Studiens problemorienterade ansats avspeglas i dess metodologiska utgångspunkter. Huvudsakligen yttrar sig detta genom att syftet att utreda rättsliga förutsättningar för samverkan skjuter normutrymmet för den myndighetspraktik som samverkan innebär i förgrunden framför innehållet i den faktiska myndighetspraktiken. Det yttrar sig också i att det rättsstatliga perspektivet skjuter rättens systematiska aspekter i förgrunden framför statens (i vid mening) substantiella målsättningar med rätten. Det bör dock understrykas att det är fråga om förskjutningar och inte avgränsningar, samt dessa inte sker mellan dikotomiska motsatsförhållanden som i alla avseenden bör eller ens kan renodlas. Tillsammans medför de dock att studien får en inriktning där förvaltningens uppgifter och funktionssätt blir centrala för såväl utredningen och analysen av gällande rätt som för analysen av rättsstatlighet. Detta får återverkningar på metoden i fråga om vilket material som är föremål för analys, vilka typer av analyser som görs samt vilka typer av slutsatser som kan dras.
Övergripande kan metoden betecknas som rättsvetenskaplig. Beteckningen som sådan klargör visserligen inte något självklart eller standardiserat förfarande,
51 Framförallt utvecklas detta angreppssätt genom studiens analytiska verktyg i avsnitt 2.2.3.3.
och innebörden är därutöver föremål för diskussion.52 I studien avses i vart fall en kvalitativ analys med ett internt perspektiv på rätten. Med detta menas att vad rätten föreskriver (eller hur dess innehåll rättfärdigas) som utgångspunkt bedöms utifrån inomrättsliga och således internt uppställda kriterier. Detsamma gäller även när rättens formella eller materiella innehåll beskrivs eller kritiseras.53
Av syftet att utreda och analysera rättsliga förutsättningar för samverkan följer att kunskapsintresset i denna del är innehållet i gällande rätt. Föremålet för analysen är därför rätten som den kommer till uttryck i det rättsliga materialet, och det är de så kallat traditionella rättskällorna som är utgångspunkten för tolkning och systematisering (det vill säga författning, förarbeten, praxis och den rättsvetenskapliga litteraturen).54 I metodologiskt avseende antyder detta ett antagande om rätten som ett sammanhållet normerande regelsystem, som därför i vart fall teoretiskt möjliggör koherens.55 Det kan och har visserligen ifrågasatts
52 Rättsvetenskaplig metod är en övergripande term som egentligen omfattar flera möjliga metodintriktningar som tillsammans sorterar in under, men också utmärker, rättsvetenskapen som disciplin. Sin kärna får den rättsvetenskapliga metoden anses ha i tolkningen och
systematiseringen av gällande rätt, och därför också i den metodinriktning som kommit att kallas rättsdogmatik, Peczenik 1990, s. 42. I studien har den övergripande termen rättsvetenskaplig metod valts för att markera att analyserna saknar principiell bundenhet till en strikt gällande rättsanalys, även om de likväl är dominerande, Sandgren 2004–05, s. 325, och Andersson 2013, s. 32. Det bör dock påpekas att det är föremål för diskussion (och även viss debatt) i vilken utsträckning som rättsdogmatiken egentligen för med sig att analysen måste vara bunden till att enbart avse uttalanden om innehållet i gällande rätt, eller vara bunden till analys av enbart vissa källor eller tolkningsmetoder, se till exempel Lavin 1989 och 1990, Westerhäll 1989, Agell 1997, Peczenik 1990 och 1995, Tuori 2002 och 2013, Jareborg 2004, Olsen 2004, Sandgren 2004–05, 2005 och 2006. I delar kan denna diskussion även sägas avse vad som ska anses utgöra rättsvetenskaplig metod.
53 Gräns 2013, s. 11. Se även Hydén 2002, s. 14, angående att det interna perspektivet utgår från vad som är rätt eller fel med hänsyn till ett givet regelsystem. Det interna perspektivet på rätten brukar framförallt hänföras till rättstillämparens behov av kännedom om rättens innehåll.
Framförallt avses dock rättstillämparen i bred bemärkelse, och kan således omfatta såväl rättsvetare, domare och jurister, som handläggare eller andra fackmän som har att tillämpa rätten.
