Studiens syfte har nu presenterats. Ett par utgångspunkter och avgränsningar som är viktiga för förståelsen av det fortsatta upplägget ska dock beröras. Dessa omfattar urvalet av samverkansaktörer samt vissa förtydliganden som följer av att studien avser sådan samverkan som sker på individnivå.
Den samverkan som omfattas är alltså avgränsad till två av de mest centrala aktörer som Försäkringskassan har intresse eller behov av att samverka med vid nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom – Arbetsförmedlingen samt hälso- och sjukvården. Urvalet speglar en prioritering som dels har sin grund i hur rehabiliteringskedjan rättsligt är utformad, och dels i att samverkan inom den offentliga förvaltningen är det huvudsakliga kunskapsintresset.
Rehabiliteringskedjan reglerar enskilda försäkrades rätt till ersättning vid nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom. Försäkringskassans samverkan som sker i enskilda försäkringsärenden är därför sammanhängande med handläggningen av dessa, och det är Arbetsförmedlingen och hälso- och sjukvården som är de mest centrala offentliga samverkansaktörerna.
Försäkringskassan kan visserligen ha intresse av att samverka med den
38 Se vidare om rättsstatens idéinnehåll i avsnitten 2.2.1–2.2.2.
39 Tuori 2003b, s. 556 ff.
kommunala socialtjänsten, framförallt om enskilda som står inför utförsäkring från rehabiliteringskedjan.40 Eftersom rehabiliteringskedjans rekvisit syftar till utredning av sjukdom och arbetsförmåga samt rehabilitering tillbaka till arbete, bör dock sådan samverkan förekomma mer sällan.41
Med studiens rättsstatliga perspektiv följer också att analysen knyts till rättsstatliga värden som, bland annat men framförallt, kommer till uttryck i offentligrättsliga principer som ska omsättas i och genom förvaltningsmyndigheternas verksamheter.42 Analysen av de rättsliga förutsättningarna för samverkan har därför sammanhang med förvaltningens funktionssätt, där både myndighetsrollen gentemot den enskilde och myndighetsrollen i relation till andra förvaltningsmyndigheter är av särskilt intresse. Utförandet av offentliga uppgifter är visserligen inte förbehållet förvaltningsmyndigheterna. I studien kan till exempel inte utredningen av Försäkringskassans rättsliga förutsättningar att samverka med hälso- och sjukvården enbart omfatta den landstingsdrivna vården. Ur Försäkringskassans synvinkel kan nämligen såväl offentliga som privata vårdgivare ha motsvarande roller i en samverkan. För dessa är dock regelverket i många fall detsamma eller motsvarande för offentlig och privat vård när det gäller samverkan med
40 Ett annat sammanhang då samverkan mellan Försäkringskassan och socialtjänsten kan förekomma är då enskilda har nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom, men saknar SGI och därför inte omfattas av regelverket i rehabiliteringskedjan. I korthet kan den kommunala socialtjänstens rehabiliteringsansvar beskrivas som ett socialt rehabiliteringsansvar. Detta framgår av 2 kap. 1 § socialtjänstlag (2001:453) som ålägger socialtjänsten att ge enskilda bistånd med socialt betingad problematik. Ansvaret kan omfatta åtgärder som syftar till den enskildes återgång i arbete. Ansvaret är dock subsidiärt och är därutöver behovsprövat, 4 kap. 1 §
socialtjänstlag (2001:453). Kommunerna har även ett begränsat ansvar för medicinsk rehabilitering för personer i vissa boendeformer (bland annat äldre eller funktionshindrade), se 12 kap. 1 § HSL och 5 kap. 5 § 2 st., 5 kap. 7 § 3 st. eller 7 kap. 1 § 1 st. 2, och 3 kap. 6 § socialtjänstlag (2001:453).
41 Se framförallt avsnitt 3.2.
42 Studiens ämnesval innebär att utredningen och analysen har sin innehållsliga tyngdpunkt i socialrätten, där avstamp tas i socialförsäkringsrätten mer specifikt. Se Vahlne Westerhäll 2012a, passim, angående hur socialförsäkringsrättens karakteristika kan passas in i socialrätten som övergripande rättsområde. Eftersom Försäkringskassans rättsliga förutsättningar för samverkan också hittas i sådana regler som vanligtvis hänförs till den allmänna förvaltningsrätten och statsrätten, kan dock studien övergripande betecknas som en offentligrättslig sådan.
