Underrättelseverksamheten definieras vanligtvis som metoder och processer för att inhämta, bearbeta, analysera och delge information.13 Syftet är att denna information skall användas som kompletterande underlag för regeringens och andra myndigheters bedömningar och be-slut.14 Ofta rör det information som är svåråtkomlig, antingen för att själva informationen är svår att få tillgång till eller för att den är svår att överblicka eller analysera.
2.1 Underrättelsecykeln
För att lättare kunna förstå och analysera underrättelseprocessen och signalspaningens funk-tion i underrättelseverksamheten kan den s.k. underrättelsecykeln användas. Den kan sägas illustrera arbetsfördelningen inom underrättelseverksamheten men också informationsflödet i denna typ av verksamhet.
Genom att sammanföra moment från en modell för underrättelseverksamhet i stort15 med de i en mer specifik modell för informationens livscykel16 inom denna underrättelseverksamheten görs nedan ett försök att åskådliggöra vilka faktorer som måste beaktas vid utformning och reglering av signalspaningsverksamhet. Det är viktigt att ha i åtanke att det är fråga om en ständigt pågående process och de nedan angivna stegen sker inte nödvändigtvis i kronologisk ordning. 17
- Planering. Detta moment avser hur underrättelsebehovet i praktiken ska tillgodoses, vem som ska samla in information, under vilken tidsperiod och i vilken omfattning.18 Planen ska idealt sett sträcka sig över alla underrättelseverksamhetens led och kan således ses som ett ramverk och ledningsinstrument för hur underrättelsearbetet får och ska gå till. Ju mer förän-derliga behoven är desto mer flexibel behöver planen vara; exempelvis i signalspaning är det vanliga att man inte vet exakt vad det är för information man söker förrän man genomfört viss inhämtning och analys. Det kan då vara viktigt att snabbt kunna ändra inriktning eller omfatt-ning på spaomfatt-ningen19 Mot bakgrund av detta kan en alltför rigid lagstiftning vara problematisk.
13 Agrell s 20 f. Denna och övrig terminologi i detta avsnitt används i viss utsträckning i förarbetena till LSF, se bland annat Prop 2006/07:63 s 17 ff.
14 Prop 2006/07:63 s 17.
15 Agrell, s 26.
16 Committee on Technical and Privacy Dimensions of Information for Terrorism Prevention and Other National Goals, National Research Council, Protecting Individual Privacy in the Struggle Against Terrorists: A Frame-work for Assessment, National Academies Press, Washington D.C., 2008, bilaga B.
17 Agrell, s 25.
18 Agrell, s 27.
19 Agrell, s 27.
- Formulering av behovet och syftet med underrättelseverksamheten Detta är ett av de viktigaste momenten i underrättelsecykeln eftersom det genomsyrar utformningen av övriga delar av cykeln.20 Underrättelsebehovet ger svar på vilken information som ska samlas in. De-finitionen av syftet och målet med övervakningen är avgörande för vilken information som se-lekteras ur de enorma mängder data som finns tillgängligt. Formuleringen av underrättelsebe-hovet bör ske av de som ska använda sig av underrättelserna.21 Dessa aktörer har ofta rättsliga ramar att hålla sig inom, såsom att signalspaning får ske i syfte att kartlägga militära attacker mot landet eller att bekämpa terrorism. Inom dessa ramar definieras sedan underrättelsebeho-vet ytterligare. Både de yttersta rättsliga gränserna samt processen för den utförligare specifi-ceringen har stor betydelse för signalspaningsverksamhetens effektivitet, men som vi kommer att se påverkar dessa även hur integritetskränkande verksamheten är.
- Inhämtning. Detta moment avser själva insamlingen av information vilket kan ske anting-en manuellt eller automatiserat.22 Vid insamlingen är de två viktigaste faktorerna i effektivi-tetshänseende tillgång och selektion,23 med andra ord för det första vilken information man har möjlighet och behörighet att samla in, och för det andra vilken av den tillgängliga informatio-nen som sedan väljs ut för vidare bearbetning. De vanligaste metoderna för inhämtning av formation som inte är öppet tillgänglig, både i Sverige och andra länder, är personbaserad in-hämtning och signalspaning. 24
- Bearbetning. Det är genom bearbetning som informationen omvandlas till underrättelser, och detta moment kan indelas i grundbearbetning, analys och värdering.25 Underrättelser är värderad och analyserad information. Ibland krävs viss grundbearbetning av rådata innan ana-lys och värdering kan ske. Detta arbete kan exempelvis vara fråga om översättningar från ett främmande språk eller dechiffrering av krypterad information. Om det är frågan om att myck-et stora informationsvolymer samlas in, som exempelvis vid signalspaning, kan dmyck-et vara nöd-vändigt att göra sammanställningar av informationen (bearbetning och sortering med hjälp av statistiska metoder) innan det är möjligt att analysera och värdera den insamlade informatio-nen.26 Den bearbetade informationen blir underrättelser först när den värderas och dess inne-börd tolkas. Detta kan ske genom att informationen sammanfogas eller förändras men också genom att den sätts i ett sammanhang eller kontext.27
