Samverkan i förvaltningslagen

En i sammanhanget självklar och central bestämmelse som reglerar samverkan inom förvaltningen är 8 § FL. Enligt denna ska en myndighet inom sitt verksamhetsområde samverka med andra myndigheter. Bestämmelsen omfattar bara sådan samverkan som sker mellan myndigheter, och gäller alltså för Försäkringskassan men också för Arbetsförmedlingen samt den offentliga hälso- och sjukvården.⁴⁷⁶

1971 års förvaltningslag (1971:290) innehöll inte någon motsvarighet till 8 § FL, men en sådan infördes senare genom 1986 års lag.⁴⁷⁷ Bestämmelsen ansågs då kodifiera den gamla (och inledningsvis nämnda) principen om att myndigheterna ska räcka varandra handen, och därför inte utgöra någon nyhet.⁴⁷⁸ Kodifieringen gav dock uttryck för intresset av att göra förvaltningen mer effektiv samt mindre beroende av indelningen i organisatoriska enheter (med

476 1–2 § FL. Att samverkansbestämmelsen inte gäller för den privata hälso- och sjukvården innebär att resonemanget i detta avsnitt inte gäller för Försäkringskassan i förhållande till privata vårdgivare. Som framgått inledningsvis i kapitlet kommer betydelsen av detta att analyseras mer sammantaget i avsnitt 4.3.

477 Bestämmelsen infördes i dåvarande 6 § ÄFL och under den redaktionella rubriken samverkan mellan myndigheter.

478 Bestämmelsen återfanns i 1809 års regeringsform och dess 47 §. Se prop. 1973:90, s. 396, samt prop. 1985/86:80, s. 23.

sinsemellan skilda verksamhetsområden). Bestämmelsen motiverades också av lagens allmänna syfte att förstärka serviceskyldigheten gentemot allmänheten, och det ansågs vara mycket viktigt att myndigheter strävar efter att uppnå samstämmighet och konsekvens som ett led i att ytterligare stärka rättssäkerheten.⁴⁷⁹

Ordalydelsen i 8 § FL är sedan ikraftträdandet av 2017 års FL att en myndighet inom sitt verksamhetsområde ska samverka med andra myndigheter.

Bestämmelsen motsvarar i denna del den gamla 6 § i 1986 års ÄFL, som hade formuleringen att varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Nytt är dock bestämmelsens andra stycke, och formuleringen att en myndighet i rimlig utsträckning ska hjälpa den enskilde genom att själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter. Till innehållet är kravet inte nytt, utan återfanns i tidigare 7 § ÄFL under den redaktionella rubriken allmänna krav på handläggningen av ärenden. Den nya formuleringen syftar således inte till någon egentlig ändring i sak, men motiverades med en önskan om att tydliggöra samverkansbestämmelsens ursprungliga och dubbla syften. Dock gäller kravet på myndigheterna att i rimlig utsträckning själva inhämta upplysningar eller yttranden numera även i samband med faktiskt handlande, vilket inte var fallet i den tidigare lagen.⁴⁸⁰ Det bör därför noteras att 8 § FL i sin helhet omfattar allt som Försäkringskassan gör när den

479 Prop. 1985/86:80, s. 10 och 23. Före införandet av FL förekom förfarandereglerna för den offentliga förvaltningen i specialförfattningar samt genom rättspraxis och analog tolkning av bestämmelser i rättegångsbalken, se prop. 1971:30, s. 241 och 250. Även bland dessa fanns inslag av reglering av samverkan. Exempel hittas i servicecirkuläret (1972:406), omtryckt (1973:794), och 4 § allmänna verksstadgan (1965:600). Trots att endast statliga myndigheter omfattades ansågs de ge uttryck för den mer allmänna principen baserad på 47 § i 1809 års regeringsform, se till exempel prop. 1979/80:2, s. 361. Vid införandet av 6 § ÄFL ansågs bestämmelsen ha sin grund i dessa förhållanden, se prop. 1985/86:80, s. 23, och SOU 1983:73, s. 64. I

specialmotiveringen angavs att det fanns anledning att klargöra att bestämmelsen omfattar alla former av lämnat bistånd, för att undanröja de oklarheter som de tidigare bestämmelserna i 47 § i 1809 års RF och i den allmänna verksstadgan ansågs ha varit förenade med, SOU 1983:73, s. 66.

