2.1 Samverkan som rättsligt studieobjekt
2.1.2 Samverkans typiska innehåll
Som framgått i syftesbeskrivningen avgränsas undersökningen av de rättsliga förutsättningarna för samverkan till tre typiska innehåll i Försäkringskassans samverkan i rehabiliteringskedjan: rehabilitering, informationsutbyte och utredning, härefter kallade typinnehåll i samverkan. Samverkan med detta innehåll kan förekomma i större eller mindre utsträckning vid handläggningen av ett ärende i rehabiliteringskedjan. När Försäkringskassan ska samverka behöver den nämligen i mer konkret avseende ”göra något” – vidta en aktiv praktik. Inför och i samband med det myndighetsutövande beslutet om rätt till ersättning agerar Försäkringskassan exempelvis genom att sammansätta flera olika handläggningsmoment. Dessa kan i sin tur komma att utföras och kombineras på olika sätt beroende på hur det enskilda ärendet ser ut.
Exempelvis ska ansökan om ersättning mottas, och handläggaren utreda förutsättningarna att bedöma bland annat om den enskilde omfattas av försäkringen, och hur hans eller hennes medicinska tillstånd, arbetsförmåga samt behov av och möjligheter till rehabilitering ser ut. Handläggaren ska också bedöma hur handläggningen ska struktureras för förbättrade förutsättningar att tillvarata den enskildes arbetsförmåga, och då också beakta eventuella rutiner eller möjligheter för samverkan.108 I anslutning ska beslut fattas om krav ska ställas på den enskilde att genomgå vissa utredningsåtgärder eller delta i viss rehabiliteringsverksamhet. Därutöver ska också beslut fattas om det finns behov av eventuellt ytterligare utredningsunderlag än vad som följde med ansökan, samt om detta underlag ska inhämtas från den enskilde, andra myndigheter eller någon annan. Den enskildes eventuella rehabilitering hos olika aktörer ska samordnas, uppgifter och åtgärder ska dokumenteras, kommuniceras med mera.
108 Prop. 2007/08:136, s. 58.
Slutligen ska förstås också ersättningsbeslutet fattas och den enskilde underrättas om detsamma. Men, därmed inte sagt att handläggningen nått sitt slut.
En viktig omständighet i sammanhanget är nämligen att rätten till sjukpenning prövas fortlöpande under ett sjukdomsfall, vilket också innebär att många av de nämnda momenten kan komma att upprepas under sjukfallets gång. Nya bedömningar kan behöva göras och nytt material kan som en följd behöva hämtas in. Under tiden kan också den enskildes sjukdomstillstånd eller förutsättningar för rehabilitering tillbaka till arbete komma att förändras.
Många av de här nämnda och möjliga handläggningsmomenten kan eller ska hanteras helt myndighetsinternt (utan någon inblandning av utomstående). Flera av momenten kan dock innebära, eller rentav förutsätta, just sådan interaktion samt sådant bistånd som i studien hänförs till samverkan om rehabilitering, informationsutbyte eller utredning.109
Genom att den övergripande målsättningen för Försäkringskassans samverkan är den enskildes återgång i arbete, kan typinnehållen rehabilitering, informationsutbyte eller utredning knytas till samverkan på olika sätt – och avse såväl innehåll som ändamål. Typinnehållen är därför inte direkt jämförbara, men knyts samman i Försäkringskassans samverkan. Övergripande används prepositionerna samverkan om rehabilitering, genom informationsutbyte eller om utredning, där om signalerar en orientering kring syftet med samverkan medan genom att det är ett medel för att genomföra samverkan som avses. En sådan distinktion kan dock inte upprätthållas i studien. Benämningen typinnehåll ska därför förstås som en bred och tematiskt orienterad konnotation. Typinnehållen utgör snarare just exempel på sådana inslag i Försäkringskassans handläggning som tematiskt eller innehållsmässigt kan kombineras på olika sätt i en samverkan med Arbetsförmedlingen eller hälso- och sjukvården.
Upplägget gör att detaljanalyserna kan ha aktualitet i en vidare variation av samverkanssituationer. Även om Försäkringskassans samverkan i stort bygger på många och varierande kombinationer av rutiner eller möjliga åtgärder, har nämligen merparten en uppbyggnad där typinnehållen förekommer i olika
109 Det kan också påpekas att flera av de nämnda handläggningsmomenten inte regleras i det begränsade regelverk som utgör rehabiliteringskedjan. Ytterligare regler förekommer i övriga delar av SFB som rör Försäkringskassans ärendehantering, och i ytterligare regelverk som rör myndighetens ärendehandläggning, såsom framförallt FL.
utsträckning. På så sätt kan också den rättsstatliga analysen sättas i ett större sammanhang, samtidigt som studiens tidsbeständighet ökar.
Vad som närmare avses med rehabilitering, informationsutbyte och utredning som typinnehåll i samverkan utvecklas i de tre följande avsnitten.
2.1.2.1 Typinnehåll i samverkan 1 – rehabilitering
Generellt kan rehabilitering å ena sidan förstås i termer av faktiska åtgärder, såsom operativa ingrepp, sjukgymnastik, arbetsmarknadspolitiska program och liknande. Denna förståelse ligger nära den praktiska verksamheten, men är inte den som avses i studien. Här förstås istället rehabilitering som ett rättsligt koncept som tar sin utgångspunkt i den rättsliga konstruktionen av ett handlande, snarare än dess effekt. Enklare uttryckt så omfattar det rättsliga konceptet rehabilitering inte sådana – i och för sig mycket viktiga – frågor som vilka konkreta åtgärder som genomförs inom ramen för de olika rehabiliteringsansvaren, eller om dessa åtgärder är adekvata för att uppnå det önskade resultatet. De faktiska åtgärdernas praktiska innehåll, funktion och nytta hamnar därför i bakgrunden, och fokus ligger på åtgärdernas rehabiliterande syfte i vidare bemärkelse – i Försäkringskassans fall att syftet med åtgärden är den enskildes återgång i arbete.