20 Agrell s 27.
21 Agrell s 28.
22 Committee on Technical and Privacy Dimensions of Information for Terrorism Prevention and Other National Goals, National Research Council, Protecting Individual Privacy in the Struggle Against Terrorists: A Frame-work for Assessment, National Academies Press, Washington D.C., 2008, s 13.
23 Agrell s 28.
24 Prop 2006/07:63 s 20.
25 Agrell s 28.
26 Agrell s 28 f.
27 Agrell s 29.
- Delgivning. Målet för detta steg är att underrättelsetjänsten förmedlar sin analys av det in-samlade materialet till underrättelsemottagarna. Här uppstår bland annat frågor såsom till vem och i vilket skick materialet skall och får förmedlas samt vilken sekretess som gäller vid vida-reförmedling. Även om det ibland är lämpligt att mottagaren av underrättelserna analyserar in-formationen vidare, bör den grundläggande analysen i princip alltid genomföras innan delgiv-ning eftersom rådata kan vara lätt att feltolka samt vara känslig ur sekretesshänseende.28 - Kontroll och tillsyn. Underrättelseverksamheten bör kontinuerligt övervakas och
utvärde-ras för att säkerställa att den bedrivs i enlighet med gällande reglering samt är effektiv i förhål-lande till underrättelsebehovet.29 I denna uppsats ligger fokus på den rättsliga kontrollen. Det kan vara fråga om förhandskontroll i form av tillståndsprövning, men också efterhandskontroll i form av den tillsynsmyndighet som kontrollerar och utövar tillsyn av den genomförda och påbörjade spaningsverksamheten.
- Lagring och förstöringsskyldighet. Informationen som inhämtas måste antingen lagras el-ler raderas. Det bör därför finnas regel-lering avseende hur och under vilka omständigheter den insamlade informationen lagras och när informationen kan, får eller måste behållas respektive raderas.30 Avgörande faktorer för radering kan vara uppgifternas ålder eller informationens ka-raktär. Lagstiftning för lagring av information liksom förstöringsskyldighet kan inte vara bun-den till ett visst moment i informationens livscykel utan måste gälla i alla stadier. I praktiken regleras detta till exempel genom regler om hur gallring måste ske efter en viss tid eller hur förstöringsskyldighet skall åstadkommas för vissa typer av särskilt känslig information. Ra-derings av uppgifter är inte alltid att föredra ur integritetssynpunkt. För att enskilda effektivt ska kunna få prövat om deras rättigheter har kränkts kan det vara en förutsättning att de in-hämtade uppgifterna har sparats.
2.2 Signalspaning – tekniken
Signalspaning innebär inhämtning och registrering av olika signaler. Det kan vara fråga om inhämtande av eterburna signaler som förmedlas med hjälp av radiovågor eller trådburna sig-naler som förmedlas i kablar. Trådburen kommunikation kan enbart avlyssnas om själva ka-beln är åtkomlig.31 En effektiv signalspaning bygger på (i) att stora trafikvolymer kan spanas
28 Agrell s. 30.
29 Committee on Technical and Privacy Dimensions of Information for Terrorism Prevention and Other National Goals, National Research Council, Protecting Individual Privacy in the Struggle Against Terrorists: A Frame-work for Assessment, National Academies Press, Washington D.C., 2008, s 123 f.
30 Committee on Technical and Privacy Dimensions of Information for Terrorism Prevention and Other National Goals, National Research Council, Protecting Individual Privacy in the Struggle Against Terrorists: A Frame-work for Assessment, National Academies Press, Washington D.C., 2008, s 122 och 124.
