Ändamålsglidning

Vid vidarebefordring eller fortsatt behandling av inhämtad information kan finnas problem med så kallad ändamålsglidning (när information som erhållits genom hemlig övervakning används för andra ändamål än vad den inhämtats för). Här bör skiljas på följande tre frågor.

(i) Finns det tydliga regler om inhämtad information får användas för andra ändamål än för det för vilket vad den inhämtats? (ii) Om tydliga regler finns, är dessa förenliga med konven-tionen? (iii) Finns det förutsättningar för att dessa regler kan efterlevas i praktiken (till exem-pel krav på ursprungsmärkning)?

I den mån tydliga regler saknas är detta problematiskt eftersom lagstiftningen är oförutsebar, vilket bedöms inom ramen för laglighetskravet.³¹¹ Om tydliga regler däremot finns uppstår frågan om dessa är förenliga med konventionen och om det finns förutsättningar för att de ska kunna efterlevas på ett effektivt sätt. Dessa frågor besvaras inom ramen för proportionalitets-avvägningen. Vad ställer då Europakonventionen för krav i detta avseende? Till början kan konstateras att det inte finns något absolut krav på att informationen som inhämtats enbart får användas för de ändamål övervakning är tillåten. Detta följer av att Europadomstolen godtog att den tyska lagstiftningen tillät att information som inhämtats vid strategisk spaning fick användas för att lagföra brott som inte i sig hade kunnat ligga till grund för ett

311 Se avsnitt 6.3.4 angående den svenska regleringens brister i detta avseende.

tillstånd.³¹² Det är således förenligt med Europakonventionen (åtminstone principiellt) att för-medla personuppgifter i syfte att inleda förundersökning eller väcka åtal trots att dessa inhäm-tats utan att det förelegat en individuell misstanke som initierat inhämtningen. Domstolen har dock konstaterat att detta innebär en relativt allvarlig inskränkning av artikel 8 och att det är förenat med krav på rättssäkerhetsgarantier.³¹³ Krav på total ändamålsbundenhet föreligger alltså inte vid användningen av den inhämtade informationen.³¹⁴

Ändamålsglidning i underrättelseverksamheten

Enligt den svenska regleringen torde det (i motsats till den tyska) finnas ett totalt förbud mot att använda kommunikation som inhämtats i underrättelseverksamheten för något annat än-damål än de övervakningsänän-damål som stadgas i LSF. Som tidigare konstaterats skulle det dock vara önskvärt att detta förbud framgick tydligare av lagstiftningen.³¹⁵ I övrigt är den svenska lagstiftningen mycket lik den tyska vad gäller vidarerapportering inom underrättelse-verksamheten, enligt både LSF och G 10 – lagen får vidarebefordring av personuppgifter en-bart ske om det är nödvändigt med hänsyn till övervakningssyftet. Enligt FPuL får person-uppgifter enbart behandlas om personen i fråga har anknytning till en preciserad inriktning och behandlingen är nödvändig för att fullfölja inriktningen (1 kap 8 § andra stycket FPuL).

Den svenska lagstiftningen är därmed mer restriktiv än den tyska. Ett problem är dock att än-damålsbundenheten som följer av LSF och FPuL enbart gäller användning hos och överföring från FRA. När uppgifterna väl vidarebefordrats till mottagande myndigheter saknas krav på ändamålsbundenhet, så var inte fallet enligt G 10 - lagen där krävdes ändamålsbundenhet även hos de mottagande myndigheterna, vilket Europadomstolen verka ha fäst vikt vid.³¹⁶ Den svenska regleringen kan även vara bristfällig i ett annat avseende. Europadomstolen god-tog den tyska lagstiftningen mot bakgrund av att det fanns ett krav på att uppgifterna ur-sprungsmärktes såsom inhämtade genom strategisk övervakning, vilket möjliggjorde (rent praktiskt) att användningen kunde begränsas till vad som är nödvändigt för den strategiska verksamheten.³¹⁷ Motsvarande krav saknas i den svenska lagstiftningen.

