Vidarebefordring

Vidarebefordring av personuppgifter som inhämtats genom signalspaning sker i första hand från FRA men kan också ske från de myndigheter som mottagit underrättelser av FRA (i de följande mottagande myndigheter). Konsekvenserna av lagstiftningen är bitvis svåra att över-blicka. I avsnitt 5.9.1 – 5.9.2 behandlas under vilka omständigheter FRA får vidareförmedla personuppgifter som inhämtats genom signalspaning till svenska myndigheter. Detta kan bland annat aktualiseras av FRA:s

- uppgift att bedriva underrättelseverksamhet enligt FuvL (vilket bland annat innefattar rapporteringsskyldigheten enligt 8 § LSF) och

- skyldighet att uppfylla vissa uppgifter som stödmyndighet (jfr 3, 4 §§ instruk-tionsförordningen).

Både FRA och de mottagande myndigheterna kan inleda underrättelsesamarbeten med andra stater eller internationella organisationer. Under vilka förutsättningar överföring av person-uppgifter är möjlig inom ramen för dessa samarbeten behandlas i avsnitt 5.9.4.

5.9.1 Generella begränsningar

FPuL

FPuL:s begränsningar gäller för all typ av behandling och vidarebefordring av personuppgif-ter, oavsett om det är fråga om utlämnande genom översändning, spridning eller samkörning-ar av register med personuppgifter. En grundläggande förutsättning är därför att vidsamkörning-arebeford- vidarebeford-ringen ska vara nödvändig för att fullgöra FRA:s uppgifter i underrättelse- eller utvecklings-verksamheten (8 -10 §§ FPuL).¹⁹⁷ FRA får alltså vidarebefordra personuppgifter i den mån det behövs för att kunna utföra sina åligganden.

Begränsningar med avseende på sekretess

Begränsningarna som följer av FPuL kan dock åsidosättas av offentlighetsprincipen. Av 3 § FPuL framgår att lagen inte kan hindra utlämnandet av allmänna handlingar. Om en handling är allmän måste den alltså lämnas ut även om detta i annat fall skulle utgöra en otillåten be-handling av personuppgifter enligt FPuL. Därför finns ett behov av sekretessbestämmelser till

skydd för den personliga integriteten. Enligt 38 kap 4 § OSL gäller sekretess för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som förekommer i FRA:s underrättelse- och utvecklingsverksamhet. Bestämmelsen har ett så kallat omvänt skaderekvisit vilket inne-bär att presumtion för sekretess föreligger. Sekretessen gäller hos den myndighet där verk-samheten bedrivs, vid överföring av uppgifter till andra myndigheter gäller den sekretess som föreskrivs hos den mottagande myndigheten.¹⁹⁸ Även så kallad utrikes- och försvarssekretess enligt 15 kap 1 – 2 §§ OSL kan hindra vidarebefordring men dessa bestämmelser har andra skyddsintressen än den personliga integriteten.¹⁹⁹

5.9.2 Vidarebefordring i underrättelseverksamhet

När signalspaningen resulterat i färdiga underrättelserapporter ska dessa rapporteras till be-rörda myndigheter (8 § LSF, 2 § andra stycket FuvL). Vilka myndigheter som ska och får delges underrättelser framgår inte av lagstiftningen men av förarbetena framgår att det fråga om bland annat Försvarsmakten, Säkerhetspolisen, Tullverket och Krisberedskapsmyndighe-ten.²⁰⁰

Begränsningar

Personuppgifter som förekommer i underrättelser får rapporteras enbart om de är av betydelse för de tillåtna övervakningsändamålen (8 § LSF). Av FPuL följer att FRA enbart får behandla personuppgifter i underrättelseverksamheten om personen har en anknytning till en preciserad inriktning av försvarsunderrättelseverksamheten och behandling är nödvändig för att fullfölja den inriktningen (1 kap 8 § andra stycket ).²⁰¹ Detta innebär i praktiken att inhämtade person-uppgifter inte får vidarebefordras för andra syften än de tillåtna övervakningsändamålen som följer av LSF. Det bör dock observeras att denna ändamålsbundenhet enbart gäller vidarebe-fordring från FRA och inte från de mottagande myndigheterna.²⁰²

En viktig fråga är om begränsningen i 8 § LSF innebär ett förbud mot vidarebefordring av överskottsinformation eller om detta inte är ”underrättelser” och därmed faller därmed utanför 8 § andra styckets begränsning? Av förarbetena följer att ”det inte vid sidan av den generella

197 Se även Prop 2006/07:46 s 63 där det klargörs att behandling av personuppgifter enbart får förekomma i de n mån det är motiverat med hänsyn till ändamålen för verksamheten.

