1946 års kommitté för den halvöppna barnavården var en direkt förlängning av 1941 års befolkningsutredning. En särskild delegation, som inom befolkningsut-redningen haft uppdraget att utreda utbildningen av barnomsorgspersonal, fick efter slutfört uppdrag ta sig an barnomsorgsfrågan i dess helhet. Eftersom arbetet inte kunde väntas vara färdigt till dess att befolkningsutredningen fullföljt sina övriga arbetsuppgifter, beslöt regeringen i februari 1946 att ombilda delegationen till en kommitté.
Den nya kommitténs ledamöter var, på ett undantag när, desamma som delegationens: Bengt Elmgren (ordförande), Sven Ahnsjö, Hildur Alvén, Signe Höjer, Helena Lindblom, Alva Myrdal, Per J Nordenfelt. Även sekreteraren, Göran Tegner, följde med från befolkningsutredningen.
Riksdagspolitikerna var två: Bengt Elmgren och den nytillkomna ledamoten Hildur Alvén, socialdemokrater i första respektive andra kammaren. Det socialdemokratiska inslaget förstärktes av de aktiva partimedlemmarna Signe Höjer och Alva Myrdal.
Genom Signe Höjer fanns en koppling till en annan utredning, också den med ursprung inom Befolkningsutredningen och med ett arbetsområde som tangerade barnomsorgsfrågan. Höjer var nämligen även ledamot av 1947 års utredning för och familjefrågor, med slutbetänkandet SOU 1947:46, Familjeliv och hem-arbete.
Den medicinska sakkunskapen företräddes av barnpsykiatern Sven Ahnsjö och barnläkaren Per J Nordenfelt. Men framför allt fick kommittén genom sin sammansättning en stark anknytning till förskolans och skolans värld:
Bengt Elmgren var överlärare i Norrköping. I hemstaden hade han varit ordförande i Fröbelföreningen som drev daghem, barnträdgård och barnträd-gårdslärarinneutbildning. Hans bror John, som anlitades av kommittén som expert, var professor i pedagogik och psykologi vid Göteborgs Högskola.
Elmgren fungerade också som statens inspektör över förskoleseminarierna.
Signe Höjer satt under åren 1936-1946 i styrelsen för Socialpedagogiska institutet, HSBs förskoleseminarium i Stockholm.
Helena Lindblom hade arbetat som barnhemsföreståndarinna innan hon 1946 kom till barnavårdsnämnden i Stockholm, med tillsyn över barnomsorgs-institutioner som arbetsuppgift. Hon var dessutom aktiv i Sveriges Barnträdgårdslärarinnors Riksförbund (SBR) och dess vice ordförande 1946-1950.
Alva Myrdal hade alltsedan tidigt 1930-tal varit engagerad i frågan om offentlig barnomsorg. När HSB startade Socialpedagogiska institutet blev hon dess första studierektor.
Bland de experter kommittén anlitade fanns två som intog en särställning.
Deras uppgift var inte att komma med expertutlåtanden eller yttranden i avgränsade frågor, de kallades till samtliga sammanträden: Gertrud Olsson och Gunvor Paulsen.
Gertrud Olsson och Gunvor Paulsen var konsulent respektive amanuens vid Socialstyrelsens avdelning för frågor rörande halvöppen barnavård. De hade båda arbetat inom barnomsorgen och varit aktiva i SBRs styrelse. Olsson hade deltagit i omdaningen av intresseföreningen Fröbelförbundet till den fackliga organisa-tionen SBR och blev sedermera redaktör för förbundets tidskrift Barnträdgården.
Kommitténs arbete drog ut på tiden, långt utöver vad man först räknade med.
