2.1 Samverkan som rättsligt studieobjekt
2.1.1 Samverkan i studien
Hittills har framgått att den samverkan som studeras ska röra enskilda personer med nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom, och också syfta till att påverka hans eller hennes förutsättningar för återgång i arbete.94 Detta innebär en avgränsning av målgrupp för – respektive målsättning med – den samverkan som studeras. Vad som avses med samverkan i studien har dock inte egentligen
94 Detta framgår av den övergripande syftesformuleringen i avsnitt 1.2.
preciserats, närmare än att det är fråga om samröre mellan (i detta fall) Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och hälso- och sjukvården – samt att detta samröre kan ha skiftande syften eller innehåll.95
Förklaringen bakom flertydigheten i samverkan som begrepp eller term kan sannolikt hittas redan i dess centrala idéinnehåll. Det är svårt att definiera samverkan utifrån organisatoriska kriterier eller rättsliga rekvisit just eftersom den ska fungera som en kanal eller ett medium mellan olika huvudmän, snarare än som en särskild organisation i sig. Därtill saknas någon allmän legaldefinition.
De mest allmänna regleringarna av förvaltningsmyndigheters samverkan hittas i 8 § FL, som föreskriver att en myndighet inom sitt verksamhetsområde ska
samverka med andra myndigheter, eller i
6 § myndighetsförordningen (2007:515), som föreskriver att en myndighet ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Ingen av dessa bestämmelser innehåller dock, eller är förenade med, någon fullständig och allmängiltig definition av vad samverkan är eller hur den ska genomföras. Någon sådan har inte heller utvecklats i praxis eller i rättsvetenskapen.96 I studien tas därför utgångspunkten i vad som kan göras gällande som samverkans grundläggande drag när Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen samt hälso- och sjukvården har samröre med varandra i enskilda ärenden. Detta innebär att den användning av samverkan som utvecklas är funktionell, men också specifik för studien.97
Det ovan sagda innebär att förståelsen och användningen av samverkan i studien inte är begränsad till det innehåll som följer av FL:s allmänna bestämmelse i 8 § om att förvaltningsmyndigheter ska samverka med varandra.
Ändå ger denna bestämmelse betydelsefull ledning i vad som kan sägas utgöra
95 Detta framgår av den inledande bakgrundsbeskrivningen i avsnitt 1.1, och studiens syftesformulering i avsnitt 1.2.
96 Se mer i avsnitten 4.2.2 och 4.2.3 angående dessa bestämmelsers innehåll.
97 Med en funktionell användning av samverkan i studien avses att den inte bygger på formella eller organisatoriska kriterier. Se Marcusson 1989, s. 110, som på liknande sätt formulerat och använt ett funktionellt förhållningssätt till myndighet som rättsligt begrepp.
samverkans betecknande drag.98 Den föreskriver nämligen att myndigheter ska samverka genom att bistå varandra såväl i syfte att hjälpa den enskilde i hans eller hennes ärende, som i syfte att effektivisera förvaltningens arbete.99 Även om detta främst ger uttryck för de syften som samverkan ska ske för (målsättningen med samverkan), ges också en anvisning om tillvägagångssätt genom att myndigheterna förutsätts aktivt assistera varandra.
Inom den offentliga förvaltningen i vidare mening förekommer vissa försök att definiera samverkan, framförallt i praktiskt avseende som inte är begränsat till sådan samverkan som sker mellan enbart myndigheter. En fullständig genomgång av dessa kommer inte att göras. Med inriktning mot Försäkringskassans samverkan och de aktörer som vanligen medverkar, framträder dock vissa återkommande grunddrag. Vanligt är också i detta sammanhang att samverkan konceptualiseras som en metod, i meningen att den uppnås genom en aktiv praktik. Denna aktiva praktik förutsätter interaktion eller i vart fall koordination. Den är också dynamisk och ska anpassas och vidtas för ett eller flera syften eller målsättningar, som ska uppnås genom någon form av gemensamhet eller i vart fall ömsesidighet.100 Vanligt är även att samverkan, mer eller mindre tydligt, särskiljs från – eller relateras till – liknande termer som samordning eller samarbete. I en rapport av Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetarskyddsstyrelsen, Landstingsförbundet, Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen och Svenska Kommunförbundet, kategoriserades exempelvis samverkan, samordning, samarbete och samsyn utifrån dess styrka – där
98 Att utgångspunkten för förståelsen och användningen av samverkan i studien inte tas i 8 § FL ska dock inte förstås som att bestämmelsen saknar betydelse för Försäkringskassans rättsliga förutsättningar att samverka. Detta framgår i avsnitt 4.2.2.
99 8 § FL.
100 I SOU 1996:85, s. 26, som framförallt rörde samverkan inom rehabilitering, menade utredarna att detta är något som sker mellan olika myndigheter, organisationer och förvaltningar på organisationsnivå, men även mellan enskilda individer och myndigheter, organisationer och förvaltningar. Se även SOU 1995:142, s. 31 ff., för en liknande beskrivning av samverkan som en metod (i kontexten att motverka negativ segregation i storstadsområden). I SOU 2000:114, s. 145, som rörde samverkan mellan landstingens hälso- och sjukvård och kommunernas vård och omsorg, ansågs samverkan vara något mer än ett fastare möte; en fastare relation mellan två parter vilken avses att gälla tills vidare; en aktivitet som har med beslutsamhet och gemensam vilja att göra, och som också är förenad med en viss kraftansträngning.
