1.1 Ämne och syfte
Staten har bedrivit signalspaning sedan lång tid tillbaka. Tidigare (innan signalspaningslagen antogs) bedrevs signalspaningen utan uttryckligt lagstöd i enlighet med principen att etern är fri och att vem som helt får avlyssna radiobefordrade meddelanden.1 Införandet av signalspa-ningslagen (den så kallade FRA-lagen) har därför på vissa sätt inneburit framsteg för mänsk-liga rättigheter eftersom signalspaningsverksamheten är relativt utförligt reglerad jämfört med tidigare. All signalspaning sker numera med uttryckligt stöd i lag.
Det är dock inte införandet av ett lagstöd för signalspaning som ådragit sig mest uppmärk-samhet utan att spaningsmandatet genom signalspaningslagen har utökats till trådburen kom-munikation (tidigare har alltså enbart eterburen komkom-munikation avlyssnats). Detta innebar en avsevärd utökning av den mängd trafik staten får tillgång till vilket har skapat stor debatt, det har talats om integritetsintrång av aldrig tidigare skådad omfattning.2 Från regeringens sida motiverades utvidgningen av mandatet med att detta var nödvändigt för att bevara och stärka underrättelseverksamheten, då en helt dominerande del (98 procent3) av den elektroniska kommunikationen från och till Sverige idag sker via tråd eller kabel.4
Antagandet av en reglering som signalspaningslagen väcker en mängd olika frågor. I vilken utsträckning är denna typ och omfattning av övervakning nödvändig? Hur utförligt ska den regleras? Är den effektiv i förhållande till syftet, att upptäcka och förebygga hot mot det svenska samhället? Är det som uppnås med spaningen tillräckligt för att motivera inskränk-ningen i respekten för den enskildes privatliv? Hur bedömer man ett integritetsintrångs allvar-lighet? Vad är avgörande, vilken trafik som staten rent tekniskt bereder sig tillgång till eller vilken information staten rent rättsligt får ta del av? Enligt den nuvarande regleringen får sta-ten tillgång till all gränsöverskridande trådburen kommunikation, men den får dock inte ta del av eller lagra all denna information utan det finns en mängd rättsliga begränsningar. Frågan är då om bedömningen av integritetsintrånget ska utgå från den information de statliga myndig-heterna faktiskt har tillgång till eller den information de rättsligt sett får ta del av? Svaret påverkas av vilket förtroende man har för de statliga myndigheterna. Litar vi på att de håller sig till reglerna? Hur pass effektiva kan kontrollorganen vara? Underrättelseverksamheten är
1 Prop 2006/07:63.
2 Se exempelvis http://www.digitalidag.se/wiki/De_som_kritiserat_FRA-lagen#Privatpersoner.
3 2007/08:FöU15, s 36.
4 Prop 2006/07:63 s 57.
till reglerna? Hur pass effektiva kan kontrollorganen vara? Underrättelseverksamheten är av naturliga skäl i stor utsträckning omgärdad av sekretess vilket innebär begränsade möjligheter till insyn och kontroll.
Den rättsliga regleringens karaktär är också av betydelse, det vill säga hur mycket absoluta förbud finns det i motsats till skönsmässiga kriterier av typen att information som är ”relevant för ändamålet” får avlyssnas? Vem gör i så fall dessa skönsmässiga bedömningar? Hur stort utrymme lämnas till statsmakten?
En annan aspekt att beakta är att vi inte vet hur vårt samhälle kommer se ut i framtiden, vem eller vilka som kommer att vara i maktposition. Kanske byggs det tack vare den nuvarande regleringen upp ett system för inhämtning och lagring av kommunikation i omfattande data-baser som i framtiden kan komma att användas för ett i dag otänkbart eller oförutsett syfte.
Utöver detta är det i princip omöjligt att undvika risk för missbruk på tjänstemannanivå. I förhållande till denna risk är all lagring riskfylld utifrån ett integritetsperspektiv eftersom det alltid finns en risk för att rättsligt otillåtna sökningar och sammanställningar görs.
Vad som är rätt eller fel, lämpligt eller olämpligt, acceptabelt eller oacceptabelt i dessa sam-manhang är onekligen inte helt lätt att svara på och beror på vem man frågar. Rättsligt sett finns det dock begräsningar bland annat i from av Europakonventionen5, närmare bestämt artikel 8 som skyddar enskildas rätt till respekt för sitt privatliv. Vid en prövning av förenlig-heten med artikel 8 i Europakonventionen prövar Europadomstolen (domstolen)6 om rätten till privatliv har inskränkts. Om en inskränkning har skett prövar domstolen dessutom om denna hade stöd i nationell lag och om inskränkningen varit nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till ett av de i konventionen angivna syftena, som exempelvis skydd för nationell säkerhet. Europadomstolen har i ett antal fall prövat om hemlig övervakning skett i enlighet med konventionen. Den 14 juli 2008 lämnade organisationen Centrum för Rättvisa in ett kla-gomål avseende signalspaningsregleringen till Europadomstolen.7 Klagomålet är i skrivande stund inte kommunicerat till den svenska regeringen. Syftet med denna uppsats är att försöka förutse hur Europadomstolens prövning av den svenska signalspaningsverksamhetens fören-lighet med artikel 8 skulle utfalla.
