Svårigheter i avvägningen mellan olika intressen

Fråga: Upplever ni att det finns konflikter/svårigheter i avvägningen mellan olika allmänna intressen? Om ja, vilka intressen kommer oftast i konflikt med varandra och i vilka situationer?

Överlag upplever de intervjuade kommunerna konflikter och svårigheter med

avvägningen mellan olika allmänna intressen. När frågan ovan ställdes svarade nästan samtliga kommuner direkt att de upplever störst problem med riksintressen och i kommuner där det finns mycket riksintressen är det ofta där konflikterna är mest

påtagliga. Det är både avvägningen riksintressena sinsemellan och avvägningen mellan riksintressen och andra allmänna intressen som upplevs som ett problem. De ifrågasätter mängden riksintressen och tycker det är svårt att tyda både innebörd och relevans i många fall. Flera kommuner anger att de känner sig låsta av riksintressena och känner sig inte bekväma med det ansvaret kommunerna har i att hantera avvägningen samtidigt som man ändå måste prioritera mellan riksintressena.

Problemen med riksintressen ser olika ut över landet där kommunerna i norr har att förhålla sig bland annat till rennäringen och stora ytor av naturreservat. Vad gäller rennäringen lyfter en kommun problematiken att det utgör både allmänt och enskilt intresse och man saknar en objektiv myndighet i frågan; sametinget anger riksintresse men är samtidigt en intresseorganisation.

I övrigt är det utvecklingsintressen som tillväxt, tätortsutveckling, bebyggelse och exploatering som lätt hamnar i konflikt med bevarandeintressen som jordbruk, natur och kultur eller kommunikationer. De flesta kommuner försöker växa genom förtätning men det innebär att man ofta på något sätt måste ta ny mark i anspråk och att något annat intresse påverkas, vilket leder till konflikter. Någon kommun menar att konfliker ofta uppstår kring vilken utveckling staden ska ha. Exploateringsintresset krockar även med strandskydd i många fall men här upplever man att möjligheten med att peka ut LIS- områden har underlättat avvägningen.

När det gäller jordbruksmark så är frågan alltid aktuell och i en kommun lyfter man dessutom frågan om hur ska man förhålla sig till jordbruksmark som finns utpekad men som inte brukas eftersom det ligger stora exploateringsintressen på den marken. Ett problem som lyfts i mindre kommuner eller kommuner med mycket starka tillväxtambitioner är att den ekonomiska tillväxten hamnar i konflikt med mer mjuka intressen som god social livsmiljö; barnperspektiv och möjlighet till rörlighet i täta miljöer. Här upplever man, precis som när det gäller hållbarhetsdimensionerna, att man som tjänsteman har svårt att påverka starka politiska viljor om exempelvis ekonomisk tillväxt. I en kommun upplever man faktiskt att man inte har så många konflikter, och att det beror på att man har en tydlig politisk inriktning att inte bygga på jordbruksmark och att hålla sig

20 (39)

RAPPORT

KARLSKRONA 2014-10-15, REV. 2014-10-31 HÅLLBAR ÖVERSIKTSPLANERING DELSTUDIE 2: INTERVJ USTUDIE

v:\strategisk planering\hållbarhetsuppdraget\rapport 1\bilagor\sweco\hållbar översiktsplanering delstudie 2 intervjustudie 20141111.docx

innanför stadens yttre ringled. De konflikter som uppstår handlar där mer om när nya verksamheter ska etableras bostadsnära eller när en ny biogasanläggning ska placeras i den tätbefolkade urbana miljön.

I intervjuerna nämns även några specifika sakkonflikter som kraftledningar

(sydvästlänken), gruvetableringar, vinskraftsparker etc – konflikter som engagerar massor av folk och där det ofta finns ett bevarandeintresse i andra änden, tex Rädda Vättern.

Fråga: Varför uppstår svårigheter kring avvägningen? T.ex. övergripande styrdokument som är otydliga, planeringsunderlag som är inaktuellt, bristande analysmetoder och avvägningsinstrument?

