För Försäkringskassans del grundas alltså rättsliga incitament till att samverka med såväl Arbetsförmedlingen som hälso- och sjukvården genom att sjukförsäkringens rättsliga uppbyggnad präglas av arbetslinjen. För Försäkringskassan ligger nämligen i den övergripande målsättningen om återgång i arbete en intention att få den enskilde att röra sig ut ur sjukförsäkringen och över, i första hand till självförsörjning, men i andra hand till andra aktörer, i riktning mot självförsörjning.315 Genom sitt ansvar för arbetslivsinriktad rehabilitering kan Arbetsförmedlingen förstås förbättra förutsättningarna att få den enskilde tillbaka till arbete, och således bidra till Försäkringskassans måluppfyllelse. Detsamma gäller hälso- och sjukvården genom sitt ansvar för medicinska behandlings- och rehabiliteringsåtgärder.
Rättliga incitament för samverkan grundas också närmare genom de grundläggande rekvisiten för rätt till ersättning såsom sjukdom och arbetsförmåga, samt genom andra särskilda rekvisit som uppställs för rätten till ersättning i samband med de tidsbestämda prövningsstegen. När Försäkringskassan ska utreda och bedöma dessa olika rekvisit kan den ha behov av hälso- och sjukvårdens medicinska bedömningar och annat underlag.
Arbetsförmedlingen kan också inom ramen för sin verksamhet behöva hämta in underlag om den enskildes situation och bedöma funktionsförmåga i förhållande till de krav som uppställs på arbetsmarknaden, vilket kan vara av intresse för Försäkringskassan eftersom den också ska bedöma arbetsförmåga.
313 Gränsdragningsproblematik i dessa avseenden har bland annat uppmärksammats i SOU 1998:104, s. 54, SOU 2000:78, s. 219 ff., SOU 2006:86, s. 103, SOU 2009:49, s. 93, Socialförsäkringsutredningens (S 2010:04) underlagsrapport nr. 7, s. 9, 64 och 97, socialförsäkringsutskottets betänkande 2012/13:SfU6, s. 19 f., samt Arbetsförmedlingens yttrande på utkast till betänkande om rehabilitering tillbaka till arbete 2013.
314 Samordningsansvaret framgår av 30 kap. 8 § SFB. Se prop. 1990/91:141, s. 33 ff.
315 Se avsnitt 3.1.2.
Sammanfattningsvis kan alltså såväl Arbetsförmedlingen genom sitt arbetslivsinriktade rehabiliteringsansvar som hälso- och sjukvården genom sitt ansvar för medicinsk behandling och rehabilitering gynna målsättningen om återgång i arbete (vilket kan skapa rättsliga incitament för Försäkringskassan att samverka om rehabilitering). De kan också ha samlat in sådan information som kan vara av intresse för Försäkringskassans utredning av rätt till ersättning eller rehabiliteringsbehov (vilket kan skapa rättsliga incitament för Försäkringskassan att samverka genom informationsutbyte). Som en utlöpare har Arbetsförmedlingen eller hälso- och sjukvården också sådan sakkunskap
− allmänt eller i det enskilda fallet − att de potentiellt kan vara Försäkringskassan behjälpliga med exempelvis omdömen, prognoser eller sakkunnigutlåtanden (vilket kan skapa rättsliga incitament för Försäkringskassan att samverka om utredning).
4 En myndighet i samverkan – allmänna rättsliga förutsättningar för
samverkan
I kapitlet studeras de allmänna rättsliga förutsättningarna för samverkan såsom de uppställs inom den konstitutionella rätten samt den allmänna och speciella förvaltningsrätten.
Förklaringsvärde för kapitlets upplägg och delar av dess innehåll har förhållandet att samverkan konstitutionellt kan kontextualiseras som ett frånsteg från utgångspunkten att varje myndighet har sig själv att sköta. Den samverkan som är föremål för studien har hittills och förenklat beskrivits som en samverkan mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen eller hälso- och sjukvården.
