nås till år 2020. Övriga sex strecksatser bedöms inte kunna nås vare sig inom Sverige eller med avseende på svensk påverkan i andra länder. Bedömningar av strecksatserna har gjorts med hjälp av indikatorer, trender i världen som påverkar möjligheten att nå generationsmålet, bedömning av relevanta miljö-kvalitetsmål och annan kunskap.
Strecksatsvisa texter inklusive bedömningarna har tagits fram av Boverket, Energimyndigheten, Regional Utveckling och Samverkan i Miljömålssystemet (RUS), Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och Social-styrelsen. Dessa står till stor del själva för texterna, vilket lett till att texternas upplägg, omfång och angreppssätt ibland skiljer sig åt.
NV
NATURVÅRDSVERKET
Internet: www.naturvardsverket.se/publikationer
Naturvårdsverket
Tel: 010-698 10 00, fax: 010-698 10 99 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-6504-1
ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2012 Elektronisk publikation
Form: Johan Wihlke Illustrationer: Tobias Flygar
Förord
Regeringen har uppdragit åt Naturvårdsverket att redovisa en fördjupad utvärdering av miljömålen 2012 (regeringsbeslut M2010/3869/Mk). Uppdraget ska genomföras i samverkan med andra berörda myndigheter som har ett ansvar i miljömålssystemet. Denna rapport utgör ett underlag till utvärderingen av generationsmålet som för första gången redovisas i den fördjupade utvärderingen av miljömålen. Resultatet av den fördjupade utvär deringen 2012 presenteras i Naturvårdsverkets rapport Steg på vägen – för djupad utvärdering av miljömålen 2012, rapport 6500.
Utvärderingen av generationsmålet ska innehålla
• en samlad bedömning av hur miljötillståndet utvecklas och en prog nos över möjligheterna att nå generationsmålet
• en analys som identifierar synergimöjligheter och de bakomliggande orsakerna till problem som försvårar möjligheterna att nå genera tionsmålet
• en analys av de internationella faktorer som påverkar möjligheterna att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen och Sveriges rådighet över dessa faktorer
• underlag för att bedöma inom vilka områden ytterligare insatser behövs för att nå generationsmålet, det vill säga där det finns behov av att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Denna rapport har tagits fram av Naturvårdsverket med stöd av bland andra Boverket, Energimyndigheten, Regional Utveckling och Samverkan i miljömålssystemet (RUS), Riksantikvarieämbetet och Socialstyrelsen (se bilaga 1). Dessa står till stor del själva för innehållet. Helena Bergström, Naturvårdsverket, har varit projektledare för arbetet.
Rapporten har godkänts av biträdande avdelningschef Manuela Notter, Avdelningen för analys och forskning.
Juni 2012
Innehåll
Förord 3 SammaNFattNiNg 9 ExEcutivE Summary 11 1 iNlEdNiNg 13 1.1 Vad är generationsmålet? 13 1.2 Bakgrund 141.3 Syfte och målgrupp 15
2 KoppliNgar mEllaN miljömålEN 16
2.1 Kopplingar mellan generationsmålets strecksatser 16
2.2 Kopplingar mellan generationsmålet och miljökvalitetsmålen 16
2.2.1 Kopplingar – Ekosystemtjänster 16
2.2.2 Kopplingar – Biologisk mångfald och kulturmiljö 16
2.2.3 Kopplingar – Hälsa 17
2.2.4 Kopplingar – Kretslopp 19
2.2.5 Kopplingar – Naturresurser 20
2.2.6 Kopplingar – Energi 20
2.2.7 Kopplingar – Konsumtionsmönster 21
3 mEgatrENdEr Som påvErKar miljöN 24
3.1 Faktorer som påverkar möjligheten att nå generationsmålet 24
3.2 Elva trender som påverkar världen 24
3.2.1 Sociala trender 24
3.2.2 Tekniska trender 25
3.2.3 Ekonomiska trender 25
3.2.4 Miljötrender 25
3.2.5 Politiska trender 26
4 BESKrivNiNg, trENdEr, BEdömNiNg och FörSlag För
varjE StrEcKSatS 27
4.1 Strecksatsen om ekosystemtjänster 27
4.1.1 Beskrivning – Ekosystemtjänster 27
4.1.2 Trender – Ekosystemtjänster 28
4.1.3 Bedömning – Ekosystemtjänster 32
4.1.4 Områden för ytterligare insatser – Ekosystemtjänster 32
4.2 Strecksatsen om biologisk mångfald och kulturmiljö 33
4.2.1 Beskrivning – Biologisk mångfald och kulturmiljö 33
4.2.2 Trender – Biologisk mångfald och kulturmiljö 34
4.2.3 Bedömning – Biologisk mångfald och kulturmiljö 37
4.3 Strecksatsen om hälsa 40
4.3.1 Beskrivning – Hälsa 40
4.3.2 Trender – Hälsa 40
4.3.3 Bedömning – Hälsa 43
4.3.4 Områden för ytterligare insatser – Hälsa 47
4.4 Strecksatsen om kretslopp 50
4.4.1 Beskrivning – Kretslopp 50
4.4.2 Trender – Kretslopp 50
4.4.3 Bedömning – Kretslopp 52
4.4.4 Områden för ytterligare insatser – Kretslopp 53
4.5 Strecksatsen om naturresurser 54
4.5.1 Beskrivning – Naturresurser 54
4.5.2 Trender – Naturresurser 55
4.5.3 Bedömning – Naturresurser 60
4.5.4 Områden för ytterligare insatser – Naturresurser 61
4.6 Strecksatsen om energi 66
4.6.1 Beskrivning – Energi 66
4.6.2 Trender – Energi 67
4.6.3 Bedömning – Energi 70
4.6.4 Områden för ytterligare insatser – Energi 72
4.7 Strecksatsen om konsumtionsmönster 74
4.7.1 Beskrivning – Konsumtionsmönster 74
4.7.2 Trender – Konsumtionsmönster 75
4.7.3 Bedömning – Konsumtionsmönster 84
4.7.4 Områden för ytterligare insatser – Konsumtionsmönster 85
5 SvErigES rådighEt 90
5.1 Sveriges rådighet över föreslagna områden för ytterligare insatser 90
5.1.1 Rådighet – Ekosystemtjänster 94
5.1.2 Rådighet – Biologisk mångfald och kulturmiljö 94
5.1.3 Rådighet – Hälsa 95
5.1.4 Rådighet – Kretslopp 96
5.1.5 Rådighet – Naturresurser 98
5.1.6 Rådighet – Energi 99
5.1.7 Rådighet – Konsumtionsmönster 100
6 hur påvErKar SvErigE omvärldEN? 103
6.1 Hur påverkar generationsmålet miljö och hälsa internationellt? 103
6.1.1 Påverkan på omvärlden – Ekosystemtjänster 104
6.1.2 Påverkan på omvärlden – Biologisk mångfald och kulturmiljö 104
6.1.3 Påverkan på omvärlden – Hälsa 105
6.1.4 Påverkan på omvärlden – Kretslopp 105
6.1.5 Påverkan på omvärlden – Naturresurser 106
6.1.6 Påverkan på omvärlden – Energi 107
7 tillvägagåNgSSätt För utvärdEriNg av
gENEratioNSmålEt 110
7.1 Arbetets start och arbetsgrupper 110
7.2 Kopplingar mellan miljömålen 111
7.3 Trender 112
7.4 Bedömning av generationsmålet 113
7.5 Områden för ytterligare insatser 114
7.6 Rådighet över generationsmålet och internationell påverkan 115
7.7 Framtagning av indikatorer 115
7.7.1 Bakgrund till indikatorer för generationsmålet 115
7.7.2 SCB:s förslag till indikatorer 116
7.8 Samverkan och dialog 117
7.8.1 Dialogmöten om framtidens miljö 118
7.9 Synergimöjligheter och orsakerna till problem som försvårar
möjligheterna att nå generationsmålet 118
7.10 Kvalitetsgranskning 118
8 iNdiKatorEr För uppFöljNiNg av gENEratioNSmålEt 120
8.1 Långsiktigt indikatorarbete behövs 120
8.2 SCB:s förslag till indikatorer 120
8.2.1 Förslag till nationella indikatorer för samhällsomställning 120
8.2.2 Förslag till indikatorer för Sveriges påverkan på global hälsa
och miljö 123
8.2.3 Föreslagna indikatorers egenskaper och klassning 125
8.2.4 Föreslagna indikatorers koppling till olika delar av
generationsmålet 126
8.3 Behov av indikatorutveckling för
varje strecksats 128
8.3.1 Behov av indikatorutveckling – Ekosystemtjänster 128
8.3.2 Behov av indikatorutveckling – Biologisk mångfald och kulturmiljö 128
8.3.3 Behov av indikatorutveckling – Hälsa 128
8.3.4 Behov av indikatorutveckling – Kretslopp 130
8.3.5 Behov av indikatorutveckling – Naturresurser 131
8.3.6 Behov av indikatorutveckling – Energi 131
8.3.7 Behov av indikatorutveckling – Konsumtionsmönster 133
9 dialogEr om FramtidENS miljö 134
9.1 Fakta om de två dialogerna 134
9.2 Dialogernas upplägg 134
9.3 Dialogernas resultat 135
9.3.1 Sammanfattning av trender som påverkar miljön 135
9.3.2 Sammanfattning av vad som kan göras för att nå generationsmålet 137 9.3.3 Sammanfattning av diskussionen om vad som motiverar oss att orka 138
11 rEFErENSEr 142
12 Bilagor 159
Bilaga 1 Personer som deltagit i arbetet med denna rapport 160
Bilaga 2 Anvisningar för arbete 161
Bilaga 3 Resultat från två dialogmöten om framtidens miljö 2012-01-30
Sammanfattning
Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.