Två kommuner framför problematiken kring att förtäta en medelstor stad utan att få göra avsteg på samma sätt som större städer får göra när det gäller till exempel farligt gods, buller eller markföroreningar. Man kan till exempel inte göra avsteg från bullerriktlinjer till när man aktivt önskar planera för en tät stad. Man upplever att frågan hanteras väldigt olika av olika länsstyrelser och undrar hur man har jobbat med det och varför det är skillnader.

När det gäller riksintressena så är deras geografiska avgränsningar ofta diffusa och inte helt lätta att utläsa. I en norrlandskommun uttrycker man till exempel att

”Renbeteskartorna är ritade med tusch någon gång för länge sedan och det är svårt att tolka var värdekärnorna ligger.” I några kommuner kämpar man med att förstå

friluftsområden som täcker stora delar av kommunen utan vidare djupare beskrivning. Överlag upplever kommunerna en svårighet att förstå innebörden och vikten av olika riksintressen och menar att det är svårt att göra en avvägning om det inte finns tydliga ställningstaganden eller en prioritering gjord på högre nivå. En kommun tar upp exempel där man ser en tydlig konflikt mellan försvarets intressen och vindkraftsintresset. Där har kommunen tvingats ta ställning men där hade man hellre sett att staten tagit ställning mellan dessa intressen.

När det gäller järnvägskorridorer uppstår konflikter som under lång tid lägger en död hand över ett område, något som upplevs som frustrerade i kommuner som tvingas anpassa sig till denna eventuella framtida utveckling.

Någon kommun lyfter tidsperspektivet som en anledning till att svårigheter uppstår. Om man har gjort en avvägning i översiktsplanen så kan det gå ganska lång tid från att man har planerat till en exploatering blir aktuell. Förutsättningarna kan förändras med tiden. I en kommun säger man att man i den avvägningen som görs i detaljplaner där allmänna intressen berörs, ex problem vid risk för översvämning, skulle vilja veta mer tydligt vilka utredningar man bör kräva i samband med exploatering. Detta borde hanteras i

översiktsplanen.

Otydlighet beskriver man (kanske lite självkritiskt) i en kommun som en enkel anledning till varför det uppstår svårigheter i avvägningen. Om det till exempel dyker upp en fråga som inte behandlats i översiktsplanen får man gå tillbaka och kontrollera syftet med olika ställningstaganden istället för att kunna göra en riktig avvägning. Vissa åtgärder kan då, enligt den intervjuade, vara möjliga även inom områden som generellt sett borde motverka dem.

21 (39)

RAPPORT

KARLSKRONA 2014-10-15, REV. 2014-10-31 HÅLLBAR ÖVERSIKTSPLANERING DELSTUDIE 2: INTERVJ USTUDIE

v:\strategisk planering\hållbarhetsuppdraget\rapport 1\bilagor\sweco\hållbar översiktsplanering delstudie 2 intervjustudie 20141111.docx

En av de intervjuade anser att avvägningen i vissa fall försvåras på grund av att beslutsfattarna har en förlegad syn på framförallt de sociala värdena i planeringen. Där tjänstemännen förespråkar till exempel ytor för barn i staden på bekostnad av handel eller liknande anses det av vissa som löjligt och inte något som respekteras fullt ut. Den intervjuade raljerar: ”Vi kan ju för fan inte hålla på och planera en hel stad efter några barn”. Den intervjuade menar att egentligen finns bra underlag, till exempel Boverkets Planera för rörelse. Däremot saknas kulturen i byggsektorn, lite som det var tidigare med miljöfrågor. De intervjuade tjänstemännen tycker att de försöker argumentera men att det är svårt att få stöd. Det blir väldigt snabbt en fråga om ekonomi och kostnader.

Sen kan det trots att man kommit på ett sätt att hantera konflikterna internt ändå bli problem i förlängningen. I en kommun har jordbruksmarken fått företräde och ska prioriteras. Men mot det ställningstagandet står ett riksintresse för natur som är så starkt att man i slutändan inte kan göra något alls, någonstans.

Fråga: Hur hanterar ni konflikterna/avvägningen?

I stort hanteras konflikter och avvägningar i översiktsplanen eller i fördjupningar. När översiktsplanerna inte ger stöd fullt ut hamnar det på detaljplaner att hantera

avvägningen, genom att väga de synpunkter som kommer från exempelvis länsstyrelsen mot kommunens intressen. Det blir mycket kompromisser menar man.