Försäkringskassan om rehabilitering, informationsutbyte och utredning, även om skillnader förekommer. I de avseenden som förutsättningarna för samverkan skiljer sig åt, utvecklas dock detta separat.
Som framgått redan i studiens inledande avsnitt kan Försäkringskassan också ha intresse av att samverka med andra privata aktörer, exempelvis om inhämtande av utredningsunderlag för bedöma rätt till ersättning samt om planering och genomförande av rehabilitering. Studiens syftesformulering innebär dock att dessa faller utanför studien. Detta gäller exempelvis Försäkringskassans eventuella samverkan med arbetsgivarna. Genom det ansvar för rehabilitering som följer med arbetsgivaransvaret kan arbetsgivarna spela en viktig roll för den enskildes arbetslivsinriktade rehabilitering. Sådan rehabilitering kan omfatta en mängd olika möjliga åtgärder. Exempelvis arbetsanpassning, omplacering, utredning av rehabiliteringsbehov, företagshälsovård med mera.43 Ansvaret medför att Försäkringskassan kan ha ett intresse av samverkan med en arbetsgivare i enskilda fall – såväl för att inhämta information, som för att på olika sätt försöka påverka arbetsgivaren så att den tar sitt rehabiliteringsansvar (som en del i strävan mot målsättningen om återgång i arbete).
Även företagshälsovården faller utanför studien. Företagshälsovården ska utgöra en oberoende expertresurs inom områdena arbetsmiljö och rehabilitering, och då särskilt arbeta för att förebygga och undanröja hälsorisker på arbetsplatser samt ha kompetens att identifiera och beskriva sambanden mellan arbetsmiljö, organisation, produktivitet och hälsa.44 Konkret kan företagshälsovård vara organiserad på en rad olika sätt och erbjuda en rad olika åtgärder till arbetstagare som, såvitt här är av intresse, har nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom.
Åtgärderna kan omfatta arbetsanpassning och olika individinriktade
43 Arbetsgivarens rehabiliteringsansvar framgår av 30 kap. 6 § SFB och 3 kap. 2 a samt 3 §§
arbetsmiljölagen (1977:1160). Av Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter AFS 1994:1, arbetsanpassning och rehabilitering, framgår närmare hur rehabiliterings- och
anpassningsverksamheten ska organiseras. Arbetsgivaren ska också lämna upplysningar till Försäkringskassan om en arbetstagare har nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom, för att behov av rehabilitering ska kunna klarläggas, 30 kap. 6 § SFB.
44 Arbetsgivaren ska svara för att den företagshälsovård som arbetsförhållandena kräver finns att tillgå, 3 kap. 2 c § arbetsmiljölagen (1977:1160). Att företagshälsovården ska vara en oberoende expertresurs framgår av samma bestämmelse.
rehabiliteringsåtgärder, och utföras av olika yrkeskompetenser som läkare, sjuksköterskor, ergonomer, fysioterapeuter, beteendevetare och arbetsmiljöingenjörer.45 Vissa av företagshälsovårdens möjliga åtgärder utgör hälso- och sjukvård, och lyder då under hälso- och sjukvårdslagstiftningen.46 Omfattningen och inriktningen av det hälso- och sjukvårdande uppdraget är i låg grad särskilt reglerat, men direkt knutet till arbetsförhållandena på den egna arbetsplatsen.47 Företagshälsovården hämtar dessutom sin finansiering från arbetsgivaren och drivs som privata företag. Denna aktör faller därför i sin helhet utanför studien, även till den del uppgifterna utgör hälso- och sjukvård i enlighet med hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), HSL.
Det bör slutligen också påpekas att Arbetsförmedlingen kan komma att upphandla privata arbetsförmedlingstjänster. Exempelvis olika programverksamheter eller handledare (jobbcoacher).48 Studien omfattar dock inte Försäkringskassans eventuella och direkta kontakter med dessa. Detsamma gäller Försäkringskassans samverkan med utländska myndigheter eller andra utländska aktörer. Sådan samverkan kan förekomma om personer med ersättning från sjukförsäkringen, men som bor i ett land och arbetar i ett annat.
