3.1 Arbetslinjens omsättning i myndighetsuppdraget – en drivkraft bakom
3.1.2 Rehabiliteringskedjan – en samverkanskedja?
Sedan sjukförsäkringen infördes har de grundläggande ersättningsvillkoren – att det ska föreligga nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom – varit desamma.
Försäkringen har dock ändå genomgått många förändringar, där vissa även påverkat hur bedömningen av dessa grundläggande rekvisit ska göras.221 Grunden till rehabiliteringskedjan lades framförallt med start i de ändringar som skedde år 1995 och med införandet av den så kallade steg för steg-modellen år 1997, som skedde mot bakgrund av en önskan om en medicinsk renodling av sjukförsäkringen.222 Renodlingen skulle innebära en tydligare ansvarsfördelning mellan olika offentliga aktörer och ersättningssystem, samt innebära att enbart
219 Se mer i avsnitt 5.1 om vad som avses med rehabilitering i SFB.
220 Rekvisiten sjukdom och arbetsförmåga samt rehabiliteringskedjans uppbyggnad utreds och analyseras närmare i avsnitt 3.2.
221 Se Vahlne Westerhäll 2002, s. 206 ff., 244 ff. och 326 ff.
222 Se Vahlne Westerhäll 2002, s. 333 f., om utvecklingen och tolkningen av rekvisitet arbetsförmåga under 1990-talet.
medicinska faktorer – utom vid särskilda skäl – fick beaktas vid prövningen av rätt till ersättning. Den som hade sociala eller arbetsmarknadsrelaterade skäl för nedsättningen av arbetsförmågan skulle därför som huvudregel hänvisas till andra ersättningssystem, såsom arbetslöshetsförsäkringen eller försörjningsstöd.223 När rehabiliteringskedjan år 2008 ersatte steg för steg-modellen var en ytterligare renodling av sjukförsäkringen ett uttalat syfte.
Modellen ansågs nämligen inte ha åstadkommit önskad effekt, och sjukförsäkringens renodlat medicinska grund skulle göras fullständig. Den tidigare möjligheten att vid särskilda skäl också beakta andra än medicinska orsaker till nedsättningen av arbetsförmågan avskaffades därför.224
Rehabiliteringskedjan har sin grund i steg för steg-modellen, men skiljer sig i vissa avseenden märkbart från den konstruktion som ersättningsvillkoren hade i 1997 års försäkring. Likheterna kan främst spåras i att båda modellerna delar in bedömningen av arbetsförmågan i olika prövningssteg, som vart och ett uppställer olika höga krav på vilken nedsättning som krävs för att ersättning ska kunna lämnas. I 1997 års försäkring saknades dock formella tidsramar för när bedömningarna skulle ske, vilket gav försäkringskassorna ett skönsmässigt utrymme att utifrån hälsoläge och rehabiliteringsstatus avgöra när det var lämpligt för den försäkrade att byta steg.225 År 2008 ansågs denna skönsmässighet bidra till en långsam och passiviserande sjukskrivningsprocess, och en viktig skillnad i rehabiliteringskedjan gentemot 1997 års lag är därför att den innehåller
223 Prop. 1996/97:28, s. 10 ff. Att Försäkringskassan vid bedömning av arbetsförmåga skulle bortse från arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska, sociala och liknande skäl föreskrevs redan år 1995 i dåvarande 3 kap. 7 § AFL, prop. 1994/95:147, s. 19 f. År 1997 tydliggjordes dock genom en ändring av bestämmelsen att det var vid bedömning av sjukdom som sådana hänsyn inte skulle tas, eftersom detta tidigare ansetts vara oklart, prop. 1996/97:28, s. 26. Se även vidare Vahlne Westerhäll 2012, s. 206 f., Vahlne Westerhäll, Thorpenberg & Jonasson 2009, s. 101 f., samt Mannelqvist 2008, s. 515 ff.
224 Prop. 2007/08:136, s. 67. Se även 3 kap. 7 § AFL i lydelsen SFS 1996:1542 och
prop. 2007/08:136, s. 67. Den politiska bakgrunden till förändringarna var de internationellt sett höga sjukskrivningstalen i Sverige, samt studier som visat att sjukfrånvaron varit högre i regioner med hög arbetslöshet. Bland annat dessa omständigheter tolkades som en signal om en dåligt fungerande sjukförsäkring, prop. 2007/08:136, s. 67.