I intervjuerna framkommer att man i de flesta kommunerna på olika sätt försöker förekomma problemen. Det kan vara att ta fram olika typer av underlagsmaterial, vägledande dokument eller att hantera frågorna i fördjupade översiktsplaner och detaljplaner. Man utreder och tar ställning genom fördjupade studier och de flesta kommuner har idag ett flertal olika dokument som till exempel grönstrukturplan, miljöprogram, kulturmiljöinventering eller LIS-planer som ska underlätta för såväl tjänstemän som politiker i avvägningen. Någon kommun anger att de även har för avsikt att särskilt ta ställning till ett visst riksintresse i en fördjupning genom att studera vilka områden som man verkligen vill ska utgöra riksintresse och vilka man inte anser ska vara det.

I en kommun har man utifrån översiktsplanen tagit fram en handlingsplan som rangordnar utvecklingsområdena; vilka som är viktigast att börja med och så vidare.

En av de som intervjuats menar att om tjänstemännen har olika uppfattning (till exempel i frågan om att bebygga jordbruksmark) så blir det till slut en fråga för politiken och det blir deras ansvar att fatta beslutet. Detta är något som man även i flera andra kommuner lyfter som ett sätt att försöka hitta en enighet inom kommunen. Som exempel har en kommun precis tagit fram ett samarbetsdokument mellan utbildning och stadsbyggnad kring förskolegårdar där man kommit överens om en miniminivå. Frågan är dock otroligt känsligt och osäkert om överenskommelsen kommer att tas politiskt.

En intervjuad menar att det rent praktiskt handlar om att förklara syften och påverkan och sen göra en konsekvensbedömning för att underlätta de politiska besluten.

I en kommun ser man länsstyrelsen som en betydande anledning till att avvägningen försvåras och i den kommunen hanterar man konflikterna genom att besvara

22 (39)

RAPPORT

KARLSKRONA 2014-10-15, REV. 2014-10-31 HÅLLBAR ÖVERSIKTSPLANERING DELSTUDIE 2: INTERVJ USTUDIE

v:\strategisk planering\hållbarhetsuppdraget\rapport 1\bilagor\sweco\hållbar översiktsplanering delstudie 2 intervjustudie 20141111.docx

länsstyrelsens yttranden - framförallt vad gäller markföroreningar och buller. Man önskar att länsstyrelsen i sin roll borde kunna vara mer rådgivande och vägledande än vad den är. I vissa fall har man till om med gått så långt att man beslutat att om

byggnadsnämnden är enig med miljö- och hälsokontoret om hanteringen av en viss fråga så kör man på med risk att länsstyrelsen överprövar detaljplanen. Det finns pågående ärenden där kommunen eventuellt är beredda att pröva saken i domstol om länsstyrelsen ”trotsas” kommunen.

En annan kommun försöker också komma överens med länsstyrelsen men vill

förekomma konflikterna genom att hantera frågorna i fördjupningar av översiktsplanen.

Fråga: Vilka allmänna intressen upplever ni som enklast att förena med varandra?

Det är få kommuner som funderat över frågan och de flesta menar att det helt beror på vilken situation det handlar om.

Några av de intervjuade personerna kom ändå med några tydliga exempel som troligen flera andra kommuner lätt kan hålla med om. Friluftsliv ser flera som ett enkelt allmänt intresse som går att förena med många andra eftersom det handlar både om att bevara och utveckla, inte antingen eller.

Rekreation, ekologi och dricksvattentäkter är väldigt lätta att lägga ihop enligt en av de intervjuade och även tillgänglighet och hälsa.

En person tyckte att det på ett sätt är enkelt att hantera naturvärdena då det ofta är tydligt vad värdet är. Det är lättare att argumentera för naturvärden om tydlighet finns, det vill säga en otydlighet försvårar avvägningen, precis som angetts i flera andra fall

Där riksintressena finns över stora ytor så är det också lätt att bevara andra intressen som gynnas av riksintresset eftersom avvägningen blir enkel.

Vidare anges estetiskt tilltalande utformning/ändamålsenlig struktur och tillväxten samt infrastruktur och bebyggelse som relativt enkla intressekombinationer.