312 Jfr Weber and Saravia v. Germany, para 125 (framgår endast vid en samläsning med 3.1, 3.3 och 3.5 G 10 - lagen).

313 Weber and Saravia v. Germany, para 125.

314 Däremot så borde användning av inhämtad information för annat syfte än vad den inhämtats utan stöd i lag vara oförenligt med konventionen då det skulle vara oförutsebart för enskilda.

315 Se avsnitt 5.9.2.

316 Weber and Saravia v. Germany, para 116.

317 Weber and Saravia v. Germany, para 121.

Sammanfattningsvis en möjlig tolkning av domstolens uttalanden i Weber and Saravia är att det är förenligt med konventionen att tillåta att inhämtad information (i viss utsträckning) an-vänds i andra syften än inhämtningssyftet så länge detta är tydligt reglerat och ursprungs-märkning sker så att det går att kontrollera att det inte sker i större utsträckning än vad lagen tillåter. Vad gäller kommunikation som inhämtas i underrättelseverksamheten borde den svenska regleringen mer än väl innehålla de materiella begränsningar konventionen kräver vad gäller behandling hos och överföring från FRA, bland annat då användning av överskottsinformation är förbjuden. Ett problem är dock att det saknas krav på ändamålsbun-denhet hos de mottagande myndigheterna samt att det inte finns krav på ursprungsmärkning vilket får betydelse för om lagstiftningen kan efterföljas i praktiken.

Ändamålsglidning i utvecklingsverksamheten

Vad gäller ändamålsglidning avseende information som inhämtas i utvecklingsverksamheten är troligen det största problemet att lagen är oklar vad gäller hur dessa uppgifter får användas.

Denna problematik hänför sig dock till laglighetskravsbedömningen (se vidare avsnitt 6.3.4).

Avsaknaden av tydliga begränsningar innebär i praktiken att FRA har ett mycket stort hand-lingsutrymme vad gäller användningen av information som inhämtats i utvecklingsverksam-heten. Vad konventionen skulle innebära för krav på det materiella innehållet i lagstiftning som begränsar användningen är svårt att förutse då detta inte tidigare prövats av domstolen.

Som anförts i avsnitt 6.5.5 kan det dock vara rimligt ställa höga krav på ändamålsbundenhet om staterna tillåts inhämta information i omfattande mängder. I praktiken blir annars kraven på övervakningsändamålen i underrättelseverksamheten verkningslösa eftersom medlemssta-terna kan inhämta stora mängder information i utvecklingsverksamheten och sedan överföra denna till underrättelseverksamheten. En begräsning av användningen bör inte endast krävas i förhållande till underrättelseverksamheten, det kan vara nödvändigt att begränsa (till och med helt förbjuda), användning av information som inhämtats i utvecklingsverksamheten i andra syften. Ett mer tillfredställande skydd mot ändamålsglidning skulle till exempel uppnås ge-nom en omformulering av 1 kap 9 § FPuL att ändra paragrafens inledning från ”personuppgif-ter får behandlas… om det är nödvändigt” för utvecklingsverksamheten till ”personuppgif”personuppgif-ter som inhämtats enligt 1 § tredje stycket LSF, får behandlas… om det är nödvändigt” för utvecklingsverksamheten.

En sådan ändamålsbundenhet skulle innebära åtminstone en viss förbättring i integritetshän-seende. Begräsningarnas effektivitet är beroende av kontrollmöjligheterna. Även vid en total

ändamålsbundenhet har FRA stort handlingsutrymme då de själva i stor utsträckning definie-rar vad utvecklingsverksamhet är och hur den ska bedrivas (genom att de definiedefinie-rar vad som är ”nödvändigt”). Frågan är om något av de svenska kontrollorganen egentligen har någon reell möjlighet att överpröva deras bedömning³¹⁸.