Ett internt perspektiv på rätten är således inte synonymt med att utreda lösningar på enskilda rättsliga frågeställningar, utan kan även omfatta systematiseringar av rätten för andra syften (om den sker med accepterande av inomrättsliga kriterier).
54 Vilka närmare rättskällor som används behandlas i kommande avsnitt 1.5.
55 Vahlne Westerhäll 2012a, s. 18 ff.
om rättsvetenskapen kan utgå från att all normgivning emanerar från ett klart och tydligt definierat statligt centrum samt att normerna är inbördes hierarkiskt ordnade.56 Redan det förhållandet att det varierar mellan olika rättsområden vilken vikt som exempelvis allmänna rättsprinciper eller myndighetspraxis ska tillmätas innebär egentligen att rättskälleläran inte är enhetlig.57 Tillämpningen av gällande rätt påverkas också av en mängd olika faktorer som kan yttra sig på olika sätt beroende av den samhälleliga kontext som den praktiseras i. Reglerna kan dessutom lämna utrymme för tolkning eller skön. Inom socialförsäkringsrätten är det tydligt att Försäkringskassan i vissa avseenden hämtar ledning från andra källor än de traditionella rättskällorna i tillämpningssituationen, exempelvis genom de egna vägledningarna eller allmänna råd och rättsliga ställningstaganden.58 Dessa är nämligen som regel internt bindande för de handläggande tjänstemännen.59 Försäkringskassan är i många avseenden också föremål för styrning av regeringen genom olika riktlinjer för myndighetsverksamheten. Regeringen får visserligen inte styra beslutsfattandet som sker i myndighetsutövning eller vid tillämpning av lag, men den generella
56 Se exempelvis Gustafsson 2002, s. 105–194, och Zahle 1986, s. 752 ff. Diskussionen om rättskällornas pluralism brukar ofta hänföras till en idé om rättens polycentri, och har släktskap med idén om rättslig pluralism (då det inom en stat finns konkurrerande rättsordningar eller delvis överlappande och icke parallella rättssystem), Sandgren 2006, s. 530 (not 11).
57 Det ligger utanför studien att utreda närmare likheter eller skillnader mellan rättskällelärorna inom olika rättsområden. I den förevarande studien passar dock socialrätten som exempel på ett rättsområde där de traditionella rättskällorna inte alltid är ensamt utslagsgivande,
Vahlne Westerhäll 2012a, s. 18 ff. Även om också välfärdsstatens rätt har sin grund i den monocentriska rättskälleläran, är nämligen specialiserade eller sektoriella rättskälleläror accepterade i högre utsträckning – såsom en respons på rättens pluralism, se
Vahlne Westerhäll 2012a, s. 20, med hänvisning till bland annat Zahle 1986, s. 752 ff.
58 Se exempelvis Vahlne Westerhäll, Thorpenberg & Jonasson 2009, s. 95–181,
Vahlne Westerhäll 2011, s. 30–37, Mannelqvist 2010, s. 141, 2012, s. 262–284, 2015, s. 246–254, samt Enqvist & Mannelqvist 2013–14, s. 324–338.