198 Prop 2006/07:63 s 123.

199 Se vidare avsnitt 5.11.1

200 Prop 2006/07:63 s 80.

201 Enligt förarbetsuttalanden innebär detta att samma gränsdragningar som gäller för försvarsunderrättelseverk-samheten i förhållande till polisiära verksamheter även gäller personuppgiftsbehandlingen (prop 2006/07:46 s 64).

rapporteringsregleringen finns utrymme för något uppgiftslämnande i särskild ordning till po-lisen eller andra brottsförebyggande och brottsbekämpande myndigheter.”²⁰³ Avsikten torde således vara att 8 § LSF andra stycket innebär ett förbud mot rapportering av överskottsin-formation som avser enskilda²⁰⁴ och att detta stadgande innebär ett sådant hinder i lag som avses i 4 § andra stycket LSF. Det kunde dock vara önskvärt att detta i så fall framgick tydli-gare av själva lagstiftningen. Även 7 § första punkten LSF, enligt vilket uppgifter som saknar betydelse för verksamheten ska raderas omedelbart, talar för att ett förbud mot användning av överskottsinformation föreligger.

Sammanfattningsvis torde det föreligga ett förbud mot användning av överskottsinformation som inhämtats i underrättelseverksamhet och dessutom ett krav på att vidarebefordring av personuppgifter ska vara nödvändig både i förhållande till övervakningsändamålen i 1 § andra stycket LSF och den preciserade inriktning av förvarsunderrättelse verksamheten som perso-nen ifråga har anknytning till.

5.9.3 Vidarebefordring i utvecklingsverksamheten

Vad gäller utvecklingsverksamheten kan generellt sägas att denna inte genererar underrättel-ser och därför inte omfattas av rapporteringsskyldigheten i 8 § LSF, därmed är inte andra styckets begränsningar tillämpliga vid vidarebefordring av personuppgifter. Enligt förarbetes-uttalanden är denna utvecklingsverksamhet enbart till för FRA:s egna behov. ²⁰⁵ Innebär detta att rapportering aldrig sker av information som inhämtats i utvecklingsverksamheten? Och vad är de rättsliga begränsningarna vid vidarerapportering? Vissa begränsningar följer av FPuL och generellt gäller att vidarerapportering av personuppgifter får ske när det är nödvän-digt för att följa utvecklingen i signalmiljön eller utveckla den metodik och teknik som är nödvändig för FRA:s verksamhet (9 § FPuL). Något förenklat kan sägas att vidarebefordring av personuppgifter får ske om FRA anser att det är nödvändigt för att bedriva utvecklings-verksamheten.

5.9.4 Vidarebefordring till andra länder och internationella organisationer

Om de personuppgifter som inhämtats genom strategisk övervakning överförs till andra stater eller internationella organisationer kan detta vara allvarligt ur integritetshänseende bland

203 Prop 2006/07:63 s 109.

204 Se Prop 2006/07:63 s 105 och s 141.

205 Prop 2006/07:46 s 68.

nat på grund av att de begränsningar och skyddsbestämmelser som följer av den svenska lag-stiftningen inte längre är tillämpliga. Här ska kort redogöras för under vilka omständigheter personuppgifter som inhämtats av FRA kan vidarebefordras inom ramen för internationella samarbeten (det är alltså fråga om vidarebefordring både direkt från FRA men också från mottagande myndigheter).

Myndigheter som bedriver underrättelseverksamhet får i den utsträckning regeringen be-stämmer etablera och upprätthålla samarbeten med andra länder och internationella organisa-tioner i underrättelsefrågor (3 § FuvL). En central del i sådana samarbeten är utbyte av under-rättelseinformation.²⁰⁶ Samarbeten i underrättelsefrågor ska för att vara tillåtna syfta till att tjäna den svenska statsledningen och det svenska totalförsvaret (3 § Förordning (2003:130) om förvarsunderrättelseverksamhet). Av förarbetena framgår att FRA deltar i internationella underrättelsesamarbeten och att myndigheten lämnar ut inhämtade uppgifter inom ramen des-sa.²⁰⁷ FRA får även etablera och upprätthålla samarbete med stater och internationella organi-sationer i sin utvecklingsverksamhet (9 § LSF, 6 § FSF), vilket innebär att uppgifter som in-hämtats i utvecklingsverksamhetssyfte kan delges andra länder eller internationella organisa-tioner enligt åtaganden till följd av sådana samarbeten.²⁰⁸ Vad detta innebär i praktiken är svårt att veta men det är inte uteslutet att man överför personuppgifter (till exempel trafikdata) som inhämtats inom ramen för utvecklingsverksamheten.²⁰⁹