Som också framgått är denna beskrivning en praktisk kategoribestämning snarare än formellt korrekt. De tre aktörerna utgör nämligen varken tre myndigheter eller tre juridiska personer.316 Varje respektive landsting utgör skilda juridiska personer och också skilda (landstings)kommunala myndigheter.317 Privata vårdgivare utgör förstås inte myndigheter, men väl skilda aktörer med egen rättshandlingskapacitet. Försäkringskassan däremot, utgör numera en central och
316 Detta har redan inledningsvis anmärkts i avsnitt 1.1, not 8.
317 1 kap. 1 § kommunallag (2017:725) och 1 kap. 7 § RF. Landstingen är alltså
landstingskommunala myndigheter, och omfattas i RF:s mening av de bestämmelser som gäller för kommuner avseende de delar av verksamheten som utförs som ett utflöde av den kommunala självstyrelsen. När landstingen utför de uppdrag de givits i specialförfattning, såsom HSL, agerar de dock som myndigheter i RF:s mening, och omfattas därför av de bestämmelser som gäller för alla förvaltningsmyndigheter (men också av andra författningar som uppställer allmänna krav på förvaltningsmyndigheter, såsom FL). I studien och kapitlet är det framförallt landstingens ansvar för den specialreglerade verksamheten i HSL och anknytande reglering som är av intresse, och i framställningen antas därför att landstingen i vart fall som utgångspunkt utgör myndigheter i den mening som avses i RF och FL, se prop. 1973:90, s. 396.
statlig förvaltningsmyndighet. Detsamma gäller Arbetsförmedlingen.318 Trots att de är skilda myndigheter utgör de dock delar av en och samma juridiska person, eftersom staten anses utgöra ett enhetligt och odelbart rättssubjekt.319 Den här organisationen är grundläggande i förvaltningens funktionssätt, och får konstitutionell förankring genom att den regleras i RF. Den får också betydelse för vilket regelverk som kan bli tillämpligt när Försäkringskassan interagerar med Arbetsförmedlingen eller offentliga och privata vårdgivare. För Försäkringskassans rättsliga förutsättningar att samverka har det nämligen betydelse att den såsom förvaltningsmyndighet innehar ett visst mått av självständighet.
I studien behandlas myndigheternas självständighet i vid mening och utifrån två olika aspekter, nämligen självständighet som ett krav och självständighet som en organisatorisk fråga. I den förra aspekten är självständigheten ett krav som riktas mot myndigheten, att i vissa fall aktivt värna sin självständighet samt respektera de övriga förvaltningsmyndigheternas självständighet. Detta krav, som fortsättningsvis kallas för självständighetskravet, inverkar på myndigheternas handlingsutrymme när de interagerar.320 Självständighetskravet kommer att ägnas särskild uppmärksamhet under kommande avsnitt. Inledningsvis är det dock framförallt självständigheten i dess andra aspekt (som en organisatorisk fråga)
318 Försäkringskassan förstatligades formellt först år 2005, även om den dessförinnan jämställts med statliga myndigheter i flertalet avseenden. Förbättrade förutsättningar att samverka med andra myndigheter återfinns bland de argument som lyftes fram för förstatligandet, eftersom ansvarsfördelningen mellan de lokala försäkringskassorna och Riksförsäkringsverket medförde att det inte kunde fattas generella beslut om medverkan i samverkan av olika slag, SOU 2003:106, s. 94 ff. Arbetsförmedlingen är en enmyndighet sedan år 2008, då Arbetsmarknadsstyrelsen och de tidigare länsarbetsnämnderna slogs samman, jfr 1 § förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen med 1 § i den tidigare förordning (2001:623) med instruktion för Arbetsmarknadsverket.
319 12 kap. 1 § RF. Av enhetligheten följer att staten liksom en enskild får ingå förpliktelser, äga egendom och ha fordringar, men också att de statliga förvaltningsmyndigheterna inte utgör egna rättssubjekt, Bull 2003, s. 341 ff.
320 Här avses 12 kap. 2 § RF. I studien används termen självständighetskrav, men innehållet i bestämmelsen kan också uttryckas som en självständighetsprincip, se von Essen, Bohlin &
Warnling Conradsson 2018, s. 97 f.
som ska lyftas fram. Fokus hamnar därför på den rättsliga konstruktionen av myndigheternas maktförhållanden gentemot varandra.
Eftersom Försäkringskassan är inordnad som en egen förvaltningsmyndighet under regeringen yttrar sig dess organisatoriska självständighet genom att den är fristående från de andra myndigheterna i förvaltningens organisation. Genom att riksdagen genom lag, och regeringen genom förordning eller andra direktiv, ger myndigheterna skilda uppdrag och skilda instruktioner (som dessutom ofta regleras i skilda föreskrifter) förstärks också deras självständighet gentemot varandra.321 Av legalitetsprincipen följer som framgått att myndigheterna endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen, och de skilda uppdragen och regleringarna bidrar till att myndigheterna ska bedriva sin verksamhet självständigt.322 Självständiga förvaltningsmyndigheter i denna organisatoriska aspekt har därför visst förklaringsvärde för det ”stuprörstänkande” som i studiens första kapitel sattes i sammanhang med sektorisering och en drivkraft bakom ökad samverkan.323 Annorlunda uttryckt har stuprörstänkandet en konstitutionell förankring och uppbackning.