Så lyder generationsmålet, som beskriver inriktningen för den samhälls omställning som behöver ske inom en generation (till år 2020) för att Sveriges sexton miljökvalitetsmål ska kunna nås. Generationsmålet liksom miljökvalitets målen har beslutats av riksdagen.
Denna rapport är ett underlag till den fördjupade utvärdering av miljömålen som görs 2012. Det slutgiltiga resultatet av utvärderingen presenteras
i Steg på vägen – fördjupad utvärdering av miljömålen 20121, som är
Naturvårdsverkets officiella ställningstagande och redovisning av regerings uppdraget om fördjupad utvärdering 2012.
Vad innebär generationsmålet?
Till generationsmålet hör sju så kallade strecksatser. De visar vilka värden som ska skyddas och den samhällsomställning som krävs för att den önskade miljö kvaliteten ska kunna nås. Strecksatserna lyder
– ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig, och deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad – den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras,
främjas och nyttjas hållbart
– människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan samtidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas
– kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen
– en god hushållning sker med naturresurserna
– andelen förnybar energi ökar och energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön
– konsumtionsmönstren för varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt.
Når vi generationsmålet?
Sammanfattningsvis bedöms endast strecksatsen om energi ha relativt goda för utsättningar att nås till år 2020. Övriga sex strecksatser bedöms inte kunna nås vare sig inom Sverige eller med avseende på svensk påverkan i andra länder.
Bedömningar har även gjorts av Sveriges möjlighet att agera inom föreslagna områden för ytterligare insatser. Rådigheten anses i flera fall vara stor. I de fall den är begränsad beror det ofta på världshandelspriser och att många länder gemensamt förhandlar om till exempel avtal och regelverk.
Bedömningar av strecksatserna har gjorts med hjälp av indikatorer, trender i världen som påverkar möjligheten att nå generationsmålet, bedömning av relevanta miljökvalitetsmål och annan kunskap.
Strecksatsvisa texter inklusive bedömningarna har tagits fram av Boverket, Energimyndigheten, Naturvårdsverket, Regional Utveckling och Samverkan i miljömålssystemet (RUS), Riksantikvarieämbetet och Socialstyrelsen. Dessa står till stor del själva för texterna, vilket lett till att texternas upplägg, omfång och angreppssätt ibland skiljer sig åt.
Rapportens innehåll
Kapitel 4 i rapporten innehåller beskrivningar, trender, bedömningar samt för slag till områden för ytterligare insatser för varje strecksats. Förslag till områ den för ytterligare insatser finns även i inledningarna till kapitel 5 och 6 om Sveriges rådighet och hur Sverige påverkar omvärlden.
Därutöver innehåller rapporten beskrivningar av kopplingar mellan miljömålen (kapitel 2), globala megatrender som påverkar miljön (kapitel 3), Sveriges rådighet (kapitel 5) och Sveriges påverkan på omvärlden (kapitel 6). Kapitel 8 redovisar indikatorer som använts vid uppföljningen. Resultat från två dialog möten som arrangerades för att få en helhetsbild av samhällsutvecklingen finns i kapitel 9. Kapitel 10 redogör för utvecklingsmöjligheter och kapitel 7 beskriver hur vi har gått till väga vid utvärderingen av generationsmålet.
Fortsatt metodarbete
Generationsmålet utvärderas år 2012 för första gången. Upplägg av arbetet och metodansatser får därför betraktas som ett första försök. Ett projektarbete pågår för närvarande inom Naturvårdsverket för att utveckla arbetsformer för miljömålsuppföljningen. I det ingår även att utveckla metodik för kommande uppföljningar av generationsmålet.
Executive summary
The overall goal of Swedish environmental policy is to hand over to the next generation a society in which the major environmental problems in Sweden have been solved, without increasing environmental and health problems outside Sweden’s borders.
This is the ‘generational goal’, which defines the direction of the changes in society that are needed within one generation (by 2020) if Sweden’s 16 environmental quality objectives are to be achieved. The generational goal, like the environmental quality objectives, has been adopted by the Swedish Parliament (the Riksdag).
The present report is a background study for the in-depth evaluation of Sweden’s environmental objectives undertaken in 2012. The final results of that evalua tion are presented in Steg på vägen – fördjupad utvärdering av miljömålen 2012 (Steps along the way: In-depth evaluation of the environmental objectives 2012), which represents the Swedish Environmental Protection Agency’s official position and report on the 2012 in-depth evaluation commissioned by the Government.
What does the generational goal entail?
Associated with the generational goal are seven bullet points. These spell out the values that are to be protected and the changes in society that are needed if the desired environmental quality is to be achieved. The bullet points are: – Ecosystems have recovered, or are on the way to recovery, and their long-term capacity to generate ecosystem services is assured. – Biodiversity and the natural and cultural environment are conserved, promoted and used sustainably.
– Human health is subject to a minimum of adverse impacts from factors in the environment, at the same time as the positive impact of the environment on human health is promoted.
– Materials cycles are resource-efficient and, as far as possible, free from dangerous substances. – Natural resources are managed sustainably. – The share of renewable energy increases and use of energy is efficient, with minimal impact on the environment. – Patterns of consumption of goods and services cause the least possible problems for the environment and human health.
Will the generational goal be achieved?
In summary, only the bullet point relating to energy is judged to have rela tively good prospects of being achieved by 2020. The other six are not consid-ered to be attainable, either within Sweden or in terms of Sweden’s impacts on other countries.
Assessments have also been made of what scope Sweden has to act within the areas for further action proposed in this report. In several cases, the scope for measures at a national level is judged to be considerable. Where it is limited, this is often due to world trade prices and to agreements, regulatory frame-works etc. being jointly negotiated by a large number of countries. Progress in relation to the bullet points has been assessed using indicators, world trends affecting the prospects of attaining the generational goal, assess ments of relevant environmental quality objectives, and other information. Texts on the individual bullet points, including assessments of progress, have been prepared by the Swedish National Board of Housing, Building and Planning, the Swedish Energy Agency, the Swedish Environmental Protection Agency, Regional Development and Cooperation within the Environmental Objectives System (RUS), the Swedish National Heritage Board and the National Board of Health and Welfare. The texts are largely the responsibility of these bodies alone, with the result that they sometimes differ in arrange ment, scope and approach.
Contents of the report
Chapter 4 of this report contains, for each bullet point, a description of what it entails, an account of relevant trends, an assessment of progress, and pro-posed areas for further action. Areas for additional action are also proposed in the introductions to Chapters 5 and 6, which examine the scope for national action and Sweden’s impacts on other countries. In addition, the report includes accounts of links between the different envir-onmental objectives (Chapter 2), global megatrends with implications for the environment (Chapter 3), the scope for national action by Sweden (Chapter 5) and Sweden’s impacts on the rest of the world (Chapter 6). Chapter 8 de scribes indicators used in the present follow-up. The results of two dialogue meetings arranged to gain an overall picture of trends in society are set out in Chapter 9. Chapter 10 identifies areas requiring further development, while Chapter 7 describes how we went about evaluating the generational goal.