225 Enligt motiven till steg- för stegmodellen skulle dock detta i normalfallet inte ta mer än ett år, se prop. 1996/97:28, s. 19 f., och Mannelqvist 2008, s. 515 ff.
uttryckliga och lagstadgade tidsbestämningar för när bedömning enligt de olika stegen ska ske.226 Tidsgränserna motiverades med att påskynda den enskildes väg ut ur sjukförsäkringen, samt att detta bland annat ska ske genom att minska risken för att rehabiliteringspotential kan gå förlorad vid långvarig sjukskrivning.227
Rehabiliteringskedjan har alltså inneburit en förstärkning av arbetslinjen i sjukförsäkringen. Ett anslutande och uttalat syfte är att den ska minska antalet ersättningsberättigade i systemet, vilket vid införandet förväntades öka den enskildes behov av stöd genom andra och näraliggande trygghetssystem (och således rörligheten mellan dessa system).228 Önskemålet var att såväl individen som andra ansvariga, exempelvis Arbetsförmedlingen, arbetsgivaren, hälso- och sjukvården med flera, ska agera tidigare i sjukfallet.229 Tidsgränserna kan enligt detta synsätt liknas vid kontrollstationer för arbetsförmågan, vilka ska uppmärksamma alla inblandade parter på vikten av insatser i ett tidigt skede.230
Som en följd av bland annat denna ökade rörlighet har samverkan lyfts fram som ett led i arbetslinjens omsättning, och framförallt som en metod för att förbättra och effektivisera övergången för enskilda individer mellan systemen.
Särskilt starkt förväntades samverkansbehovet bli vid övergången mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen samt den respektive övergången från sjukförsäkringen till arbetslöshetsförsäkringen.231 Därtill framkom en förväntan om ökat behov av stöd och hjälp från Arbetsförmedlingen för enskilda som befinner sig i, har eller ska lämna rehabiliteringskedjan – samt ett behov av nya samverkansformer för att personer som varit långvarigt sjuka eller som uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning ska komma tillbaka till arbetslivet.232 I motiven instämde också regeringen i remissinstansernas påpekanden om att rehabiliteringskedjan generellt innebär ökade krav på alla berörda aktörer.
226 Prop. 2007/08:136, s. 40 och 57. Rehabiliteringskedjans övergripande syfte ska härigenom vara att effektivisera sjukskrivningsprocessen och snabbare få ut de sjukskrivna i arbetslivet, prop. 2007/08:136, s. 1.
227 Prop. 2007/08:136, s. 57 och 95 f.
228 Prop. 2007/08:136, s. 95 f.
229 Prop. 2007/08:136 s. 33 f.
230 Denna liknelse har använts i SOU 2009:49, s. 79.
231 Prop. 2007/08:136, s. 44 och 74 f.
232 Prop. 2007/08:136, s. 44 och 74.
Regeringen framhöll också i sammanhanget att statliga satsningar gjorts på hälso- och sjukvårdens område, samt betonade vikten av att de medel som avsatts för samverkan inom rehabiliteringsområdet används effektivt i syfte att stödja personer att komma tillbaka i arbete.233 Rehabiliteringskedjan har på så sätt och i generellt avseende en förväntad effekt på Försäkringskassans behov att samverka med andra offentliga rehabiliteringsansvariga aktörer.
Sammanfattningsvis ger inte reglerna i rehabiliteringskedjan uttryck för att den som sådan ska fungera som en ”samverkanskedja”. Detta utesluter dock inte att rehabiliteringskedjans ersättningsvillkor ändå kan ha en närmare konstruktion som innebär att Försäkringskassan i olika avseenden behöver eller kan gynnas av att samverka med Arbetsförmedlingen eller hälso- och sjukvården i det individuella ärendet. I kommande avsnitt ska därför utredningen och analysen ägnas åt rehabiliteringskedjans uppbyggnad samt i vilken utsträckning den grundlägger rättsliga incitament för samverkan.