Även om slutledningen ovan är generellt formulerad och inte fångar hela förvaltningsapparatens komplexitet, kan i vart fall utgångspunkten i att varje myndighet sköter sig själv utmanas vid samverkan. När en – i RF:s mening – självständig myndighet ska samverka med en annan myndighet eller aktör kan således potentiellt en konflikt uppstå. Sett utifrån de rättsregler och rättsliga principer som reglerar rättsliga förutsättningar för samverkan, förgrenar sig denna potentiella konflikt ut till alla nivåer i normhierarkin. I kapitlet synliggörs detta genom att utredningen och analysen av pedagogiska skäl är strukturerad
321 Att föreskrifter meddelas av riksdagen genom lag och av regeringen genom förordning följer av 8 kap. 1 § RF. Regeringens direktivrätt följer av att förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen, 12 kap. 1 § RF. Det kan också påtalas att förvaltningen i samband med 2010 års revision av RF givits ett eget kapitel i RF. Förändringens främsta motivering var att markera åtskillnaden mellan rättskipning och förvaltning (utan att förskjuta tyngdpunkten dem emellan), men ansågs även öka möjligheterna att markera den betydelse och självständighet förvaltningen har i det svenska systemet, prop. 2009/10:80, s. 119 f. Se Reichel 2011, s. 411 ff., om den nya kapitelindelningens konstitutionella kontext.
322 Se 5 § FL samt även avsnitt 2.2.2.1 om den förvaltningsrättsliga legalitetsprincipen.
323 Se avsnitt 1.1.
utifrån den normhierarkiska ordningen. Det innebär att det regelverk som innehåller begränsningar för förutsättningarna att samverka behandlas före det regelverk som innehåller stöd för samverkan. Anledningen är att RF inte innehåller något uttryckligt krav på samverkan, och inte heller några uttryckliga bestämmelser som tar sikte på sådan. Övergripande kan nämligen sägas att RF uppställer regler för hur landet ska styras, vilka fri- och rättigheter medborgarna ska ha, samt hur den offentliga makten ska fördelas (framförallt mellan riksdag, regering och förvaltningsmyndigheterna).324 I studien är det främst i den sistnämnda egenskapen som regelverket har inverkan, och då i det begränsade avseendet maktförhållanden mellan förvaltningsmyndigheterna. I RF hittas därför framförallt de yttre ramarna för förvaltningens befogenheter, som då också framförallt begränsar myndigheternas handlingsutrymme.
Längre ner i den normhierarkiska strukturen hittas såväl stöd som begränsningar för samverkan. Här är FL, men också förvaltningsrättsliga principer, av intresse eftersom de innehåller sådana rättssäkerhetsgarantier som på det övergripande planet ska garantera att myndigheterna agerar på sitt uppdrag snarare än efter eget skön. I tillägg hänförs också myndighetsförordningen (2007:515) och Försäkringskassans instruktion (2009:1174) till det allmänna regelverk som inverkar på förutsättningarna att samverka. På denna förordningsnivå hittas bestämmelser som framförallt syftar till att understödja samverkan i olika avseenden. Bestämmelserna kan också, och tillsammans med de understödjande bestämmelserna i FL och i förvaltningsrättsliga principer, sägas utgöra Försäkringskassans allmänt formulerade uppdrag att samverka.325
Eftersom det regelverk som i sammanhanget kan betecknas som allmänt framförallt rör förvaltningens organisation, uppdrag och befogenheter är det också främst mellanhavanden mellan myndigheter som omfattas. Den samverkan som Försäkringskassan genomför tillsammans med den privata hälso- och sjukvården träffas följaktligen inte i lika hög utsträckning direkt av regelverket.
324 Detta innehåll framgår allmänt redan av kapitelindelningen i RF, där 1 kap. rör statsskickets grunder, 2 kap. grundläggande fri- och rättigheter, 3 kap. riksdagen, 4 kap. riksdagsarbetet, 5 kap.
statschefen, 6 kap. regeringen, 7 kap. regeringsarbetet, 8 kap. lagar och andra föreskrifter, 9 kap.
finansmakten, 10 kap. internationella förhållanden, 11 kap. rättskipningen, 12 kap. förvaltningen, 13 kap. kontrollmakten, 14 kap. kommunerna samt 15 kap. krig och krigsfara.
325 Se avsnitt 4.2.
När så är fallet framgår det dock löpande, och i vilken utsträckning som Försäkringskassans rättsliga förutsättningar att samverka med den privata hälso- och sjukvården påverkas av det allmänna regelverket analyseras sammanfattningsvis i kapitlets slutsatsavsnitt.326