Further methods development
This is the first evaluation of the generational goal. The design of the exer cise and the methodological approaches used therefore have to be regarded as a first attempt. A project is currently under way within the Swedish Environmental Protection Agency to develop procedures for follow-up of the environmental objectives. As part of that project, a methodology is being developed for future reviews of progress towards the generational goal.
1 Inledning
1.1 Vad är generationsmålet?
Den politiska ambitionen att inom en generation lösa de stora miljöpro blemen är utgångspunkten för generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Generationsmålet fanns med redan när miljömålssystemet beslutades av rege ring och riksdag 1999. Det har fått en tydligare form och funktion efter över synen av miljömålssystemet 2010.
Generationsmålet visar inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske för att den önskade miljökvaliteten ska kunna nås. Det ska vara en ram för miljöarbetet och vägledande på alla nivåer i samhället. I miljömålssystemet är generationsmålet överordnat miljökvalitetsmålen och etappmålen eftersom generationsmålet är mer övergripande. Ett mål- och myndighetsövergripande samarbete är nödvändigt för att miljökvalitetsmålen ska kunna nås på ett effektivt sätt.
generationsmålet
Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett sam-hälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.
Generationsmålet innebär att förutsättningarna för att lösa miljöproblemen ska vara upp-fyllda inom en generation och att miljöpolitiken ska inriktas mot att:
– ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig, och att deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad
– den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart
– människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan samtidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas
– kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen – en god hushållning sker med naturresurserna
– andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön
– konsumtionsmönstren för varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt.2
Generationsmålet har ett vidare perspektiv än summan av de sexton miljö kvalitetsmålen. Det sägs uttryckligen att de svenska miljömålen inte får nås på bekostnad av ökade miljö- och hälsoproblem i andra länder. Hälsa, ekosystem tjänster och konsumtionsmönster lyfts fram som viktiga begrepp.
Generationsmålets sju strecksatser
De sju strecksatserna som visar generationsmålets inriktningar definierar inte ett miljötillstånd på det sätt som miljökvalitetsmålen gör. De visar i stället vilka värden som ska skyddas och den samhällsomställning som krävs för att den önskade miljökvaliteten ska kunna nås.
Generationsmålets strecksatser överlappar i många fall varandra, och kopp lingarna mellan dem är täta. Strecksatsen om konsumtionsmönster kopplar till exempel till flertalet strecksatser och miljökvalitetsmål. Det finns därför många synergier att ta till vara i miljöarbetet. Det gäller till exempel mellan strecksatserna om ekosystem och biologisk mångfald och mellan strecksatserna om naturresurser och kretslopp.
Uppföljning av generationsmålet
Miljökvalitetsmålen följs upp och utvärderas regelbundet sedan mer än tio år. Generationsmålet har hittills inte följts upp. Regeringen har gett Naturvårdsverket i uppdrag att göra en fördjupad utvärdering av miljömålen 2012, som för första gången också ska omfatta en samlad bedömning och prognos över möjligheten att nå generationsmålet.
Konflikter mellan olika samhällsmål står ibland i vägen för den samhällsom ställning som behöver ske för att miljömålen ska kunna nås. Den fördjupade utvärderingens viktigaste uppgift är att visa åt vilket håll vi är på väg, vilka förändringar som behöver ske och vilka möjligheterna är att åstadkomma nödvändiga förändringar i syfte att uppnå miljömålen.
Fortsättningsvis i rapportens rubriker och text används ofta kortnamn för strecksatserna i stället för att varje gång skriva ut hela formule ringen. Kortnamnen som vi använder är Ekosystemtjänster, Biologisk mångfald och kulturmiljö, Hälsa, Kretslopp, Naturresurser, Energi och Konsumtionsmönster.
1.2 Bakgrund
Miljömålssystemet utredsDåvarande Miljömålsrådet lyfte i den fördjupade utvärderingen 20083 bland
annat fram att det svenska miljöarbetet behöver ta hänsyn till Sveriges miljö påverkan i andra länder. Miljömålsrådet menade att ett nytt grundläggande värde, en internationell dimension, skulle kunna föras in i miljömålssystemet. Regeringen tillsatte 2008 en utredning med syfte att förenkla och effektivisera miljömålssystemet (M2008:02). Utredningen föreslog att generationsmålet skulle uppdateras och anpassas till de förändringar som skett under de gångna tio åren. Utredningen föreslog också att miljömålssystemet skulle ges ett tydligare internationellt perspektiv.
Utredningens förslag redovisades i betänkandet Miljömålen i nya perspektiv4.
I en bilagedel5 till betänkandet finns bakgrundsbeskrivningar, analyser och
överväganden som låg till grund för förslagen i betänkandet.
Utredningen redovisade i bilagedelen (PM 4) miljökvalitetsmålens och del målens internationella beroenden. Förslag gavs till indikatorer som kunde visa andra länders påverkan på miljökvalitetsmålen. Förslagen till indikatorer finns med i SCB:s rapport Miljöindikatorer för omställning och rådighet över
miljökvalitetsmålen6, framtagen 2009 på uppdrag av utredningen. Rapporten
består av två delar. Den första delen ger förslag på indikatorer som speglar samhällets omställning till mindre miljöpåverkan, den andra delen ger exempel på indikatorer som speglar olika aktörers rådighet och påverkan på miljö-kvalitetsmålen.
Riksdagen fattar beslut om ett reviderat miljömålssystem
I regeringens proposition Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete, (2009/10:155) föreslogs ett generationsmål som preciserades genom sju streck satser. Regeringens förslag överensstämde i huvudsak med utredningens, men strecksatserna fick en annan ordning och delvis annan ordalydelse.
I riksdagsbetänkandet Svenska miljömål (2009/10:MJU25) ställde sig riksdagen bakom och godkände de bedömningar som regeringen hade gjort i propositionen.
1.3 Syfte och målgrupp
Regeringen har uppdragit åt Naturvårdsverket att redovisa en fördjupad utvärdering av miljömålen 2012 (regeringsbeslut M2010/3869/Mk).
Uppdraget ska genomföras i samverkan med andra berörda myndigheter som har ett ansvar i miljömålssystemet. Syftet med denna rapport är att vara ett underlag till den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2012. Det slutgiltiga resultatet av utvärderingen presenteras i Steg på vägen – fördjupad utvärde
ring av miljömålen 20127, som är Naturvårdsverkets officiella ställningsta
gande och redovisning av regeringsuppdraget om fördjupad utvärdering av miljömålen 2012.
Målgrupp för denna rapport är i första hand politiker och tjänstemän inom Regeringskansliet och på myndigheter med ansvar i miljömålssystemet. Rapporten vänder sig även till kommuner, organisationer, näringsliv, media, studenter och en intresserad allmänhet.
4 SOU 2009:83.
5 SOU 2009:83. Bilagedel. 6 SCB (2009).
2 Kopplingar mellan miljömålen
2.1 Kopplingar mellan generationsmålets
strecksatser
Kopplingarna mellan generationsmålets strecksatser är många, och i stort sett finns beröringspunkter mellan alla på något sätt. Det finns också tydliga överlappningar mellan flertalet strecksatser. Denna rapport fokuserar därför i huvudsak på att belysa kopplingarna mellan generationsmålet och dess streck satser och miljökvalitetsmålen.2.2 Kopplingar mellan generationsmålet och
miljökvalitetsmålen
2.2.1 Kopplingar – Ekosystemtjänster
I stort sett alla miljökvalitetsmål relaterar mer eller mindre till strecksatsen
om ekosystemtjänster. För de så kallade landskapsmålen8 är detta tydligast,
eftersom målen i sig är formulerade utifrån en ekosystemtanke. Men även flera av övriga miljökvalitetsmål har tydliga kopplingar till ekosystemen och deras förmåga att leverera olika tjänster. För några av miljökvalitets
målen har det funnits förslag till preciseringar9 om olika ekosystemtjänster,
såsom dricksvatten försörjning, vattenhushållning, fiskproduktion, kol inlagring, ut jämning av vattenflöden, biologisk produktion, livsmedel, energi och andra råvaror. I andra miljökvalitetsmål har syftet varit underförstått, som till exempel förutsättningar för ekosystemtjänster, naturlig rekrytering av
fisk, dricksvattenförsörjning, bra markstruktur, mullhalt, alvpackning10 och
upplevelse värden. I de preciseringar som beslutades 201211 har alla landskaps
mål en precisering om att ”viktiga ekosystemtjänster är vidmakthållna”.