samarbete ansågs starkast. Samverkan liknades här vid ett gemensamt handlande som innebär att man verkar tillsammans, men där aktörerna ändå bibehåller sina ursprungliga målsättningar – en form av samexistens.101 Hos Socialstyrelsen förekommer även andra definitioner av samverkan. I sin vägledning för intern och myndighets- eller aktörsöverskridande samverkan i rehabiliterings- och habiliteringsområdet beskrivs samverkan som ett samlingsbegrepp för samordning och samarbete, snarare än som en fristående term. Samarbete betecknar då mellanmänskliga relationer med och kring enskilda individer, medan samordning betecknar stödstrukturer för sådant samarbete. Exempelvis rutiner eller ledningsgrupper för principiella frågor.102 I Socialstyrelsens nationella termbank förekommer också en ytterligare definition. Samverkan är där övergripande gemensamt handlande på organisatoriskt plan för ett visst syfte, medan samarbete är gemensamt bedrivet arbete som gäller en avgränsad uppgift.
Samordning är slutligen koordination av resurser och arbetsinsatser för att erhålla högre kvalitet och större effektivitet.103 För rehabiliteringskedjan mer specifikt, har termen samverkan som sådan inte ägnats uppmärksamhet. I motiven framkommer dock även synen på samverkan som en metod för olika huvudmän – och i sammanhanget mer specifikt en metod för att gemensamt motverka sjukfrånvaro från arbetsmarknaden.104
Till studiens förståelse och användning av samverkan kan den begränsade genomgången ovan tillföra ett viktigt element – just genom att samverkan liknas vid en metod. Denna metods aktiva praktik består i interaktion mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen eller hälso- och sjukvården, som
101 Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetarskyddsstyrelsen, Landstingsförbundet, Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen & Svenska Kommunförbundet 2000, s. 14.
102 Socialstyrelsen 2008-126-4, s. 36 f.
103 Se Socialstyrelsens termbank för sökorden samverkan, samordning respektive samarbete.
Termbanken har inrättats av Socialstyrelsen på uppdrag av regeringen, Uppdrag angående en nationell informationsstruktur och en nationell terminologi- och klassifikationsresurs för hälso- och sjukvården, regeringsbeslut dnr. 00-6163/2007.
104 I motiven förekommer framförallt påpekanden om ett upplevt behov av samverkan för återgång i arbete samt redogörelser av Försäkringskassans pågående samverkansprojekt med detta syfte, prop. 2007/08:136, se till exempel s. 44, 59 och 74 f. Se också avsnitt 3.1 för en närmare underbyggnad av påståendet att återgång i arbete är en övergripande målsättning.
innefattar någon form av bistånd mellan dessa.105 En sådan förståelse är rent teoretisk men samtidigt ganska bred, och betydelsebärande är att den inte tillför något innehåll till samverkan. För studien föranleder den också ett antal påpekanden.
En följd av att samverkan sätts i sammanhang med interaktion är att sådana ensidiga men samtidiga strävanden mot gemensamma målsättningar – som när myndigheter eller andra aktörer var för sig vidtar åtgärder för att nå en liknande eller gemensam målsättning – i studien inte hänförs till samverkan.
I studien innefattar inte heller förståelsen och användningen av samverkan som term någon värdering av hur omfattande interaktionen ska vara.
Kontakterna behöver därför inte vara beständiga, eller företas inom ramen för några särskilda rutiner. Det behöver inte heller vara fråga om atypiska eller extraordinära tillvägagångssätt. Som redan framgått i bakgrunds- och problembeskrivningen är samverkan inte en ny företeelse i den offentliga förvaltningen – varken mellan de aktuella samverkansaktörerna, i fråga om rehabilitering eller i övrigt.106 Också sådan interaktion som sker inom ramen för vad som förenklat kan betecknas som ordinär verksamhet, omfattas därför.107 På samma grund måste samverkan inte heller vara frivillig för deltagarna. Även sådan samverkan som sker på grund av ålagda skyldigheter eller tilldelade befogenheter omfattas därför.
105 Termen bistånd avser i förvaltningsrättslig mening att bistå eller hjälpa (här att en myndighet i något avseende gör något för att hjälpa en annan myndighet). Termen har hämtats från motiven till samverkansbestämmelsen i 1986 års ÄFL, se exempelvis prop. 1985/86:80, s. 22 ff., men används också allmänt i samma motiv. I motiven till den nya FL används istället enbart termen hjälp, prop. 2016/17:180, s. 64 ff. Även denna användning är korrekt, men då hjälp också har en mer allmän konnotation visar bistånd mera tydligt på att den hjälp som det är frågan om lämnas och emottas inom ramen för myndigheternas reglerade verksamheter (även utanför
sammanhanget av FL:s samverkansbestämmelse). I studien används därför företrädesvis termen bistånd medan termen hjälp undantagsvis används som synonym för att förenkla den språkliga framställningen.
106 Se avsnitt 1.1.
107 Med ordinär verksamhet avses således även inslag i handläggningen som direkt regleras i författning eller utgör en del av fastlagda rutiner för handläggningen. Samverkan i den rättsliga kontexten ska alltså inte jämföras eller kontrasteras gentemot någon idé om ett ”riktigt”
tillvägagångssätt.
Samverkan i studien omfattar således såväl enskilda och avgränsade handlingssätt, som mer fasta konstellationer med eller utan fastlagda rutiner för interaktion mellan samverkansaktörerna. Detta framgår vidare i samband med att studiens tre typiska innehåll i samverkan utvecklas och definieras i kommande avsnitt.