Vid hänvisningar till rehabilitering i texten avses därmed det rättsliga konceptet, medan termen faktiska rehabiliteringsåtgärder används för att beskriva just faktiska insatser.
En sådan rättsligt inriktad konceptualisering innebär en vid förståelse av rehabilitering. Till konceptet kan därför å ena sidan hänföras exempel på faktiska rehabiliteringsåtgärder, som de tidigare nämnda sjukgymnastik, behandling genom multidisciplinära team eller arbetsmarknadspolitiska program. Å andra sidan omfattas också administrativa stödåtgärder för den enskilde, som exempelvis handläggarkontakt, handlingsplaner eller flerpartsmöten i syfte att bistå den enskildes rehabiliteringsprocess. Detta är viktigt för att kunna analysera det ansvar för att samverka om rehabilitering som Försäkringskassan har genom sitt samordningsansvar, och ligger även närmare det innehåll som hänförts till rehabilitering inom den studerade samverkan.110
110 Se särskilt avsnitt 5.1, men även avsnitt 3.1.
2.1.2.2 Typinnehåll i samverkan 2 – informationsutbyte
Centralt för Försäkringskassans möjligheter till kommunikation i en samverkan är de rättsliga förutsättningarna för att kunna föra över eller hämta in information till och från de övriga samverkansaktörerna. Styrande för vilka typer av uppgifter som Försäkringskassan önskar utbyta är i sin tur de villkor som uppställs i SFB för rätt till ersättning, hur ansvaret för rehabilitering är utformat samt vilka övriga allmänna och speciella krav på handläggningen som gäller. Uppgifter som följaktligen och typiskt sett är av intresse i en samverkan om enskilda i rehabiliteringskedjan rör därför den enskildes hälsotillstånd och rehabiliteringsbehov, men också Arbetsförmedlingens eller hälso- och sjukvårdens interna handläggning och bedömningar i olika avseenden. Det bör också noteras att det här inte är fråga om information som anpassats särskilt för att utgöra underlag för Försäkringskassans utredning och bedömning av arbetsförmåga eller rehabiliteringsbehov med mera i rehabiliteringskedjan.111
2.1.2.3 Typinnehåll i samverkan 3 – utredning
Försäkringskassan har ibland också behov av bistånd från Arbetsförmedlingen eller hälso- och sjukvården med sin utredning. Sådana behov rör framförallt framställning av underlag för bedömning av arbetsförmåga i rehabiliteringskedjans olika prövningssteg – men också av rehabiliteringsbehov.
I studien handlar det om sådana intyg, utlåtanden eller bedömningar i vilka Försäkringskassan efterfrågar Arbetsförmedlingens eller hälso- och sjukvårdens särskilda sakkunskap, och som upprättats särskilt för det syfte de ska användas för.112
Vad som avses med samverkan om utredning angränsar i flera avseenden såväl till informationsutbyte som till rehabilitering. Utredningsarbetet förutsätter förstås att Försäkringskassan hämtar in, sammanställer eller bearbetar just information. I utredningsfallet avses dock den samverkan som sker när Arbetsförmedlingen eller hälso- och sjukvården bistår med bedömningar eller
111 Här kan till exempel Arbetsförmedlingens egna utredningar och bedömningar av den enskildes arbetsförmåga eller hälso- och sjukvårdens journalhandlingar utgöra exempel. Se vidare om detta i kapitel 6.
112 Läkarintyget är ett viktigt exempel. Se Vahlne Westerhäll, Thorpenberg & Jonasson 2009, s. 165 ff., och Mannelqvist 2010, s. 127–142.
med att samla in underlag som efterfrågats, medan den samverkan som sker i samband med informationsutbyte avser när Försäkringskassan utbyter och diskuterar olika sakuppgifter med dessa aktörer. Att Försäkringskassans utredningsansvar också omfattar rehabiliteringsbehov är därtill en följd av samordningsansvaret för den enskildes rehabilitering, och innebär att ett stödjande såväl som ett utredande uppdrag ska uppfyllas inom ramen för handläggningen av ett och samma försäkringsärende.113 Några klara gränsdragningar mellan typinnehållen går alltså inte att göra. Denna omständighet uppmärksammas och problematiseras framöver.
2.2 Studiens rättsstatliga perspektiv
I det förevarande avsnittet ska alltså studiens rättsstatliga perspektiv utvecklas och konkretiseras. Inledningsvis ägnas därför uppmärksamhet åt begreppet rättsstat samt dess idéinnehåll i den moderna välfärdsstaten. Ambitionen är inte att göra framsteg i den, i och för sig, mycket intressanta och mångfacetterade (samt ännu pågående) teoretiska diskussionen kring vad rättsstaten egentligen är, utan att klarlägga de centrala utgångspunkterna för teoribildningen.
Med avstamp i den förståelse för rättsstatsidén som utvecklats i det första avsnittet, utvecklas därefter legalitet och rättssäkerhet såsom rättsstatlighetens betecknande drag.
Slutligen ägnas det tredje avsnittet åt hur det rättsstatliga perspektivet ska anläggas i studien. Detta sker genom att legalitet och rättssäkerhet utvecklas till ett för studien anpassat analytiskt verktyg.