Vidarebefordring från FRA

Enligt 1 kap 17 § FPuL får FRA överföra uppgifter till andra stater och mellanfolkliga organi-sationer endast om det (i) inte föreligger sekretess och (ii) det är nödvändigt för att FRA skall fullgöra sina uppgifter inom ramen för internationella försvarsunderrättelse- och säkerhets-samarbeten. Vid beslut om överföring i ett enskilt fall görs alltså både en sekretessprövning och försvars- och säkerhetspolitiska överväganden.²¹⁰ Det finns således ett visst integritets-skydd i och med att sekretessbelagda uppgifter (jfr 38 kap 4 § OSL) inte får lämnas ut. Om regeringen förordnar eller beslutar om det, får dock även sekretessbelagda uppgifter överföras om det är nödvändigt för att FRA ska kunna fullgöra sina skyldigheter. Sådant förordnande har skett genom 7 § FPuF och som innebär att överföring av personuppgifter ske till utländsk

206 Prop 1999/00:25 s 20.

207 Prop 2006/07:46 s 31.

208 Prop 2006/07:46 s 81.

209 Klamberg, Mark, FRA:s signalspaning ur ett rättsligt perspektiv, SvJT 4/2009, s. 15.

210 Prop 2006/07:46 s 125. Se även begränsning i 3 § Förordning (2000:130) om försvarsunderrättelseverksam-het enligt vilken uppgifter inte får överföras om det kan vara till skada för svenska intressen.

myndighet eller internationell organisation om det tjänar den svenska statsledningen eller det svenska försvaret och under förutsättning att det inte skadar svenska intressen (7 § FPuF).²¹¹ Detta är således en sekretessbrytande bestämmelse. Utöver detta kan regeringen besluta om överföring i ett enskilt fall (1 kap 17 § FPuL). Sekretessen till skydd för den personliga integ-riteten kan således alltid åsidosättas vid överföring inom ramen för internationella samarbe-ten, det kan däremot inte kravet att i underrättelsetjänstsamarbeten får personuppgifter enbart överföras om personen i fråga har anknytning till en preciserad inriktning och vidarebeford-ringen är nödvändig för att fullfölja den inriktningen. Vad detta innebär för begränsning i praktiken är dock svårt att säga. Precis som vid överföring till svenska myndigheter upphör FPuL:s krav på ändamålsbundenhet att gälla när överföring väl skett, det finns således inget krav på att den fortsatta användningen av personuppgifterna är nödvändig i förhållande till de ursprungliga inhämtningsgrunderna.

Vidarebefordring från andra myndigheter än FRA

Kravet på att vidarebefordringen ska vara nödvändig i förhållande till övervakningsändamålen gäller inte hos de mottagandemyndigheterna eftersom FPuL enbart tillämpas hos FRA. Där-emot torde förstöringsskyldigheten enligt 7 § LSF vara tillämplig. Konsekvensen av detta torde vara att om en uppgift kan identifieras såsom inhämtad genom signalspaning och är irre-levant i förhållande till övervakningsändamålen ska den omedelbart förstöras. Detta innebär dock i sig inget förbud mot att de mottagande myndigheterna vidarebefordrar uppgifter i andra syften än övervakningsändamålen så länge ingen förstöringsskyldighet föreligger. Ge-nerellt gäller att de uppgifter som myndigheterna lämnar till andra länder och internationella organisationer inte får vara till skada för svenska intressen (3 § Förordning (2003:130) om förvarsunderrättelseverksamhet).

Sammanfattningsvis har regeringen relativt stor handlingsfrihet vad gäller vilka internatio-nella samarbeten som svenska myndigheter får delta i och huvudregeln är att inom ramen för dessa samarbeten får personuppgifter utlämnas om detta inte skadar svenska intressen. Be-gränsningar följer både av OSL (skydd för uppgifter om enskilda) och FPuL (begränsning till vad som är nödvändigt). Ytterst är det dock statsmakten som sätter gränserna för tillåten över-föring då de har befogenheter att åsidosätta sekretessbestämmelser (regeringen) och själva kan definiera vad som är nödvändig behandling enligt FPuL (FRA). Återigen manar lagstiftningen

211 Detta följer även av 6 § FSF.

till restriktivitet men innehåller inga absoluta förbud till skydd för integriteten. I vilken ut-sträckning samarbeten ingåtts och överföring sker i praktiken torde dessutom saknas offentligt tillgänglig information om. Det saknas även krav på ändamålsbundenhet när överföring väl skett.