I kommittéberättelsen för 1946 angav man optimistiskt våren 1947 som slutdatum. 1947 hoppades man ha slutfört arbetet våren 1948, och 1948 var målsättningen att slutbetänkandet skulle föreligga våren 1949.4
Men förseningarna fortsatte. Ett delbetänkande på hösten 1948 gav upphov till både proposition och riksdagsdebatt. Den debatten väckte nya frågor som måste besvaras. Och när manuskriptet till slut var färdigt, kring årsskiftet 1950/51, för-
senades tryckningen ytterligare av pappersbrist. I maj 1951 var dock arbetet äntligen slutfört.
Vad hade kommittén då kommit fram till? Ja, om man tänker på dess bakgrund - alla ledamöter utom en hade redan arbetat i befolkningsutredningen och många av dem hade anknytningar till barnträdgårdar och lekskolor - förväntar man väl sig vid det här laget välbekanta tongångar. En sammanfattning borde se ut ungefär så:
Förskolebarnets självklara plats är den egna familjen. Men eftersom familjen i det moderna samhället har svårt att ensam svara för barnets fostran behövs ett komplement, en pedagogisk barnomsorg för de lite äldre barnen och för en del av dagen.
Och visst fanns just de tankarna uttryckta i kommitténs arbete. Gång på gång påpekade man hemmets och föräldrarnas unika kvaliteter, bara inom familjens ram gavs barnet möjlighet till känsloanknytning till mor och far.5 Men trots dessa kvaliteter hade föräldrarna svårt att ensamma ge barnen en fostran som svarade mot de krav det moderna samhället ställde. Det är viktigt, skrev kommittén i sitt slutbetänkande, att vidga barnens ”vi-känsla”, att fostra till social moral, att ge barnen en förmåga till gruppgemenskap:
”En sådan gruppgemenskap är nämligen basen för vårt samhälle av idag.”6
Och denna fostran var en svår uppgift, som ytterst få familjer klarade själva - de var helt enkelt för små.7
Alltså fanns det goda skäl för en kraftig utbyggnad av förskolorna:
”Behovet av förskolor för några timmars daglig fostran av barn i 3-7 årsåldern - och särskilt för barnen i 5-7 års-åldern - synes kommittén i själva verket så starkt, att den för sin del klart vill deklarera önskemålet, att barnen i dessa åldrar i våra städer och tätorter böra få tillfälle att - om deras föräldrar så önska - besöka förskolor.”8
Allt detta är vad man kan vänta sig när man tänker på kommitténs bakgrund och på dess uttalade ambition att sätta barnet i centrum för samhällsplaneringen, att planera för barnen och deras bästa.9 Och hade kommittén bara utgått från ett generaliserat barn hade man också kunnat sätta punkt där. Men som jag redan påpekat: 1946 års kommitté för den halvöppna barnavården utgick inte bara från ett barn, en familj, ett hem. Den komplicerade sitt arbete genom att utgå från att villkoren för barn och familjer kunde se olika ut. Den satte visserligen barnet i centrum, men såg också att barnomsorgen handlade om mer än barnet. Den tog fasta på direktivens ord om en avvägning
”...mellan de olika synpunkter av pedagogisk, social, ar-betsmarknads- och befolkningspolitisk natur, som moti-
vera ett utbyggt samhälleligt stöd åt förskoleinstitutioner-na.”10
Grundackordet i Daghem och förskolor har mycket gemensamt med tidigare utredningar. Men genom den breda ansatsen, ambitionen att granska varje aspekt av barnomsorgen gavs debatten nya nyanser, och den underliggande bilden av barnet var inte riktigt densamma 1951 som 1943. Det finns därför goda skäl att undersöka vad kommittén sade om pedagogiska, sociala, befolkningspolitiska och arbetsmarknadssynpunkter, vilken betydelse de fick för förslaget om barnom-sorgens utformning.
De fyra synpunkterna är lätt urskiljbara men hänger samtidigt ihop med varandra, dels parvis, dels som en helhet.