2.2.2 Kopplingar – Biologisk mångfald och kulturmiljö
Alla de så kallade landskapsmålen relaterar på olika sätt till denna strecksats, ofta med specificeringar om landskap, naturtyper, arter eller kulturmiljövärden. Även flertalet av övriga miljökvalitetsmål har preciseringar med kopplingar till biologisk mångfald eller kulturmiljö och kulturarv.
8 Med landskapsmål avses följande miljökvalitetsmål: Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt
levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö.
9 Naturvårdsverket (2011b).
10 Alv är den del av markprofilen på åkermark som ligger under plogsulan i matjorden. Tunga maskiner
och mycket körning pressar ihop jorden som då får sämre odlingsegenskaper. Sådana effekter kan vara mycket långvariga.
2.2.3 Kopplingar – hälsa
Miljökvalitetsmål 1. Begränsad klimatpåverkan
Extrema väderhändelser som stormar, översvämningar, värmeböljor och torka har direkt effekt på människors hälsa genom ökad frekvens av olyckor, sjuk domar och psykisk ohälsa. Äldre, barn och sjuka är särskilt känsliga. Globalt påverkar klimatförändringar hälsa både positivt och negativt genom ändrade odlingsbetingelser (och därmed livsmedelsförsörjning) och genom förändringar i tillgång till och kvalitet på dricksvatten och andra ekosystemtjänster. Ett mildare klimat antas medföra ökad smittspridning och förändrad utbred
ning av infektionssjukdomar och smittobärande djur12, 13, 14. Ett mildare klimat
innebär också förlängd pollensäsong15 och ökad risk för giftiga algblom
ningar16.
Miljökvalitetsmål 2. Frisk luft
Luftföroreningar bidrar till ohälsa i form av lungsjukdom, hjärt- och kärlsjuk
dom, cancer samt astma och allergi17. Barn är särskilt känsliga för luftförore
ningar, eftersom immunsystemets och lungornas utveckling påverkas18, 19.
Miljökvalitetsmål 3. Bara naturlig försurning
Försurning av mark och vatten kan leda till försämrad dricksvattenkvalitet, både genom försurningen i sig och genom urlakning av potentiellt farliga ämnen som är bundna i marken. Denna frigörelse kan även ge förhöjda halter
av giftiga ämnen i lokalt producerade livsmedel20. Liksom luftföroreningar
påverkar försurning av mark och vatten också miljöns förmåga att främja människors hälsa och välbefinnande genom friluftsliv och kulturella ekosys
temtjänster21.
Miljökvalitetsmål 4. Giftfri miljö
Vi kommer i kontakt med farliga ämnen i utomhusmiljön, genom direkt kon takt med olika typer av produkter och varor, via livsmedel, via dricksvatten, i inomhusmiljön och i arbetsmiljön. Inom ramen för en giftfri miljö ingår även läkemedelsspridning till miljön. Exponering för farliga ämnen kan orsaka en rad olika hälsoproblem, till exempel förgiftning, cancer, skador på arvsmassan,
störning av reproduktions- och hormonsystem och allergier22.
12 IPCC (2007). 13 SOU 2007:60.
14 Smittskyddsinstitutet, Socialstyrelsen & Statens veterinärmedicinska anstalt (2011). 15 UNFCCC (2011).
16 Havsmiljöinstitutet (2011).
17 Socialstyrelsen & Karolinska Institutet (2009). 18 Socialstyrelsen (2004).
19 Socialstyrelsen & Karolinska Institutet (2009). 20 Fältmarsch, R. (2010).
21 Ljung, K. et al. (2009). 22 Kemikalieinspektionen (2011c).
Miljökvalitetsmål 5. Skyddande ozonskikt; Miljökvalitetsmål 6. Säker strålmiljö
UV-strålning kan ge upphov till olika former av hudcancer. Hos delar av befolk ningen medför solvanorna en risk för skadlig UV-exponering. Samtliga cancer-former som kopplas till UVstrålning har ökat kraftigt i Sverige de senaste
åren23. Här finns dock en lång eftersläpning i förhållande till aktuella solvanor24.
Miljökvalitetsmål 7. Ingen övergödning; Miljökvalitetsmål 8. Levande sjöar och vattendrag; Miljökvalitetsmål 9. Grundvatten av god kvali-tet; Miljökvalitetsmål 10. Hav i balans samt levande kust och skärgård; Miljökvalitetsmål 11. Myllrande våtmarker
Miljökvalitetsmål 7, 8 och 9 berör tillgång på dricksvatten av god kvalitet, vilket är ett av de mest grundläggande mänskliga behoven. Otillräcklig till gång till bra dricksvatten medför risk för akuta hälsoeffekter i form av uttork ning, förgiftning och exponering för vattenburen smitta. Exponering för farliga ämnen och organismer via vatten kan ge upphov till en rad skador och sjukdomstillstånd. Tillgången till och kvaliteten hos dricksvatten är generellt mycket god i Sverige. Dricksvattenkvaliteten är dock klassad som otjänlig i
cirka 25 procent av Sveriges enskilda vattentäkter25, ofta på grund av mikro
biologisk tillväxt, arsenik, uran, fluorid och mangan26. Detta påverkar cirka
3 procent av Sveriges befolkning.
Miljökvalitetsmål 7, 8, 10 och 11 berör de producerande och kulturella eko systemtjänster som främjar människors hälsa, framför allt förutsättningarna för friluftsliv och naturupplevelser. Därutöver reglerar våtmarker, sjöar och vattendrag temperaturväxlingar, vilket kan minska negativ hälsopåverkan av exempelvis värmeböljor. Miljökvalitetsmål 11 säkerställer även våtmarkers renande och reglerande egenskaper vid översvämning. Miljökvalitetsmål 7 kopplar till hälsa genom den giftiga algblomning som uppstår vid övergöd ning, medan miljökvalitetsmål 8 och 10 kopplar till exponering för farliga ämnen via fisk fångad i svenska vatten.
Miljökvalitetsmål 12. Levande skogar; Miljökvalitetsmål 14. Storslagen fjällmiljö: Miljökvalitetsmål 16. Ett rikt växt- och djurliv
Miljökvalitetsmål 12, 14 och 16 är främst kopplade till kulturella ekosystem tjänster som främjar människors hälsa. Om dessa mål inte nås påverkas vår hälsa negativt genom försämrade förutsättningar för friluftsliv och naturupplevelser.
Miljökvalitetsmål 13. Ett rikt odlingslandskap
Förutom de kulturella ekosystemtjänster som ett rikt odlingslandskap erbjuder
och som främjar människors hälsa genom möjlighet till friluftsliv och natur-23 Folkhälsoinstitutet (2010).
24 Socialstyrelsen & Karolinska Institutet (2009). 25 Dahlgren, H., SGU (2012).
upplevelser ska miljökvalitetsmål 13 även säkerställa en låg föroreningshalt i åkermark. Detta är kopplat till hälsa genom giftiga ämnen som kan finnas i livs medel odlade i Sverige. Ett exempel är kadmiumexponering via föda, vilket visats
ge ökad risk för njurskador och benskörhet i känsliga befolkningsgrupper27.
Miljökvalitetsmål 15. God bebyggd miljö
Inomhusmiljön har stor betydelse för den miljörelaterade hälsan eftersom vi tillbringar den största delen av vår tid inomhus. Ungefär en femtedel av Sveriges befolkning besväras av inomhusmiljön i bostaden, på arbetet eller
i skolan28. Buller, speciellt trafikbuller men även störningar från grannar i
flerbostadshus, är den miljöstörning som påverkar flest människor i Sverige. Höga ljud kan ge hörselskador och tinnitus, medan buller kan orsaka koncen trations- och sömnstörningar, stress och hjärt-kärlsjukdom. Förutom av buller påverkas vår hälsa av en rad faktorer i inomhusmiljön, som strålning, tem peratur, drag, fukt, mögel och belysning. Kemiska ämnen som kan påverka vår hälsa förekommer i byggnadsmaterial, inredning, produkter och varor. Direkta hälsoeffekter rör allt från allergi och astma till olika former av irrita tion, medan andra effekter, som exempelvis cancer, inte visar sig förrän efter
en längre tid29.