59 Vahlne Westerhäll 2012a, s. 20 f.
styrningen genom exempelvis särskilda uppdrag eller regleringsbrev kan påverka Försäkringskassans verksamhet på sätt som får återverkningar för samverkan.60
För den gällande rätt som bildar de rättsliga förutsättningarna för samverkan är det således ett verkligt sakförhållande att tillämpningen påverkas av andra faktorer än de så kallat traditionella rättskällorna, såsom politiska krav, finansierings- eller organisatoriska frågor – och att gällande rätt kan lämna utrymme för att sådana faktorer får beaktas. I studien är därför utgångspunkten i de traditionella rättskällorna inte i egentlig mening förenad med ett antagande om att den faktiska rättstillämpningen i alla avseenden, eller framförallt i detalj, kan förutses genom tolkning av de traditionella rättskällorna. Utgångspunkten innebär dock ett antagande om att det är gällande rätt, såsom den kan uttolkas ur de traditionella rättskällorna, som ska föreskriva vilken betydelse (om alls) som andra källor får tillmätas i tillämpningssituationen. Detta är grundläggande för att normsystemet som sådant ska kunna vara föremål för granskning och ansvarsutkrävande ur såväl rättslig som demokratisk synvinkel, vilket också i förlängningen bäst gynnar legalitet och rättssäkerhet i statens maktutövning mot den enskilde. Utgångspunkten speglar också att det inte är fråga om en utredning och analys av vad Försäkringskassans samverkan är, utan i vilka avseenden som rätten reglerar vad samverkan får vara. Eventuellt andra än rättsliga faktorer som kan påverka Försäkringskassans förutsättningar för att samverka med Arbetsförmedlingen samt hälso- och sjukvården utgör alltså inte en del av studiens undersökningsföremål.61 Däremot förekommer att de synliggörs i studien såsom ytterligare incitament för samverkan utöver de rättsliga, särskilt i
60 12 kap. 2 § RF, se även Nergelius 2018, s. 300. Påståendet om att Försäkringskassans verksamhet är föremål för regeringens styrning är allmänt men avser inte att alla delar av verksamheten träffas i samma utsträckning, eller att Försäkringskassan i alla avseenden anpassar sin verksamhet efter denna. Iakttagelser om att regeringens styrning samt fokus för styrningen har effekter på Försäkringskassans handläggning av sjukpenningärenden kan exempelvis hittas i ISF 2018:16, s. 121–135, och ISF 2018:17, s. 31–76. Ytterligare exempel kommer att framkomma i studien.
61 Detta har även inledningsvis och i korthet uppmärksammats i avsnitt 1.1.
fall då de utövar en stark yttre påverkan på det rättsliga strukturbygget kring samverkan.62
En annan följd av studiens orientering kring gällande rätt är att något på förhand givet urval av rättsregler att studera enbart sker i övergripande mening, genom studiens syftesformulering och dess avgränsningar. Vilka närmare rättsregler som ska hänföras till utredningen av rättsliga förutsättningar för samverkan förutsätter nämligen tolkning av vilka normer som är rättsliga sådana samt vad de innehåller. Det är således fråga om bedömningar snarare än urval.
Det kan dock påpekas att studiens avgränsning till sådan samverkan som avser rehabilitering, informationsutbyte samt utredning av rätt till ersättning och rehabiliteringsbehov innebär en inriktning mot sådana inslag som framstått som centrala i det rättsliga materialet – typiska innehåll i Försäkringskassans samverkan.63 Det kan också påpekas att utredningen och analysen av vilken gällande rätt som bildar de rättsliga förutsättningarna för samverkan innebär en relativt bred kartläggning av rättsregler och rättsliga principer. Den omfattar nämligen Försäkringskassans uppdrag som det är formulerat inom rehabiliteringskedjan och dess direkta eller indirekt reglerade uppdrag i fråga om samverkan. Den omfattar också Försäkringskassans reglerade befogenheter samt begränsningar för att samverka om rehabilitering, genom informationsutbyte och om utredning.64 Denna breda ingång är en följd av studiens problemorienterade ansats, som syftar till en systematisering av gällande rätt utifrån en övergripande problembeskrivning snarare än att enskilda rättsregler eller rättsfrågor studeras i detalj.65 Den får också till följd att hierarkier eller relationer mellan rättsregler och rättsliga principer av olika karaktär (såsom mellan konstitutionella regler och rättsregler på lägre nivå, mellan specialreglering och allmän eller generell reglering samt i viss utsträckning mellan europarätten och nationell rätt) är föremål för analys. Systematiseringen av gällande rätt avser därför inte heller enbart den yttre systematik som förmedlas genom indelningen i rättsområden, olika författningar,
62 Formuleringen har inspirerats av Vahlne Westerhäll, Thorpenberg & Jonasson 2009, s. 19.
63 Detta framgår av studiens delsyfte ett, avsnitt 1.2.1. En närmare beskrivning av de tre typinnehållen i samverkan sker i avsnitt 2.1.2.
64 Detta framgår av studiens delsyfte ett, avsnitt 1.2.1.
65 Se Westberg 1992, s. 436.
kapitel, paragrafer med mera, utan omfattar även den djupare och ofta dolda inre systematiken.66 På så sätt kan analyserna bidra till den rättssysteminterna konsistensen och koherensen samtidigt som den kan underlätta rättstillämpningen i enskilda fall, eller möjliggöra kontroll av rättstillämpningens rationalitet.67 De kan också bidra till att rättsliga frågor om förvaltningsförfarandet, här i samband med Försäkringskassans samverkan, behandlas på ett mer sammanhängande sätt.68
Genom studiens andra delsyfte placeras utredningen och analysen av gällande rätt under det raster som kan sägas följa av ett rättsstatligt perspektiv. Den teoribildning som ligger bakom detta perspektiv omfattar rättsstatens utveckling och anpassning till den välfärdsstatliga rätten, och utvecklas närmare i avsnitt 2.2.