Den pedagogiska synpunkten var förstås knuten till föreställningar om barns behov och utifrån den kunde frågan om barnomsorg formuleras så: Hur ser den barnomsorg ut som bäst understödjer barnens utveckling? Synpunkten låg nära den befolkningspolitiska, i kvalitativ mening: barnets utveckling skulle inte gå i vilken riktning som helst, samhälldugliga medborgare var målet. Den peda-gogiska och den befolkningspolitiska synpunkten kan ses som ett par, kretsande kring barnet: vad det är och vad det bör bli.
Den sociala synpunkten berörde också barnen. Men inte, som tidigare, alla barn, utan de barn som av familjesociala skäl hade ett särskilt behov av barnomsorg. Ett vanligt skäl var att båda föräldrarna arbetade, eller att barnet levde med en ensamstående förälder som arbetade. Det var, kort sagt, kvinnors förvärvsarbete som hamnade i fokus för den sociala synpunkten. Och kvinnors förvärvsarbete bildade par med arbetsmarknadssynpunkten.
Barnet i samhället, kvinnan på arbetsmarknaden - det var de två stora problemkomplex som 1946 års kommitté för den halvöppna barnavården analyserade och försökte förena i sin ”generalplan” för barnomsorgen. På följande sidor granskas kommitténs resonemang fram till slutbetänkandets förslag. Hur såg man på arbetsmarknaden, på kvinnan och på barnet?
Arbetsmarknaden
Att arbetsmarknadssynpunkter skulle vägas in i kommitténs arbete slogs, som sagt, fast redan i de direktiv man fått av regeringen.11 För kommittén var det också självklart, att framförallt daghemsfrågan direkt var sammankopplad med arbetsmarknadsläget.12 Vilken bild hade då kommittén av arbetsmarknadens behov? Och vilka hänsyn tog man till dem?
Först och främst såg man ett akut behov, med samhällsekonomiska konsek-venser. I den första svenska långtidsutredningen, SOU 1948:45, hävdades att det rådande underskottet i betalningsbalansen knappast kunde minskas annat än genom ökad export.13 Exportindustrins behov av ny arbetskraft uppskattades till
20 000 man. En stor del av behovet fanns i branscher med ett stort antal kvinnor anställda, som textil-, läder- och gummiindustri.14
Dessutom såg kommittén ett långsiktigt, generellt behov av arbets-kraftstillskott. Man återgav material från Industrins Utredningsinstitut enligt vilket en fortsatt industriell expansion var hotad, dels av befolkningspyramidens förändring, dels av antagandet att omflyttningen från jordbruks- till industriarbete inte kunde väntas fortsätta.15 Och den enda kategori som förväntades ge något större tillskott till arbetskraften var de gifta kvinnorna.
Hur stor var denna ”arbetskraftsreserv”? Den statistik kommittén hade att tillgå, först och främst folkräkningarna, var osäker och svårtolkad. Enligt 1945 års folkräkning var 152 000 av 1 032 000 gifta kvinnor förvärvsarbetande, dvs 14,7 procent.16 Dessa siffror inbegrep inte jordbruksbefolkningen, en felkälla av mindre betydelse för kommittén eftersom barnomsorg först och främst var en tätortsfråga (vilket inte hindrade kommittén att även utreda behovet av barnom-sorg under arbetsintensiva säsonger - slåtter, skörd - på landsbygden).
Värre var att folkräkningens begrepp ”förvärvsarbetande” inte innefattade kvinnor med begränsat deltidsarbete. En specialbearbetning av folk-räkningsmaterialet, utförd på kommitténs uppdrag, visade att omkring 300 000 gifta kvinnor hade inkomst av förvärvsarbete, därav drygt 200 000 med en årsin-komst över 1 000 kronor.