Utformningen av den yttre boendemiljön har betydelse för många aspekter av hälsa och välbefinnande. Den bör ge möjlighet och inbjuda till fysisk aktivitet och vistelse i grönområden. Brist på fysisk aktivitet är kopplad till hälsoproblem som övervikt, diabetes, hjärt-kärlsjukdom och flera cancerformer. Studier visar också att tillgång till och vistelser i grönområde påverkar den upplevda stress nivån. En hälsofrämjande yttre boendemiljö påverkas av hur ett bostadsområde planeras. Det gäller tillgång till gång- och cykelvägar, kollektivtrafik och annan samhällsservice, närhet till grönområden, exponering för buller och luftföro reningar samt trafiksäkerhet och trygghet i närmiljön. Även bevarandet av kultur miljön och andra estetiska och kulturella faktorer är viktiga aspekter hos en god, attraktiv och hälsofrämjande boendemiljö. 2.2.4 Kopplingar – Kretslopp
Att kretsloppen är resurseffektiva handlar om en resurseffektiv hantering av material, från utvinning och produktion till användning och avfallshante ring. Avfallshantering är en del av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö, och inkluderar det som i avfallssammanhang kallas att förebygga avfall. Resurseffektiva kretslopp är även ett medel för att bidra till målet Begränsad klimatpåverkan.
Resurseffektiv utvinning, produktion och användning av materiella resurser är en aspekt som inte särskilt väl täcks in i miljökvalitetsmålen.
27 Kemikalieinspektionen (2011a).
28 Socialstyrelsen & Karolinska Institutet (2009). 29 Socialstyrelsen & Karolinska Institutet (2009).
Kretsloppen ska också vara fria från farliga ämnen så långt det är möjligt. Detta kopplar till miljökvalitetsmålen Säker strålmiljö, Skyddande ozonskikt
och Giftfri miljö, särskilt de av regeringen beslutade preciseringarna30 om att
information om miljö- och hälsofarliga ämnen i material, kemiska produkter och varor är tillgänglig, respektive att användningen av särskilt farliga ämnen så långt som möjligt har upphört.
2.2.5 Kopplingar – Naturresurser
Hushållning med naturresurser har koppling till samtliga miljökvalitetsmål, eftersom mark- och vattenanvändningens miljö- och hälsopåverkan omfattas i sin helhet. God hushållning med naturresurser är samtidigt en viktig del av lösningen för samtliga miljömål.
Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö har stark koppling till god hushållning med naturresurser. Målet syftar till att den byggda miljön görs till en god och hälsosam miljö och att byggnader och anläggningar lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt samt att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas.
Kopplingarna till de miljökvalitetsmål som avser olika naturtyper är mest påtagliga där stora naturresursuttag och stort nyttjande av mark- och vatten resurser sker, kanske främst Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande skogar och Ett rikt odlingslandskap. Utsläpp till luft, mark och vatten och de miljö- och hälsoeffekter dessa orsa kar beror i grunden på det resursutnyttjande som produktion och konsumtion ger upphov till. Utsläppen härrör från transporter, jordbruk, avfallshantering, industriell verksamhet, energi- och materialanvändning i bostäder och lokaler med mera. Här finns mer eller mindre starka kopplingar mellan god hushåll ning med naturresurser och samtliga utsläpps- och påverkansrelaterade miljö-kvalitetsmål, inte minst Begränsad klimatpåverkan, Giftfri miljö och Ingen övergödning. 2.2.6 Kopplingar – Energi Generationsmålets strecksats om energi påverkar alla miljömål i olika grad. Användningen av exempelvis el, värme och drivmedel, men också konsumtion av andra varor och tjänster, avgör hur mycket energi som ska tillföras systemet. Distributionen av energibärare, exempelvis bränsletransporter och eldistribu tion, påverkar också miljön. Klimat- och energimålen är nära förknippade med de svenska miljöpolitiska målen och är därmed en naturlig utgångspunkt för generationsmålets strecksats om energi. 30 Regeringen (2012).
Energipolitikens mål lyfts fram som ett av de politikområden där framför allt flera äkta synergier men även konflikter finns med miljökvalitetsmålen31. Också näringspolitiken har ett flertal synergier med miljökvalitetsmålen, och energi- och näringspolitiken är i flera avseenden nära sammankopplade. Generationsmålets strecksats om energi berör särskilt följande miljökvalitetsmål: • Begränsad klimatpåverkan – miljömålet berör en stor del av den svenska klimat- och energipolitiken. • Frisk luft – miljömålet påverkas av utsläpp som bland annat kommer från energianläggningar och energianvändning. • Bara naturlig försurning – miljömålet berör bland annat utsläpp som kommer från energitillförsel, energianvändning och uttag av skogsbränsle. • Giftfri miljö – miljömålet berör exempelvis energirelaterade produkter och deras användning och hantering. • Levande sjöar och vattendrag – bland annat vattenkraften påverkar detta miljömål. • Levande skogar – miljömålet har stor beröring vad gäller bioenergi. • Storslagen fjällmiljö – vindkraft och vattenkraft påverkar detta miljömål. • God bebyggd miljö – detta miljömål berör bland annat en effektivare energianvändning i bostäder och lokaler samt avfallsfrågan. För mer information om dessa kopplingar hänvisas till Energimyndighetens
rapport om Energimyndighetens roll i miljömålssystemet32.
God bebyggd miljö berör även energianvändning till transporter och kan verka för energieffektivisering genom transportsnål samhälls planering och ökad andel gång-, cykel- och kollektivtrafik.
Det finns även kopplingar till Myllrande våtmarker, till exempel genom att torv som bryts för energiändamål påverkar miljömålet, och till Säker strål miljö genom användning av uran för kärnkraftsproduktion.
2.2.7 Kopplingar – Konsumtionsmönster
Offentliga och privata konsumtionsmönster i Sverige påverkar förutsättning arna att uppnå både generationsmålet och samtliga sexton miljökvalitetsmål. Konsumtionsdriven miljö- och hälsopåverkan ökar framför allt i tillväxteko
nomier i Asien, eftersom en allt större andel av det vi konsumerar tillverkas där33.
31 En äkta konflikt är något som inte kan lösas inom förvaltningen (i detta fall miljömålssystemet) på
något sätt, medan en oäkta målkonflikt kan lösas med hjälp av bättre teknik, ökad effektivitet, samarbete etc. En äkta konflikt måste lösas med beslut på den politiska nivån och har ofta med prioriteringar att göra. Definitionerna hittas i Naturvårdsverket (2011g).
32 Energimyndigheten (2011d). 33 UNEP (2010).
I uppföljningen av miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv poängteras att den svenska konsumtionen måste ha minsta möjliga negativa påverkan på biologisk mångfald oavsett i vilket land produktionen sker. Förutsättningarna att nå målet konkretiseras genom att
• produktion av importerade varor inte får medföra skövling av natur eller förgiftning av människor och miljö
• Sveriges och svenskarnas ekologiska fotavtryck ska vara långsiktigt hållbart i ett globalt perspektiv
• import och inhemsk produktion av råvaror och produkter som skadar miljön, den biologiska mångfalden, kulturhistoriska värden och människors hälsa ska fasas ut och ersättas med miljöanpassade
alternativ34.
Det finns även en stark koppling mellan miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och generationsmålets strecksats om konsumtionens miljö- och hälsopåverkan. Utfasningen av särskilt farliga ämnen är ett viktigt steg för att minska miljö och hälsopåverkan från konsumtionsmönster. Svensk konsumtion av varor som produceras i länder utanför EU ökar, och i samband med produktionen
och distributionen av varorna påverkas miljö och hälsa i dessa länder35.
Generationsmålets strecksats om konsumtionsmönster är en förutsättning för att nå även Begränsad klimatpåverkan; det är de globala utsläppen som måste minska, och importen av varor kan innebära att utsläppen utomlands ökar.
Figur 1 visar utsläpp av koldioxidekvivalenter36 per person från svensk kon
sumtion utomlands och i Sverige år 2000–2008.
