Återgång i arbete – en fråga för rätten till ersättning

Vad arbetslinjen egentligen innefattar är en frågeställning utan givet svar. Den har bland annat liknats vid mammas köttbullar – alla är för den utan att det behöver framgå hur receptet egentligen ser ut.¹⁹⁶ Till sin essens är den dock en grundläggande välfärdsprincip och en samhällelig strävan mot att de som kan arbeta, och därigenom själv bidra till sin egen och andras försörjning, ska göra det – och också ha möjlighet att göra det. Mer konkret ska insatser som skapar arbetstillfällen eller incitament till att arbeta prioriteras framför rent kontanta ersättningsformer såsom sjukpenning eller arbetslöshetsersättning.¹⁹⁷ I arbetslinjen ligger ett ansvar för den enskilde att dra sitt strå till stacken för den gemensamma välfärden. Den kan därför liknas vid en moralisk pekpinne mot självförsörjning för att minska den ekonomiska och sociala belastningen på staten, och sägas ge uttryck för principen om solidaritet inom välfärdsstaten.¹⁹⁸

Den solidaritet som välfärdssamhället bygger på ger alla människor rätt till trygghet i livets olika skeden. Samtidigt innebär den också skyldigheter att ta till vara eller utveckla sin arbetsförmåga, även om det blir nödvändigt att byta yrke eller arbeta på annan ort eller flytta.¹⁹⁹

För arbetslinjens omsättning i praktiken är det gynnsamt om det finns en välmående och hälsosam befolkning som kan prestera. Det uppstår därför en stark anknytning till den offentliga rehabiliteringen, där också Försäkringskassans roll varierat under tid.

I samband med införandet av den allmänna sjukförsäkringen ombildades de redan existerande och privata sjukkassorna till lokala och allmänna länsförsäkringskassor som utgjorde självständiga juridiska personer, och som

196 Socialförsäkringsutredningen 2005, s. 6. I uttalandet åsyftas arbetslinjen såsom den kommit till uttryck i den svenska politiken.

197 Se Socialförsäkringsutredningen 2005, s. 10 ff., för en exemplifiering av olika hur forskare inom olika discipliner beskrivit arbetslinjen i en svensk kontext. Se även Junestav 2004, passim, och 2009, passim.

198 Junestav 2009, s. 6. Arbetet blir i sammanhanget både mål och medel för att minska det sociala utanförskapet, Junestav 2009, s. 7. Se även Ryberg-Welander 2012, s. 142 ff.

199 SOU 2006:86, s. 200.

under tid kom att jämställas med statliga myndigheter i flertalet viktiga avseenden.²⁰⁰ Kassorna var föregångarna till dagens statliga enmyndighet Försäkringskassan, och svarade bland annat för administrationen av sjukförsäkringen. Ett uttryckligt ansvar för rehabilitering kom de att få först genom den så kallade rehabiliteringsreformen år 1991.²⁰¹ De hade dock sedan lång tid tillbaka spelat en viktig roll på området.²⁰² Privata former av sjukkassor kan i Sverige spåras ända tillbaka till 1700-talet i form föreningar för olika yrkesgrupper eller kyrkor med mera, som bildades med grund i frivillig finansiering i utbyte mot stöd vid sjukdom.²⁰³ När sjukförsäkringen blev allmän fick dock även staten ett fördelnings- och styrpolitiskt intresse för utformningen av en fungerande rehabiliteringsverksamhet.²⁰⁴ Försäkringskassorna skulle därför undersöka om rehabiliteringsåtgärder av något slag var behövliga i ett enskilt ärende, samt i förekommande fall och i samråd med andra samhällsorgan sörja för att de vidtogs.²⁰⁵ Syftet var att åtgärderna skulle komma till stånd så fort som

200 På 1960-talet bildades Riksförsäkringsverket, och det beslutades även att sjukkassorna skulle döpas om till försäkringskassor i samband med att de ålades ett ansvar att förvalta pensioner och administrera yrkesskadeförsäkringen, Vahlne Westerhäll 2002, s. 206 f.

201 22 kap. AFL infördes efter prop. 1990/91:141.

202 Prop. 1990/91:141, s. 37. Se också Erhag 2007, s. 129, som menar att sjukförsäkringen använts som ett arbetsmarknadspolitiskt verktyg under lång tid.