31Betänkande den 11 juli 2001 om förekomsten av ett globalt avlyssningssystem för kommunikation från privat-personer och företag (avlyssningssystemet ECHELON) (PE 305.392 A 5-0264/01) s 31.
av för att få en bild av det normala trafikflödet och (ii) en mycket selektiv sökprocess för att skilja ut den information som är av intresse för underrättelsearbetet.32 I den svenska reglering-en av signalspaning avsereglering-ende trådburreglering-en trafik har man valt att utforma selekteringsprocessreglering-en på följande sätt. Staten får tillgång till all gränsöverskridande kommunikation genom att de får access till operatörernas kablar. I varje kabel finns det ett antal vad man i förarbetena har kallat signalbärare.33 Signalbärare har definierats som ”det minsta fysiska medium genom vilket signaler kan överföras”. I den aktuella tekniken motsvarar en signalbärare ”en enstaka fiberkärna i en optisk fiberkabel”. En kabel kan innehålla ett hundratal signalbärare (fiberkär-nor).34 Den första selektionen görs genom att de signalbärare som tros innehålla relevant och intressant kommunikation väljs ut. Sen sker en automatiserad selektion av kommunikationen i de aktuella signalbärarna med hjälp av sökbegrepp. Först efter denna filtrering får trafiken lagras och kan sparas för ytterligare bearbetning och analys. Det är alltså först i detta skede som FRA får ta del av innehållet i informationen. Sedan måste dessa stora mängder informa-tion bearbetas, ofta dekrypteras, för att sedan analyseras och rapporteras.35 Det är inte enbart informationsinnehållet som är av intresse, utan det kan även vara av värde att få en bild av det normala trafikflödet.36 I förarbetena till LSF anges att signalspaning innebär att man söker efter det i förväg okända och syftet är oftast inte att bekräfta befintlig kunskap eller miss-tanke, utan spaning sker (åtminstone inledningsvis) brett och förutsättningslöst.37
2.3 Vissa begrepp
Det finns anledning att förklara valet och användningen av en del uttryck som förekommer i denna uppsats. Europadomstolens begreppsanvändning har bland annat på grund av den tek-niska utvecklingen inte varit helt konsekvent, exempelvis talas ibland om telekommunikation och ibland om elektronisk kommunikation. I denna framställning används elektronisk kom-munikation som en sammanfattande term för tele- och datakomkom-munikation. Det bör även uppmärksammas att elektronisk kommunikation i detta sammanhang inte bara innefattar kommunikationens innehåll utan också så kallad trafikdata vilket är information om kommu-nikationen så som mellan vilka den skett och vid vilken tidpunkt.
32 Prop 2006/07:63 s 58.
33 Detta torde vara en juridisk snarare en än teknisk term, se bl. a. Lagrådsremiss, ”Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning” s 35.
34 Lagrådsremiss, ”Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning”, s 35 f.
35 SOU 2003:34 s 84 f.
36 Prop 2006/07:63 s 58.
37 Prop 2006/07:63 s 92.
Signalspaning innebär som förklarats ovan inhämtandet av elektronisk kommunikation och kommer i denna uppsats att omnämnas hemlig övervakning.38 Med övervakning avses här alla steg inom signalspaning (inhämtning, bearbetning, lagring och vidarebefordring). Det är fråga om hemlig övervakning i den bemärkelsen att en individ inte vet när han eller hon övervakas och inte att individer är helt ovetandes om att övervakning sker. Hemlig övervakning kan avse information som staten bereder sig tillgång till exempelvis genom signalspaning men även inhämtning av information som är allmänt tillgänglig. I Sverige inhämtas även information från öppna källor i form av information från exempelvis hemsidor på Internet, även detta be-tecknas här som hemlig övervakning i den mån enskilda inte kan förutse att viss specifik in-formation inhämtas och används på ett visst sätt. Vad gäller personuppgifter är utgångspunk-ten den sedvanliga definitionen enligt svensk rätt (se vidare avsnitt 5.7).
Ett annat begrepp som förekommer är strategisk övervakning, detta används i motsats till in-dividuell övervakning där övervakning sker av en individ mot vilken en skälig misstanke om brott konstaterats. Med strategisk övervakning avses i denna framställning övervakning i syfte att kartlägga vissa på förhand definierade företeelser genom övervakning av stora trafikmäng-der utan tidigare individualiserad misstanke. Den definition överresstämmer förövrigt med förarbetens definition av signalspaning39 varför detta ska ses som en form av strategisk övervakning. Slutligen kan det vara värt att notera med övervakningsändamål avses de ändamål för vilka lagstiftningen tillåter att strategisk spaning sker.
38 För en definition av hemlig teleavlyssning respektive hemlig teleövervakning enligt svenska förarbeten se SOU 2009:66 s 52 f.
39 Prop 2006/07:63 s 92.