Utsläppen av växthusgaser utomlands från svensk konsumtion har ökat med cirka 20 procent per person under perioden. Ökningen kan främst förklaras av en ökad konsumtion som tillgodoses av en ökad import. Detta stöds av att värdet av importen har stigit med drygt 40 procent (fastprisberäknat) under perioden. Utsläppsökningen kan också bero på att sammansättningen av vår konsumtion har förändrats. Detta kan i sin tur innebära att andra typer av pro dukter importeras och att dessa av olika skäl orsakar högre utsläpp. Ytterligare en möjlig förklaring till ökningen kan vara att produktionen av de importerade varorna innebär högre utsläpp i jämförelse med tidigare. För att vända trenden med ökade utsläpp från svensk konsumtion behövs mer detaljerad informa tion om vilka faktorer som ligger bakom ökningen. Större kunskap om vilka produktgrupper som bidrar mest är en förutsättning för att utforma styrmedel som ger incitament för företag att utvidga sitt hållbarhetsarbete i alla led, det
vill säga att ställa högre miljökrav på underleverantörer i andra länder37.
34 Naturvårdsverket (2011b).
35 Naturvårdsverket & Kemikalieinspektionen (2010). 36 Koldioxidekvivalenter (CO
2e) är en gemensam måttenhet som gör att det går att jämföra klimatpåverkan
från olika växthusgaser. Med hjälp av en faktor som beskriver de olika gasernas uppvärmande förmåga i förhållande till koldioxid kan man räkna om utsläppen av olika växthusgaser till koldioxidekvivalenter.
Det finns även en stark koppling till Sveriges energipolitiska mål för energi-effektiviseringar i byggnader, som innebär att den totala energianvändningen per uppvärmd ytenhet i bostäder och lokaler ska minska med 20 procent till
år 2020 i förhållande till användningen 199538.
Miljöpåverkan från våra konsumtionsmönster och livsstilar är starkt kopplad till infrastruktur för boende och transporter, vilket tydliggörs i preciseringen
för God bebyggd miljö39. Där framgår det att ”infrastruktur för energisystem,
transporter, avfallshantering och vatten- och avloppsförsörjning är integrerade i stadsplaneringen och i övrig planering samt att lokalisering och utformning av infrastrukturen är anpassad till människors behov, för att minska resurs och energianvändning samt klimatpåverkan, samtidigt som hänsyn är tagen till natur- och kulturmiljö, estetik, hälsa och säkerhet”. Här uppmärksammas även att avfallshanteringen ska vara enkel och effektiv och att uppkomsten av avfall ska förebyggas. Bland annat säger man att mängderna avfall inte ska öka. Det senaste seklet har avfallsmängderna ökat stadigt i ungefär samma takt som hushållen fått mer pengar att konsumera för. Det finns alltså ett starkt samband mellan konsumtion och mängden avfall. De senaste två åren ser trenden med ökande avfallsmängder från hushåll ut att ha brutits, men det är alltför tidigt att säga om det kommer att bestå eller om det är en effekt av finanskrisen som påverkade hushållens konsumtion negativt. Hur mängden avfall kommer att utvecklas i framtiden beror till stor del på hushållens kon sumtionsmönster och på den tekniska utvecklingen. 38 Jämför strecksatsen för energi. 39 Regeringen (2012). 0 2 4 6 8 10 12 0 2 4 6 8 10 12 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 ton CO2e per person Utsläpp i Sverige Utsläpp utomlands
Figur 1. Utsläpp av koldioxidekvivalenter per person från svensk konsumtion utomlands och i Sverige år 2000–2008. Källa: Naturvårdsverket (2012a).
3 Megatrender som påverkar miljön
3.1 Faktorer som påverkar möjligheten att
nå generationsmålet
Med utgångspunkt i elva trender i världen, som Europeiska miljöbyrån (EEA)
har sammanställt40, kan vi beskriva några av de faktorer som påverkar möj
ligheten att nå generationsmålet. Trenderna innehåller både element som underlättar och element som försvårar möjligheten att nå generationsmålet. En och samma trend kan dessutom påverka generationsmålets strecksatser på olika vis. Ett exempel är trenden om teknikutveckling, som kan vara posi tiv för generationsmålets strecksats om energi (genom högre effektivitet) och samtidigt delvis negativ för generationsmålets strecksats om naturresurser (där tidigare skyddade resurser kan exploateras när tekniken utvecklas och blir bil ligare). Hur trenderna påverkar strecksatserna redovisas i kapitel 4.
3.2 Elva trender som påverkar världen
3.2.1 Sociala trender
Ökande globala skillnader i trender för befolkningsutveckling: befolk-ningen åldras, ökar och utvandrar
En ökande befolkning använder normalt mer naturresurser och orsakar mer förorening, samtidigt som markanvändningen förändras i och med urbani
seringen41. Ungefär samtidigt som generationsmålet ska vara uppfyllt – 2020
– beräknas Sveriges befolkning nå 10 miljoner42.
En väntad påverkansfaktor för de globala migrationsströmmarna är miljö och klimateffekter, där människor i delar av världen som påverkas negativt
kan komma att utvandra till andra delar43.
Urbana livsmönster: städer växer och konsumtionen ökar
En mer urbaniserad värld innebär sannolikt ökad välfärd och konsumtion,
men också fler och fattigare underprivilegierade44.
Förskjutningar i sjukdomsbörda och förändrad risk för pandemi
Risken att exponeras för sjukdomar, olyckor och pandemier växer med ökande rörlighet av gods och människor, klimatförändringar och fattigdom. 40 EEA (2010a). 41 EEA (2010a). 42 SCB. Befolkningsstatistik. 43 EEA (2010a). 44 EEA (2010a).
En ökad andel åldrad befolkning blir också mer sårbar för sjukdomar, vilket kan innebära större kostnader för sjukvården, som i sin tur kan minska
utrymmet för investeringar på miljöområdet45.
3.2.2 tekniska trender
Accelererande teknikutveckling: på väg mot det okända
Hastigheten i den tekniska utvecklingen innebär stora möjligheter, inte minst på miljöområdet, men kan också föra med sig problem om inte riskerna beaktas. NBIC-klustret (nanoteknik, bioteknik, informationsteknik och kog
nitionsvetenskap46) kan till exempel innebära betydande risker om dess delar
implementeras under förhållanden med lägre riskhänsyn och svag samhälls
kontroll47.
3.2.3 Ekonomiska trender
Fortsatt ekonomisk tillväxt?
Tillväxt innebär ökad konsumtion, ökat tryck på naturresurser, ökade förore ningar men också möjligheten till och drivkrafter för teknisk utveckling som
ökar effektiviteten i resursutnyttjandet48.
Globala maktskiften: från en unipolär värld till en multipolär värld
När vi går från en supermakt till flera regionala maktblock (från unipolära till multipolära samhällen) ökar det ömsesidiga beroendet och den internationella handeln. Kontrollen över och behoven av naturresurser förändras, vilket påverkar
Sverige både direkt och indirekt49.
Ökad global konkurrens om naturresurser
Den nuvarande energi- och resursförbrukningen i kombination med de växande ekonomiernas ökande behov gör att källor som hittills bedömts som olön
samma kan komma att användas, med ökad miljöpåverkan som följd50.
3.2.4 miljötrender Utarmning av naturresurser En större och rikare befolkning i världen ökar trycket på naturresurserna, vilket riskerar att skada ekosystem och förutsättningarna för livsmedels-produktion och hälsa51. 45 EEA (2010a).
46 Kognitionsvetenskap är ett tvärvetenskapligt forskningsområde där forskare från olika fält som filosofi,
psykologi, neurovetenskap, datavetenskap, lingvistik och antropologi studerar det mänskliga tänkandets natur. Risker kan till exempel finnas vid automatisering (med hjälp av datorer) av känsliga moment eller känsliga verksamheter som finansmarknader (där datorer simulerar människor och köper/säljer värdepap-per), krigföring (där datorer också i viss mån ersätter mänsklig analys) eller i sjukvården.
47 EEA (2010a). 48 EEA (2010a). 49 EEA (2010a). 50 EEA (2010a). 51 EEA (2010a).
Allvarliga konsekvenser till följd av klimatets förändring
Tilltagande klimatförändringar hotar livsmedels- och vattentillgångarna, hälsa och många arters existens. Effekterna skär genom många delar av samhället
och väntas öka under detta sekel52.