203 Sjukkasseverksamheten expanderade i samband med industrialiseringen. År 1891 kom den första lagen om sjukkassor, efter prop. 1891:24 med förslag till lag om sjukkassor, som gav registrerade sjukkassor möjlighet till vissa bidrag och en rådgivande funktion. En annan viktig reform var lagen den 5 juli 1901 angående ersättning för skada till följd av olycksfall i arbete, som medförde en ersättningsmöjlighet för de som skadades i arbetet samt deras familjer. År 1913 infördes även lag om allmän pensionsförsäkring den 30 juni, vilket utgjorde en ytterligare välfärdsreform av större omfattning. Se Vahlne Westerhäll 2002, s. 199 ff.

204 Se Vahlne Westerhäll 2002, s. 262, och SOU 1958:17, s. 23.

205 Målsättningen kom till uttryck i dåvarande 2 kap. 11 § AFL (före år 1976 återfanns den i 4 kap. 2 § samma lag, se prop. 1962:90 och prop. 1975/76:133). Ansvaret omfattade förebyggande åtgärder samt att undersöka orsaken till nedsättningen i arbetsförmåga, men innehöll ingen rätt till rehabilitering. Däremot fanns en skyldighet för den enskilde att medverka till erbjuden rehabilitering i 20 kap. 3 § AFL, se Vahlne Westerhäll 2002, s. 262, samt mer om detta i kapitel 5.

Noteras kan också Riksförsäkringsverkets kungörelse RFFS 1979:1 om rehabiliteringsgrupper med mera hos allmän försäkringskassa, som ålade centrala och lokala rehabiliteringsgrupper att samråda med andra samhällsorgan när det gällde mer komplicerade rehabiliteringsärenden.

möjligt, för att i sin tur påskynda den enskildes återgång i arbete.²⁰⁶ Via rehabilitering skulle således trycket på sjukförsäkringen minska, och rehabiliteringsuppdraget sammanflätades på så sätt med försäkringskassornas huvudsakliga uppdrag att administrera sjukförsäkringen genom att besluta och betala ut ersättning.²⁰⁷

Under 1990-talet kom fokus på försäkringskassornas rehabiliteringsuppdrag att stärkas som ett led i att understödja arbetslinjen i sjukförsäkringen. Genom 1991 års förändringar infördes ett nytt 22 kap. i AFL.²⁰⁸ Det angivna syftet var att de nya regler som ingick i kapitlet skulle skapa en rehabiliteringsprocess som öppnar möjligheterna tillbaka in i arbetslivet, eftersom den så kallade utslagningsprocessen ofta slutar i en tillvaro utanför arbetslivet.²⁰⁹ Rehabiliteringen kom att benämnas som arbetslivsinriktad och kopplades samman med en aktivering av de försäkrade som på den generella nivån förutsattes förbättra förutsättningarna att uppnå återgång i arbete.²¹⁰

Grunden från år 1991 finns kvar också i dag.²¹¹ Nu regleras Försäkringskassans ansvar för rehabilitering i 29 kap. SFB. Av kapitlets 2 § framgår att rehabilitering enligt bestämmelserna i 29–31 kap. SFB ska syfta till att försäkrade som drabbats av sjukdom ska få tillbaka sin arbetsförmåga och

206 Se Vahlne Westerhäll 2002, s. 262 f., SOU 1958:17, s. 23, och prop. 1962:90, s. 172 f.

207 Se även Vahlne Westerhäll, Thorpenberg & Jonasson 2009, s. 86, angående att arbetslinjen under 1990-talet fick den innebörd som den har i socialförsäkringen idag, med ett fokus på aktiva insatser framför passivt stöd samt en förväntan om att alla som är arbetsföra ska arbeta och bidra till den gemensamma välfärden.

208 Genom kapitlet infördes nya bestämmelser om rehabilitering och rehabiliteringsersättning.

209 Se prop. 1990/91:141, s. 36.

210 Birkhed 2002, s. 199 f. Se även exempelvis prop. 1989/90:62, s. 5, där det uttrycks att socialförsäkringen i högre grad än tidigare måste användas för aktiva insatser för återgång i arbete. Enligt Riksförsäkringsverkets redovisning 1995:20, kom Försäkringskassornas aktiva rehabiliteringsarbete att intensifieras som en följd, med ökat och tidigarelagt stöd till

långtidssjukskrivna. Redan under andra halvan av nittiotalet började dock aktivitetsnivån gå nedåt igen, främst som en följd av ekonomiska faktorer.