45 SOU 2011:63, s. 14.
46 Detta gäller i den utsträckning som företagshälsovården utför hälso- och sjukvård enligt definitionen i 2 kap. 1 § HSL. Det varierar dock mellan olika företagshälsor hur stor andel av uppdraget som kan hänföras till hälso- och sjukvårdande uppgifter.
47 Den reglering som finns av företagshälsovårdens uppdrag är den allmänt formulerade bestämmelsen i 3 kap. 2 c § arbetsmiljölagen (1977:1160). Övriga föreskrifter av intresse är bland annat Arbetsmiljöverkets föreskrifter om arbetsanpassning och rehabilitering, AFS 1994:1, om systematiskt arbetsmiljöarbete, AFS 2001:1, och om medicinska kontroller i arbetslivet, AFS 2005:06. Dessa utgår alla från att det är arbetsgivaren som åläggs ett ansvar, men arbetsgivaren kan i sin tur anlita företagshälsovården för att uppfylla ansvaret.
48 Se till exempel prop. 2009/10:1 utgiftsområde 14, s. 25 f., eller
prop. 2015/16:1 utgiftsområde 14, s. 19, angående att Arbetsförmedlingen inom ramen för sin arbetsmarknadspolitiska verksamhet också anlitar privata aktörer. Detta kan, beroende på avtalsinnehåll, påverka Arbetsförmedlingens insyn och kontrollmöjligheter i den faktiska programverksamheten.
Genom att studiens syfte medför en avgränsning till samverkan som sker inom ramen för Försäkringskassans handläggning i rehabiliteringskedjan, och således gäller enskilda personer som har nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom, följer även att det är samverkan på individnivå som avses. Detta föranleder i sin tur några viktiga förtydliganden.
Att studien avser samverkan på individnivån innebär inte att den syftar till en utredning av den enskildes rättsliga ställning inom samverkan. Frågor om individens rätt att klaga eller andra sätt att, så att säga, kräva sin rätt eller begära efterhandskontroll av Försäkringskassans handläggning eller rättstillämpning – i eller rörande samverkan – omfattas exempelvis inte. Detta innebär inte att rättsliga frågor som rör individens rättsliga ställning är avgränsade från studien, men att urvalet inte gjorts utifrån ett individperspektiv som riktlinje.
Vidare följer att regleringen av individens medverkan i samverkan är en angelägen fråga. Den samverkan som sker i individuella försäkringsärenden sker nämligen i en rättslig kontext som har sammanhang med Försäkringskassans huvudsakliga uppdrag att besluta och betala ut ersättning.49 Utredningen omfattar därför även sådana rättsregler som ger Försäkringskassan möjligheter att påverka den enskildes val att medverka i samverkan eller inte. Det är tekniskt sett inte fråga om befogenheter att samverka i dessa fall. Att i strikt mening skala analysen ren från den kontext som den enskilde befinner sig i när han eller hon ställs inför valet att medverka i eller till Försäkringskassans samverkan, skulle dock ge en allt för begränsad bild av den samverkan som sker i enskilda ärenden. Därför är det också viktigt att beakta de påtryckningsmedel som Försäkringskassan har möjlighet alternativt skyldighet att använda – framförallt de olika möjligheterna att dra in eller sätta ned ersättningen vid bristande medverkan i eller till samverkan.50 Dessa utgör så att säga medel att styra den enskildes handlande i riktning mot att möjliggöra samverkan om honom eller henne.
49 1 § förordning (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan och 27 kap. SFB. Se mer om detta i kapitel 3 och 5.
50 Se mer om detta särskilt i avsnitten 5.2, 6.3 och 7.3.
Slutligen motiverar placeringen i individnivån, i kombination med studiens rättsstatliga perspektiv, att de rättsliga förutsättningarna för samverkan också granskas utifrån om de värnar skyddet för den enskildes personliga integritet.
Detta innebär ett vidare och principiellt angreppssätt som omfattar den enskildes rätt till självbestämmande och till skydd mot godtycklig maktutövning.51