Sammanfattningsvis är det svårt att förutse vad konventionen ställer för krav på ändamåls-bundenhet i förhållande till utvecklingsverksamheten men att det kan vara beroende av hur domstolen förhåller sig till den tillåtna omfattningen av övervakningen. Det kan tänkas att domstolen inte vill sätta sin bedömning före staternas i frågan om i vilken omfattning trafik behöver inhämtas för utvecklingsverksamheten utan istället nöjer sig med att fokusera på om det finns klar och tydlig lagstiftning och garantier mot missbruk. Detta skulle i så fall troligen innebära tydligare och högre krav på ändamålsbundenhet än den svenska lagstiftningen har idag.

6.5.7 Vidarebefordring till andra stater och internationella organisationer

Frågan vilka krav artikel 8 innebär vid vidarebefordring och utbyte av information inom ra-men för internationella samarbeten är svår att besvara av flera anledningar. Dels är det svårt att överblicka vad den svenska regleringen tillåter i dessa frågor och dels saknas vägledande praxis från Europadomstolen. Denna aspekt av underrättelseverksamheten är dock allt för viktig ur integritetshänseende för att helt förbigås i denna framställning. Överföring av per-sonuppgifter till andra länder kan få långtgående konsekvenser för enskilda.³¹⁹ Staternas frihet att ingå och utforma internationella samarbeten i underrättelseverksamhet torde vara ett områ-de som till sin karaktär inte lämpar sig för områ-detaljreglering av Europadomstolen utan staterna borde ges stort handlingsutrymme i dessa frågor. Samtidigt urholkas det krav på integritets-skydd som konventionen ställer på den nationella lagstiftningen om stater helt obegränsat kan överföra information som inhämtats genom strategisk spaning till andra stater och internatio-nella organisationer, åtminstone om det inte kan försäkras att användningen av de mottagande aktörerna sker i enlighet med kraven enligt artikel 8. Det är därför möjligt att Europadomsto-len fäster vikt vid om det finns några garantier eller krav på att de mottagande stater-na/organisationerna behandlar informationen i enlighet med konventionen. Europaparlamentet

318 Se vidare avsnitt 5.7.5.

har i linje med detta resonemang i ett betänkande anfört att artikel 8 torde innebära begräns-ningar av möjligheterna till utbyte av data mellan olika underrättelsetjänster och menade att begäran om att få ta del av personuppgifter enbart borde få göras om staten enligt den natio-nella lagstiftningen haft möjlighet inhämta enligt den.³²⁰ En stat kan alltså enligt detta synsätt inte kringgå artikel 8 eller kraven enligt sin egna lagstiftning genom att låta en annan stat eller organisation bedriva själva spaningen. Kanske kan även motsatt argumentation föras, att en stat inte kan lämna ut personuppgifter om det inte står klart att dessa kommer att behandlas i enlighet med den egna lagstiftningen, eller åtminstone i enlighet med artikel 8. Frågan är dock hur ett sådant krav ska formuleras i lagstiftningen och kanske framförallt hur detta ska kunna kontrolleras. Enligt artikel 12 i Europarådets Dataskyddskonvention måste överföring av per-sonuppgifter till andra stater som är anslutna till Dataskyddskonventionen som huvudregel tillåtas (sannolikt med anledning av att dessa också måste leva upp till Datakonventionens krav på skydd för personuppgifter). Kanske kan en liknande princip tillämpas i förhållande till Europakonventionen, vilket resulterar i att överföring till andra konventionsstater kan tillåtas då också de ska uppfylla kraven som följer av artikel 8.

Sammanfattningsvis borde artikel 8 (för att tillhandahålla ett effektivt skydd för integriteten) innebära vissa krav även i förhållande till regleringen av informationsutbyte inom ramen för internationella samarbeten. Dessa krav kan tänkas ta sikte på både (i) i vilka syfte informatio-nen får vidarebefordras (så kallad ändamålsgliding) och (ii) hur mottagarens lagstiftning är utformad (eventuellt med tillägget att andra konventionsstaters behandling av personuppgifter presumeras vara förenlig med artikel 8).