Inte heller gav folkräkningen besked om hur många gifta kvinnor som hade barn i förskoleåldern. I de beräkningar kommittén lät utföra uppskattades andelen kvinnor med förvärvsinkomst och barn under 7 år till en tredjedel, alltså ca 100 000, varav 65 000 med en årsinkomst över 1 000 kronor.17
Samtidigt fanns i Sverige inte mer än 9 400 daghemsplatser.18 Detta underskott var ett allvarligt hinder för gifta kvinnor med barn att välja förvärvsarbete; kommittén hänvisade också till flera intervjuundersökningar som visat att många kvinnor var beredda att gå ut i arbetslivet, bara frågan om barntill-synen kunde ordnas.19 Ur arbetsmarknadssynpunkt talade allt för en omfattande utbyggnad av daghemsverksamheten.
De arbetsmarknadsrelaterade argumenten tillmättes begränsad vikt i slutbetänkandet, som på denna punkt andades stor försiktighet. I ett resonemang om arbetsmarknad, befolkningsutveckling och kvinnors förvärvsfrekvens framhöll man att daghemmens främsta motivering var deras mänskliga och sociala betydelse för familjen - inte några arbetsmarknadspolitiska önskemål.20
Arbetsmarknadens behov kunde ändå inte negligeras, de hade sin plats i den kompromiss som ett beslut om barnomsorgens utformning alltid måste vara:
”Ett mera hållfast och moget ställningstagande till dag-hemmen måste också alltid klinga ut i en avvägning av olika synpunkter, en kompromiss mellan barnens rätt till sin moder och familjens behov av bättre ekonomi genom hustruns förvärvsarbete, moderns behov av arbete utanför hemmet och arbetsmarknadens krav, att kvinnorna
kvarstå i förvärvsarbete även medan barnen äro i förskoleåldern.”21
Men kommittén hade inte alltid varit lika försiktig i sitt ställningstagande.
Redan 1948 hade man skrivit ett provisoriskt betänkande som resulterat i en proposition till 1949 års riksdag.22 Där var man beredd att gå arbetsmarknaden långt till mötes: med hänvisning till exportindustrins problem förordade man
”...en av statsmakterna kraftigt understödd kampanj rik-tad till kvinnorna för ökat förvärvsarbete, speciellt i de strategiskt viktiga industrierna.”23
Det vore visserligen, skrev kommittén vidare, lyckligast om industrin i första hand rekryterade gifta kvinnor utan barn och mödrar med äldre barn. Men eftersom det finns mödrar med småbarn, som enbart på grund av daghemsbristen avhåller sig från förvärvsarbete, finns det alla skäl att satsa på en utbyggd barnomsorg.
Denna formulering kom att väcka debatt. Hur skulle den tolkas? Kunde inte en utbyggnad av daghemmen faktiskt ses som en uppmuntran åt småbarnsmödrar att gå ut i arbetslivet?
De som tolkade kommitténs förslag så, uppfattade det som en alltför långt gående anpassning till arbetsmarknadens och industrins krav. ”Exporten får icke blomstra på bekostnad av kvinnornas krafter och barnens välfärd”, skrev Fredrika Bremer-förbundet i sitt remissyttrande, och liknande synpunkter framfördes av Socialstyrelsen.24 Barnträdgårdslärarinnornas Riksförbund vände sig mot att arbetsmarknadspolitiska synpunkter så starkt skjutits i förgrunden, vilket lett till att daghemmen, snarare än de ur pedagogisk synpunkt mer motiverade för-skolorna, kommit att dominera förslaget.25
Samma synpunkter återkom i riksdagsbehandlingen. Statsutskottet fann det en smula motsägelsefullt att å ena sidan hävda att det lyckligaste vore att småbarnsmödrar inte gick ut i arbete, å andra sidan föreslå åtgärder som gav dem möjlighet att arbeta. Om daghemsbristen var det enda skälet till att många småbarnsmödrar avstod från förvärvsarbete, var det snarast ett argument mot en utbyggnad. ”I utskottet tyckte vi nog att det inte är så dumt att de avstå”, hette det i kamrarnas debatt.26
Reaktionerna kan knappast ha varit överraskande. Mera överraskande är att kommittén använt så kontroversiella argument. En tänkbar förklaring är att det helt enkelt rörde sig om ett taktiskt grepp som visade sig slå fel.