5 I det följande kommer Europakonventionen även att omnämnas ”konventionen”. Vid hänvisningar till artiklar är det denna konvention som avses om inte annat anges.
6 Europadomstolen kommer i denna framställning att benämnas ”domstolen” då detta låter sig göras utan risk för missförstånd om vilken domstol som avses.
7 Klagomålet finns tillgängligt på Centrum för Rättvisas hemsida
http://www.centrumforrattvisa.se/index.php/publisher/articleview/action/view/frmArticleID/138/.
1.2 Metod, material och avgränsningar
I den inledande delen av uppsatsen ges en översiktlig modell för underrättelseverksamhetens grunder och principer och informationens livscykel i denna verksamhet samt en kort redogö-relse för signalspaningens roll i underrättelseverksamheten. Därefter följer en beskrivning av de tekniska aspekter som är nödvändiga att känna till för att kunna ta till sig regleringen samt en genomgång av vissa centrala begrepp.
I efterföljande kapitel görs en allmän redogörelse för enskildas rättigheter enligt artikel 8 i förhållande till hemlig övervakning och de för prövningen relevanta principer som följer av Europadomstolens praxis. Domstolen har i ett antal fall prövat om hemlig övervakning (lik-nande den svenska signalspaningsverksamheten) varit förenlig med artikel 8 i konventionen.
Denna framställning fokuserar på prövningarna av Storbritanniens respektive Tysklands lag-stiftning8, då dessa enligt min bedömning är mest lika den svenska regleringen. Ytterligare en anledning till detta är att ett flertal av de övriga fallen som prövats har Europadomstolen dessutom lagt vikt vid att det finns tydliga indikationer på att systemet missbrukats och att det funnits grundläggande brister i rättssäkerheten som enligt min mening saknar motsvarighet i Sverige.9
I uppsatsens fjärde del redogörs för den brittiska IOCA och den tyska G 10 – lagen. Dessa redogörelser utgår från själva lagtexten samt Europadomstolens beskrivning av den. Praxis, förarbeten eller doktrin har inte beaktats utöver Europadomstolens redogörelser, då det primärt är Europadomstolens uppfattning om lagstiftningen som är relevant för analysen. Vad gäller den tyska lagstiftningen har dock ett avgörande från den tyska konstitutionella domsto-len beaktats, då denna modifierat lagstiftningen och dessa ändringar har beaktats av Europa-domstolen.
I uppsatsens femte del redogörs för den svenska regleringen. Själva signalspaningslagen är den centrala regleringen avseende övervakning av elektronisk kommunikation men för att förstå lagstiftningens konsekvenser måste även ett antal andra bestämmelser beaktas. Vid re-dogörelsen av dessa används de traditionella rättskällorna, det vill säga lagstiftning, förarbe-ten, praxis och doktrin och tolkning av dessa sker enligt gängse tolkningsprinciper. Under hösten 2008 träffades en politisk överenskommelse mellan regeringspartierna i syfte att stärka
8 Liberty and Others v. the United Kingdom och Weber and Saravia v. Germany.
9Se bl. a.Association for European Integration and Human Rights and Ekimdzhiev v. Bulgaria och Iordachi and Others v. Moldova.
skyddet för den personliga integriteten i försvarsunderrättelseverksamheten.10 En proposition utarbetades för att förverkliga överenskommelsen och lämnades av regeringen den 20 maj 2009.11 Denna uppsats utgår från den nu gällande lagstiftningen inklusive de i propositionen föreslagna ändringarna. Vid paragrafhänvisningar används den numrering som kommer att gälla om den i propositionen föreslagna lagstiftningen antas. I denna framställning bortses från de särskilda (tidsbegränsade) tillsyns- och utvärderingsuppdrag regeringen tilldelat bland andra Datainspektionen12 enbart de kontroll- och tillsynsfunktioner som följer av lagstiftning-en beaktas.
I det sjätte och avslutande kapitlet analyseras om den svenska lagstiftningen är förenlig med artikel 8 i Europakonventionen och hur en framtida prövning i Europadomstolen skulle utfal-la. Denna analys sker utifrån Europadomstolens bedömningar i liknande fall och mot bak-grund av de generella principer som utvecklats i domstolens praxis. Även domstolens funk-tion och roll i det europeiska samfundet beaktas.
10 Prop 2008/09:201 s 23.
11 Prop 2008/09:201.
12 Se (dnr) FÖ2009/355/SUND