Övergripande och i metodologiskt avseende innebär det dock att legalitet och rättssäkerhet, å ena sidan, bildar tematiska inriktningar för utredningen av gällande rätt utifrån hur de kommer till uttryck i de rättsliga normerna. Å andra sidan, hanteras legalitet och rättssäkerhet också som ideala anspråk eller axiomatiska grundsatser som möjliggör en sammantagen utvärdering av gällande rätt utifrån om den bidrar till att värna dessa värden.Detta skapar förutsättningar för ett kritiskt förhållningssätt såväl till de konstituerande aspekterna av gällande rätt som till innehållet i gällande rätt. För att en rättsstatlig förvaltningsapparat som garanterar legalitet och rättssäkerhet i maktutövningen gentemot den enskilde ska kunna säkras, måste nämligen legalitet och rättssäkerhet kunna realiseras i rättstillämpningen.
I principiell mening är förstås alla faktorer som gynnar realiserandet av rättsstatlighet i Försäkringskassans samverkan av intresse. Exempelvis är ekonomiska och personella resurser samt kompetens hos handläggarna sådana faktorer som kan gynna dessa värden utan att de utgör rättsliga påverkansfaktorer. I studien är dock endast sådana påverkansfaktorer som kan härledas ur de rättsliga förutsättningarna för samverkan föremål för utredning
66 Peczenik 2005, s. 259.
67 Se Gräns 2006, s. 62, som i sin tur bland annat hänvisar till Strömholm 1981, s. 454 ff.
Sandgren 2007, s. 263, menar att generella påståenden såsom principer och läror med mera är mindre bundna till tid och därmed robustare gentemot förändring, och att de i många fall kan vara till större gagn för det praktiska rättslivet än löst hopfogade detaljanalyser. Se även Peczenik 1995, s. 312 ff., och Jareborg 2004, s. 5, för liknande argumentation.
68 Wenander 2010, s. 34.
och analys. Med studiens rättsstatliga perspektiv följer därför att dessa rättsliga förutsättningar dels granskas utifrån om de utgör byggstenar för rättsstaten, men också dels utifrån om reglernas innehåll får effekter för hur legalitet och rättssäkerhet värnas. Sådana effekter kan omfatta rättsreglers eller rättsliga principers koherens eller samspel med varandra, och således effekterna på exempelvis klarheten, tydligheten och förutsebarheten när reglerna tolkas var för sig eller i sammanhang med varandra. Sådana effekter kan dock också omfatta det sammanhang som gällande rätt ska tillämpas i, utan att de nödvändigtvis återverkar på tolkningen av gällande rätt. Exempelvis kan de rättsliga förutsättningarna för samverkan tillåta att samverkan har ett sådant innehåll eller får organiseras på ett sådant sätt att realiserandet av rättssäkerhet i samverkan utmanas. Även i dessa fall är det fortfarande fråga om ett internt perspektiv på rätten. Syftet med systematiseringen av gällande rätt är dock vidare än att enbart påvisa eller förespråka lösningar på rättsliga problem.
I studien struktureras analysen av rättsstatlighet genom ett analytiskt verktyg som utvecklas närmare i avsnitt 2.2.3. Redan dessförinnan bör dock förtydligas att analyserna av rättsstatligheten i samverkan endast undantagsvis sker i fråga om enskilda rättsreglers förenlighet med legalitet och rättssäkerhet såsom rättsstatliga värden, då dessa i få avseenden är så konkreta att de möjliggör tydliga slutsatser. Fokus ligger därför snarare på om regelverket värnar förutsättningarna att upprätthålla de rättsstatliga värdena legalitet och rättssäkerhet inom ramen för Försäkringskassans samverkan (som sker i samband med handläggningen av ett ärende inom rehabiliteringskedjan). Analysen sker också därför i ett tvärsnitt av rättsregler och rättsliga principer på olika nivåer i normhierarkin.