211 Se dock Vahlne Westerhäll 2000, s. 571, samt 2002, s. 346, angående att de ändringar i regleringen av rätt till ersättning som genomfördes år 1997 och efter prop. 1996/97:28 kom att definiera bort en stor del av det tidigare rehabiliteringsansvaret, i och med att möjligheten till omskolning föll bort. Försäkringskassan hade då haft möjlighet att (ofta tillsammans med arbetsgivaren) bekosta behövliga kurser samt rehabiliteringsersättning under kurstiden.

förutsättningar att försörja sig själv genom förvärvsarbete (arbetslivsinriktad rehabilitering).²¹² Bestämmelsen lämnades i princip oförändrad när den fördes över från AFL, men justerades språkligt genom att begreppet arbetslivsinriktad rehabilitering fördes in i dess ordalydelse.²¹³ Den utgör också legaldefinition för den arbetslivsinriktade rehabiliteringen inom socialförsäkringen.²¹⁴ Vad rehabiliteringsansvaret egentligen består i framgår dock inte av ordalydelsen.

Såvitt hittills är av intresse kan det i vart fall konstateras att Försäkringskassan har ett ansvar som rör rehabilitering, samt att det avser arbetslivsinriktad rehabilitering.²¹⁵

Sedan år 2008 har det grundläggande regelverket för bedömning av rätt till ersättning vid nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom kallats för rehabiliteringskedjan. Själva kedjan innehåller dock inte någon rätt eller möjligheter till rehabiliteringsåtgärder – sitt namn till trots. Rehabiliteringen i rehabiliteringskedjan intar därför en något undanskymd plats.²¹⁶ Vahlne Westerhäll menar att namnvalet är något förskönande eftersom det snarare handlar om en arbets(o)förmågebedömningskedja.²¹⁷ Istället manifesteras ersättningssystemets anknytning till rehabilitering främst genom att sjukförsäkringen som helhet ska understödja arbetslinjens mål om återgång i arbete, där såväl rehabilitering som ersättning utgör kuggar i det maskineri som ska samspela. I motiven uttrycktes det som att rehabiliteringskedjan ska ses som en kedja av insatser som bidrar till den försäkrades rehabilitering.²¹⁸

Varken Försäkringskassans ansvar för rehabilitering eller ersättning kan alltså sägas utgöra helt separata förmånssystem, utan har ett ömsesidigt

212 29 kap. 2 § SFB.

213 Bestämmelserna i 22 kap. AFL kom i samband med införandet av SFB att överföras till kapitlen 29–31. Den äldre 22 kap. 2 § AFL återfinns numera i 29 kap. 2 § SFB.

214 Prop. 2008/09:200, s. 452. Av RÅ 2007 ref. 31 framgår att bestämmelsen även när den återfanns i 22 kap. 2 § AFL utgjorde den socialförsäkringsrättsliga definitionen av arbetslivsinriktad rehabilitering.

215 De ytterligare delar av Försäkringskassans rehabiliteringsansvar som är av intresse i studien utreds och analyseras i kapitel 5.

216 Mannelqvist 2008, s. 509 ff.

217 Vahlne Westerhäll, Thorpenberg & Jonasson 2009, s. 115.

218 Prop. 2007/08:136, s. 34.

beroendeförhållande på tillämpningsnivå. I enskilda ärenden aktualiserar nämligen rätten till ersättning också möjligheter och skyldigheter för den enskilde till rehabilitering i enlighet med SFB.²¹⁹Sådan rehabilitering kan påverka såväl in- och utflöde i försäkringen samt handläggning av enskilda försäkrades ärenden i rehabiliteringskedjan – vilket i sin tur kan inverka på utomrättsliga faktorer som den enskilda individens hälsoläge eller funktionsnivå, och på inomrättsliga faktorer som bedömningen av rekvisiten sjukdom och arbetsförmåga.²²⁰

Sjukförsäkringens rättsliga uppbyggnad påverkar således möjligheten till rehabilitering samtidigt som rehabiliteringen har en funktion som verktyg för att bedöma rätten ersättning. Försäkringskassans ansvar omfattar därutöver också att understödja den enskildes väg ut ur försäkringen. Som redan inledningsvis påpekades är därför uppdraget inom ramen för rehabiliteringskedjan vidare än den renodlade ersättningsfrågan. För studiens del är det också av betydelse att detta vidare uppdrag sammantaget lägger grunden för Försäkringskassans rättsliga incitament för samverkan, samtidigt som det rättsligt begränsar vad den får samverka om.