Ökande ohållbar belastning på miljön
Komplexiteten av föroreningar som släpps ut ökar och hotar balansen i de naturliga systemen. Partiklar, kväve och andra luftföroreningar har potentiellt
långtgående effekter på ekosystem, klimatet och människors hälsa53.
3.2.5 politiska trender
Globala miljöregler och regimer: ökad fragmentering, men konvergerande utfall
Tidigare har Sverige och Europa gynnats när miljölagstiftning motsvarande den inhemska har spritts runt världen. Nu och i framtiden finns en risk för minskat europeiskt inflytande och därmed olika regler i olika länder. Samtidigt
ökar spridningen av mjukare miljöstandarder, till exempel ISOstandarder54.
52 EEA (2010a). 53 EEA (2010a). 54 EEA (2010a).
4 Beskrivning, trender, bedömning
och förslag för varje strecksats
Kapitlet innehåller sammanhållna redovisningar som för varje strecksats beskriver • strecksatsen • sociala, tekniska, ekonomiska, miljöorienterade och politiska trender som påverkar strecksatsen • bedömningar av om strecksatsen uppnås till år 2020 • förslag till områden för ytterligare insatser för strecksatsen.
Globala megatrender som påverkar miljön
Globala trender som påverkar miljön och generationsmålets strecksatser redo visas i kapitel 3.
Utgångspunkt för bedömningarna
Bedömningarna av generationsmålets strecksatser har inte utgått från samma bedömningsgrund som för miljökvalitetsmålen. Jämfört med bedömningarna av miljökvalitetsmålen är bedömningarna av generations målets strecksatser friare och har gjorts utifrån vad som kommer fram från bedömningen av relevanta miljökvalitetsmål, trender, indikatorer och annan kunskap.
Områden för ytterligare insatser
Avsnitten om områden för ytterligare insatser ger underlag för att bedöma inom vilka områden ytterligare insatser behövs för att nå generationsmålet, det vill säga förslag till områden där det finns behov av att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Förslag till områden för ytterligare insatser finns även i 5.1 och 6.1.
4.1 Strecksatsen om ekosystemtjänster
4.1.1 Beskrivning – Ekosystemtjänster
Ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig, och deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad.
Ekosystemtjänster är de funktioner eller processer hos ekosystem som på något sätt gynnar människan, det vill säga upprätthåller eller förbättrar människans välmående – tjänster vi får ”gratis” av naturen. Några exempel är fisk, virke, vilt, svamp, pollinering, rent vatten och naturupplevelser. Begreppet ekosystemtjänster behandlas utförligt bland annat i de internatio
nella rapporterna Millennium Ecosystem Assessment55 och The Economics of
Ecosystems and Biodiversity56. Ekosystemtjänster påverkas av hur vi använder
ekosystemen. Om mark-, luft- och vattenanvändning påverkar eller skadar ekosystemen kan ekosystemtjänsterna påverkas eller utebli. En långsiktigt hållbar användning av mark, luft och vatten kan definieras som ”användning som långsiktigt – nu och för kommande generationer – bevarar olika ekosys tems förmåga att tillhandahålla ekosystemtjänster”. Av stor betydelse är då ekosystemens så kallade resiliens eller buffertkapacitet, det vill säga förmågan att tolerera förändringar och störningar utan att förändras till ett nytt system med helt andra strukturer och funktioner. För att skadade eller alltför påverkade ekosystem åter ska kunna leverera ekosystemtjänster krävs att skadlig påverkan upphör och kanske även insatser av restaurering.
Ekosystemtjänster kan delas in i stödjande, reglerande, kulturella och försör
jande. Dessa fyra huvudkategorier kan delas in i ett stort antal undergrupper57.
4.1.2 trender – Ekosystemtjänster
Sociala trender som berör strecksatsen om ekosystemtjänster
I dag är en majoritet av Sveriges befolkning urbaniserad – cirka åtta miljoner svenskar bor i någon av landets tätorter. Av dagens medborgare bor 85 pro cent på en yta som sammantaget motsvarar drygt en procent av Sveriges
landareal58. Dessutom bor huvuddelen av glesbygdsbefolkningen inom fem
kilometer från tätorter. Sammantaget innebär detta att 95 procent av Sveriges befolkning bor i eller nära en tätort. Två tredjedelar av svenskarna anger i dag att tillgången till fri natur, jakt och fiske är mycket viktig för att man ska trivas på orten där man bor. På 1970talet uppgav bara hälften att dessa
värden var centrala59.
Effekter av befolkningsomflyttningen är bland annat att allt större områden i landet blir glest bebodda och att framför allt de största tätorterna växer och förtätas. Den minskade mänskliga närvaron i de glesbebyggda områdena innebär att bruket av natur- och kulturmiljön ändras radikalt. I stora områden upphör det eller övergår i varje fall till rent skogsbruk. Den snabba be byggelse utvecklingen i storstäderna riskerar i sin tur att hänsyn till, hushållning med och god förvaltning av natur- och kulturmiljövärden försummas. Å andra sidan medför ett tätare bebyggelsemönster att förutsättningarna förbättras för kollektiva transportlösningar och tekniska försörjningssystem.
Det finns ett stort intresse för miljömärkning, men det finns också en skillnad
mellan miljöintresse och faktiska inköp60.
56 TEEB (2010).
57 World Resources Institute. Definitions …
58 SCB. Landareal tätort och invånartäthet (inv/km2) i tätort, per kommun 2010. 59 Thunberg, B. (2006).
Tekniska trender som berör strecksatsen om ekosystemtjänster
Teknisk utveckling kan ha stor betydelse för exempelvis de areella näringarna, även då det gäller mer traditionell teknik. GPS och digitala kartor ger exakt information om var skyddsvärda objekt finns, så att skador kan undvikas på till exempel fornlämningar eller känsliga biotoper. Gödsling av åkermark kan styras med motsvarande teknik så att givorna anpassas till markförhållandena och växtnäringsförlusterna minskas. Samtidigt kräver ny teknik ibland stora investeringar. Detta driver på storleksrationalisering och expansion hos ett mindre antal aktörer, så att många små aktörer lägger ned, varvid produktionen ytterligare koncentreras och marginalbygderna krymper.
Ekonomiska trender som berör strecksatsen om ekosystemtjänster
Under 1990-talet och ännu starkare under 2000-talet har intresset för skogs fastigheter som ekonomisk placering ökat. I affärstidningar beskrivs skog som
en bra riskspridning relativt andra investeringar61.
Skogsbranschen som helhet präglas av ett förändringstryck, med en växande koncentration av ägandet och ett väsentligt höjt förädlingsvärde. Traditionella ägarstrukturer och ägarbeteenden håller på att luckras upp. Den tid man äger en skogsfastighet minskar. Synen på vad man som ägare vill använda sin skog
till ändras och blir mer mångfacetterad62.
Svängningar i världsmarknadspriser berör vissa svenska sektorer i hög grad, bland annat skogs- och jordbruk och gruvnäring. Det medför att de svenska ekosystemen påverkas inte bara av nationella beslut, utan i allt högre grad av den globala utvecklingen. En kraftig ökning av efterfrågan på papper och kartong väntas från Asien. Efterfrågan antas även stiga på icke-vedprodukter, som kemikalier utvunna ur träråvara63. Från att tidigare ha haft ekonomiskt fokus på fiber till virke och pappersmassa växer nu skognäringens intresse för biobränsle. Uttaget av GROT64 har ökat kraftigt det senaste årtiondet och väntas fortsätta att öka.
Även stubbskörd efter slutavverkning blir något vanligare65.
Sverige är i dag inte självförsörjande inom vare sig livsmedelsproduktionen eller fodermedelsproduktionen i jordbruket.
Allt vi konsumerar genom import av livsmedel, produkter och råvaror – eller som utlandsturister – bidrar till att öka belastningen på ekosystemen i andra länder. Särskilt betydande är den ökade livsmedelsimporten. Den innebär att mark och vatten tas i anspråk i högre grad i andra länder, där miljöhänsynen ofta kan vara lägre än vid motsvarande produktion i Sverige.
61 Thunberg, B. (2006). 62 Thunberg, B. (2006). 63 Thunberg, B. (2006).
64 GROT – grenar och toppar, som tas ut vid slutavverkningar som tredje sortiment efter sågtimmer och
massaved.