Visserligen räknade man fortfarande med att huvudbetänkandet skulle kunna presenteras inom en nära framtid. Men man ville inte vänta - om det statsfinansiella läget försämrades, kunde all utbyggnad av barnomsorgen hotas.
Underskott i betalningsbalansen, arbetskraftsbrist i exportindustrin, högkon-junktur med inflatoriska tendenser: en utbyggd barnomsorg skulle kunna frigöra den arbetskraft som industrin ropade efter. Om inte, skulle en stram finanspolitik
och en överbalanserad statsbudget minska utrymmet för fortsatta sociala reformer till ett minimum.
Kommitténs förslag - en höjning av driftsbidraget och dess omläggning från reservations- till förslagsanslag,27 statsbidrag till nya förskoleseminarier i Lund och Luleå, samt möjligheter att med statliga medel bygga provisoriska daghem av utrangerade militärbaracker - prutades något i regeringens proposition. Anslaget till driftsbidrag reducerades från begärda 2,2 Mkr till maximalt 2 Mkr, och skulle även i fortsättningen utgå som reservationsanslag. Något särskilt bidrag för om-byggnad av militärbaracker skulle ej utgå. Statsutskottets majoritet prutade ytterligare genom att stryka det föreslagna seminariet i Lund. Dessutom ifrågasatte utskottet, som sagt, rent principiellt det önskvärda i att arbetskraftsbe-hovet skulle fyllas av mödrar med barn i förskoleåldern.28
Hänsyn till arbetsmarknadens behov var uppenbarligen inget uppskattat argu-ment, och Ny Tid-redaktören Stefan Oljelund missbedömde alltså debattklimatet grovt, när han vid ett anförande 1948 som ett gott argument för barnom-sorgsutbyggnaden pekade på just arbetskraftsbristen.29 Och det är tydligt att kommittén utnyttjade arbetsmarknadsargumentet på helt olika sätt före och efter riksdagsdebatten våren 1949.
1948 försvarade kommitténs sekreterare, Göran Tegner, det provisoriska förslaget i en tidningsartikel. Det rör sig, skrev han, om ett ”stillsamt påpekande”:
Vill vi behålla vår levnadsstandard eller rentav höja den, så förutsätter det ett arbetskraftstillskott i exportindustrin med 20 000 man.30 I en ny artikel ett år senare var Tegners bild en annan: Det finns ingen anledning till panik, man kan mycket väl skynda långsamt med utbyggnaden; de befintliga köerna kan rentav försvinna av sig själv eftersom standardhöjningen leder till att allt färre kvinnor går ut i förvärvsarbete.31
Möjligheten finns alltså att kommittén utnyttjade arbetsmarknadsargumentet först och främst i taktiskt syfte. Men en än mer iögonfallande möjlighet är att också de som 1949 ifrågasatte kommitténs förslag taktiskt utnyttjade motsättningen mellan arbetsmarknadens och barnens behov, att de i själva verket menade något helt annat. Den misstanken formulerade i alla fall Hildur Nygren i riksdagsdebatten, när hon ifrågasatte utskottsutlåtandet. Där kunde man nämligen spåra:
”...en ganska otrevlig inställning till gift kvinnas för-värvsarbete. Det är ett skrivsätt, som för tanken tillbaka till 1930-talet, då den inställningen, som jag förmodar att de flesta här minnas, var ganska allmän, att gift kvinna egentligen icke hade på arbetsmarknaden att göra.”32
Huruvida kvinnorna behövdes på arbetsmarknaden eller ej blev därför en fråga av ganska underordnad betydelse. Betydligt viktigare var frågan ifall kvinnan överhuvudtaget borde förvärvsarbeta över huvud taget. Den kunde inte heller avgöras enbart med hänvisning till industristatistik eller exportprognoser.
Den skulle också grundligt diskuteras av kommittén.