Finns det då någon vägledning i tidigare praxis? Varken G 10 –lagen eller Europadomstolens prövning berörde uttryckligen frågan om utbyte av information med andra stater eller interna-tionella organisationer. Finns det trots detta några slutsatser att dra av Europadomstolens be-dömning i Weber and Saravia? Som tidigare konstaterats fanns det enligt den tyska lagstift-ningen krav på ändamålsbundenhet i förhållande till de uppgifter som inhämtats genom stra-tegisk spaning och vidarebefordrats som underrättelser. Detta innebar i praktiken att även

319Jfr Anders Agrells uttalanden i Ålsnäs, Marcus, Sverige kan börja handla med personuppgifter, Dagens Ny-heter, 2006-01-05. Jfr även Venice Commission, Report on the democratic oversight of the security services punkt 121 samt punkt 115-120 om behovet och problemet med mellan statliga underrättelsetjänst samarbeten.

320Betänkande den 11 juli 2001 om förekomsten av ett globalt avlyssningssystem för kommunikation från pri-vatpersoner och företag (avlyssningssystemet ECHELON) (PE 305.392 A 5-0264/01), s 88.

möjligheterna att vidarebefordra information inom ramen för internationella samarbeten be-gränsades till fall där detta var nödvändigt i förhållande till övervakningsändamålen. Detta förelåg alltså en förbud mot ändamålsglidning.³²¹ Mot bakgrund av detta skulle det eventuellt gå att utläsa ett krav på ändamålsbundenhet vid överföring av personuppgifter inom ramen för internationella samarbeten, åtminstone i bemärkelsen att överföringen skulle vara betingad av det ursprungliga ändamålet. Vad konventionen sedan ställer för krav på den fortsatta använd-ningen efter överföring skett till annan stat eller organisation går inte att utläsa ur detta avgörande.

Hur förhåller sig då den svenska lagstiftningen till detta krav? Vad gäller FRA:s internationel-la samarbeten med anledning av utvecklingsverksamheten gäller att överföring får ske för att uppfylla internationella åtaganden. Visst skydd finns genom sekretessbestämmelserna men dessa kan åsidosättas av regeringen. För det fall det förekommer omfattande lagring av trafik-data finns det inget i lagstiftningen som hindrar att detta överförs inom ramen för dessa sam-arbeten. I underrättelseverksamheten finns ett visst skydd mot ändamålsglidning vad gäller vidarebefordringen från FRA. Någon bundenhet till den ursprungliga inhämtningsändamålet finns dock inte. Troligast är att det är de mottagande myndigheterna och inte FRA som ingår underrättelsesamarbeten och då är den enda begränsningen att överföringen inte får skada svenska intressen. Generellt kan konstateras att svenska myndigheter (med regeringens med-givande) har stort handlingsutrymme att ingå internationella samarbeten och att utbyta infor-mation innehållande personuppgifter inom ramen för dessa.

Sammanfattningsvis är utbytet av data inom ramen för internationella samarbeten en viktig, men av Europadomstolen ännu oprövad, fråga. Då denna aspekt av lagstiftningen har stor betydelse för enskildas integritetsskydd krävs det troligen vissa begränsningar av dessa möj-ligheter enligt artikel 8. Mot bakgrund av detta är det risk för att den svenska regleringen är alltför tillåtande, särskilt vad gäller underrättelser som vidarebefordras av mottagande myn-digheter samt FRA:s möjligheter att överföra personuppgifter inom ramen för internationella utvecklingsverksamhetssamarbeten. Dessutom torde det svenska systemet sakna en effektiv kontroll i detta avseende.

321 I denna framställning har enbart den tyska lagstiftning som varit föremål för Europadomstolens prövning bakats, det är således inte uteslutet (utan snarare troligt) att andra reglerar modifierar G 10 – lagens krav.