Miljötrender som berör strecksatsen om ekosystemtjänster De viktigaste orsakerna till att ekosystemen försämras och stressas är • exploatering av livsmiljöer • överutnyttjande av ekosystemtjänster och naturresurser • spridning av miljöfarliga ämnen • försurning • övergödning • spridning av (invasiva) främmande arter • klimatförändring.
Överutnyttjande av förnybara resurser från ekosystemen gör att den långsik tiga produktionsförmågan undergrävs eller produktiviteten sänks. Ett exempel är de dramatiska minskningarna av flera marina fiskbestånd.
I många fall samverkar de olika faktorerna och förstärker varandra.
Försämringen av ekosystem sker ofta gradvis men inte alltid linjärt. Ekosystem har som regel olika former av mekanismer som ger en viss motståndskraft eller resiliens, det vill säga förmåga att efter påverkan återgå till sitt tidigare stadium. Det finns dock alltmer tydliga indikationer på att förändringar kan accelerera om resiliensen urholkas och tröskelvärden passeras. Då kan hela system ”tippa över” med oklara följder för såväl arter som funktioner.
I dagsläget vet vi inte hur stor belastning de olika ekosystemen klarar att åter
hämta sig från. Enligt bedömningar66 är den nuvarande takten på förlust av bio
logisk mångfald globalt hundra till tusen gånger högre än vad som varit fallet sett
över en längre historisk period. I Sverige blir allt fler arter rödlistade67. Många av
de arter och naturtyper som omfattas av EU:s art- och habitatdirektiv har inte gynnsam bevarandestatus. När arter minskar i antal eller utbredning kan även ekologiska funktioner i ekosystemen försämras. Kunskapen om enskilda arters betydelse för ekosystemens resiliens och förmåga att leverera ekosystemtjänster är dålig. Det finns dock ny forskning som indikerar att man kraftigt underskat tat betydelsen av många enskilda arter sett över en lite längre tidsperiod och med tanke på hur årsmånen kan variera i tid och rum68. Förändringar på landskapsnivå fortgår med fortsatt marginalisering av eko nomiskt svaga delar och koncentration till och intensifiering i andra områden. Landskapet blir mer ensartat då småskaligheten försvinner genom nedlägg ning av jordbruk, upphört brukande, igenväxning etcetera. Då ekosystem och arters livsmiljöer fragmenteras eller hävden upphör påverkas många arter negativt, och sannolikt även olika ekosystemtjänster. Till exempel kan det innebära att förutsättningarna för pollinering försämras om mängden blom mor med nektar minskar i landskapet. I och med att oljeväxtodlingen ökar
66 Rockström, J. et al. (2009a). 67 Gärdenfors, U. et al. (2010). 68 Forest, I. et al. (2011).
råder det brist på pollinerare. Skörden av oljeväxter anses kunna öka med
5–15 procent69 om man tillför bisamhällen.
Nedläggningen av jordbruksmark ligger stadigt kring 10 000 hektar per år, men är ojämnt fördelad över landet. Det är framför allt i skogsbygderna i norr som nedläggningen är störst. I norra Norrlands inland har mer än hälften av åkerarealen lagts ned de senaste 30 åren. I söder är det i småländska höglan dets och Bergslagens skogs- och mellanbygder som nedläggningen varit särskilt
stor. En effekt av expanderande tätorter70 i slättbygder är att jordbruksmark
tas i anspråk för ny bebyggelse och infrastruktur i stället för till livsmedels-produktion. Dessutom handlar det ofta om högproduktiv åkermark.
Ekosystemens reglerande förmåga att mildra effekterna av stora nederbörds mängder och förändrade nederbördsmönster i den globala uppvärmningens spår begränsas av olika faktorer. Historiskt sett har stora arealer våtmarker dikats ut, vattendrag har reglerats eller rätats ut och låglänta marker vallats in, och av skogsmarken är en stor andel hyggen. Stora ytor är dessutom hård gjorda, både i och utanför tätorter.
Skogar är livsmiljöer för mängder av organismer och är även rekreationsmiljöer och kulturmiljöer. Situationen är otillfredsställande vad beträffar miljö- och naturvårdshänsynen i den skogliga markanvändningen. Trots många exempel på verksamhetsutövare som tagit steg mot ett mer hållbart nyttjande av eko systemen har andelen skogsavverkningar som inte ens uppfyller lägsta hänsyns
nivå i existerande lagstiftning ökat de senaste årtiondena71. Monokulturer,
främmande trädslag, klonskogsbruk med mera innebär också en ökad sårbar het med tanke på klimatförändringen.
Politiska trender som berör strecksatsen om ekosystemtjänster
Själva företeelsen ”att äga” bejakas politiskt och har fått mer positiva för tecken än tidigare. Detta är en utveckling som med stor sannolikhet fortsätter. En prognos är också att en europeisk harmonisering av frågor som rör ägande
i vid mening kommer att fortsätta72.
I Sverige har det varit få ändringar i lagstiftningen om nyttjande av mark och vatten de senaste tio åren. I stället har fokus ökat på frivilliga åtaganden eller olika former av samverkanslösningar, såsom naturvårdsavtal, samverkansav tal eller biosfärområden. Förhoppningarna har varit att sektorerna på frivillig väg skulle utveckla ett hållbart nyttjande av ekosystemen.
69 Jordbruksverket (2007).
70 SCB. Tätorternas landareal, folkmängd och invånare per km2 2005 och 2010. 71 Skogsstyrelsen. Skogsvård och miljöhänsyn.
De närmaste tjugo åren kommer med stor sannolikhet att medföra nya krav och förväntningar på hur den svenska skogen – och kanske än mer den
svenska skogsmarken – hanteras och nyttjas73.
4.1.3 Bedömning – Ekosystemtjänster
Sammantaget är bedömningen att generationsmålet, då det gäller denna strecksats, inte kommer att nås till 2020, vare sig inom Sverige eller med avseende på svensk påverkan i andra länder. Denna bedömning grundar sig på bedömningarna för alla de delar av miljökvalitetsmålen som berör denna strecksats samt den bedömning som har gjorts för svensk konsumtion. En analys visar att den bristande måluppfyllelsen till stor del handlar om ett väsentligt genomförandeunderskott i fråga om ofta redan föreslagna åtgärder i form av förbättrad hänsyn, skötsel eller förvaltning, skydd, restaureringar eller tillsyn. I några fall anges brister i nuvarande styrmedel, bland annat för
skogsbrukets försurande påverkan, för cocktaileffekter av miljögifter74, för
övergödningen, för kulturlämningar utanför territorialvattensgränsen samt för odlingslandskapet och våtmarkerna. I några fall pekas bristande rådighet ut, till exempel för gränsöverskridande frågor.
Bedömningen är inte entydigt negativ. För vissa ekosystem är förutsätt ningarna i Sverige goda i fråga om möjligheten att framgent leverera eko systemtjänster. Det gäller tillgången till dricksvatten och förutsättningarna att producera livsmedel och skogsråvara. Det finns även en stor potential i natur- och kulturlandskapet att leverera kulturella ekosystemtjänster. Klimatförändringarna kan förbättra möjligheterna att producera livsmedel och skogsråvara.
4.1.4 områden för ytterligare insatser – Ekosystemtjänster
För att uppnå ett tillstånd då ekosystemens förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad krävs ett hållbart brukande och därmed frånvaro av storskaliga allvarliga hot. Detta gäller såväl inom Sverige som i de länder som påverkas av svensk konsumtion. Då krävs en samhällsomställning som innebär att värdet av ekosystemen och ekosystemtjänsterna återspeglas i priset på varor och tjänster, och att negativ påverkan prissätts. Det sker i dag bara till en del, och då främst för försörjande tjänster. Detta skulle samtidigt göra det betydligt lättare för konsumenter att agera miljöanpassat.
För ett hållbart nyttjande krävs att ett förvaltningsperspektiv i enlighet med
ekosystemansatsen75 genomsyrar all mark- och vattenanvändning. Fysisk
planering måste ha ett landskapsperspektiv, det vill säga omfatta hela land
73 Thunberg, B. (2006).
74 Kemikalier kan i vissa fall samverka på ett sådant sätt att risken kraftigt ökar i jämförelse med
expone-ring för ett enskilt ämne.
75 Ekosystemansatsen är en arbetsmetod för att bevara och hållbart nyttja naturresurser med ursprung i