480 Jfr 4 § 1 st. ÄFL med 1 § 2 st. och 8 § 2 st. FL. Se SOU 2010:29, s. 211 ff.

samverkar om enskilda personer, oavsett om åtgärderna ska anses ingå i ett ärende eller inte.⁴⁸¹

Den samverkan som avses i 8 § FL syftar alltså till att myndigheterna ska bistå varandra i syfte att hjälpa den enskilde i hans eller hennes ärende och till att de ska bistå varandra i syfte att effektivisera förvaltningens arbete.⁴⁸² I det förra syftet finns likheter med den allmänna serviceskyldighet som föreskrivs i 6 § FL. Ett särskiljande drag är dock att 8 § rör mellanhavanden mellan myndigheter, medan 6 § tar sikte på förhållandet mellan den enskilde och myndigheten.⁴⁸³ I det senare syftet finns likheter med 9 § FL, enligt vilken myndigheterna ska handlägga sina ärenden så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. I båda dessa fall kan samverkansbestämmelsen också sägas ha sammanhang med officialprincipen, genom att samverkan många gånger ska syfta till att utredningen av enskilda ärenden främjas (genom att utredningsunderlaget berikas eller blir tillräckligt).⁴⁸⁴

8 § FL innehåller varken något krav på att samverkan ska ske inom ramen för en etablerad organisatorisk struktur, eller genom något organ som skapats för ändamålet. Det måste å andra sidan inte heller vara fråga om tillfällig ”hjälp” som en myndighet kan erbjuda en annan i ett trängt läge.⁴⁸⁵ Bestämmelsen uppmuntrar således allmänt myndigheterna att både bistå andra myndigheter med hjälp i olika sammanhang och att efterfråga sådan när de kan vara betjänta av det.⁴⁸⁶

481 1 § FL. I prop. 1985/86:80, s. 17, uttalade departementschefen att det i fall då två myndigheter ska hjälpa en enskild ofta behövs insatser redan innan ett ärende formellt inletts, samt att samverkansbestämmelsen därför inte endast kan förbehållas ärendehandläggning.

482 Detta framgår alltså numera uttryckligen av 8 § FL, men gällde även för den tidigare 1986 års ÄFL och dess 6 §, prop. 1985/86:80, s. 16 ff.

483 Serviceskyldigheten enligt 6 § FL är begränsad till det egna verksamhetsområdet och tar sikte på myndigheternas ansvar att möjliggöra för den enskilde att själv tillgodose sitt intresse.

484 Ragnemalm 2014, s. 83, prop. 1985/86:80 s. 23, samt prop. 2016/17:180, s. 70.

485 Detta framgår av motiven till 2017 års FL, enligt vilka den nya ordalydelsen av samverkansbestämmelsen syftar till att förtydliga att samverkansansvaret är generellt, se SOU 2010:29, s. 212 och prop. 2016/17:180, s. 71.

486 Se prop. 1985/86:80, s. 16, där det också betonades att myndigheterna ska samverka med varandra, s. 22, samt att det ligger inom ramen för ansvaret att ta initiativ till sådan samverkan också som ett led i serviceskyldigheten gentemot de enskilda försäkrade, s. 23.

Det är den myndighet som mottar en begäran om bistånd som ska bedöma förutsättningarna för att lämna detta inom ramen för sitt verksamhetsområde.

Samverkansskyldigheten begränsas således genom att 8 § 1 st. FL ger utrymme för att beakta den myndighetsinterna arbetssituationen. Med andra ord avgör en myndighet alltid själv i vilken utsträckning som den egna arbetssituationen medger att resurser avsätts för att bistå den myndighet som begär assistans.⁴⁸⁷ I detta bör sannolikt även ingå att mer övergripande beakta om det är förenligt med en god hushållning av allmänna medel att bistå andra myndigheter. Av samma skäl ska också den myndighet som överväger att begära hjälp bedöma om innehållet i, eller omfattningen av, biståndet är motiverat. Myndigheterna ska enligt motiven självfallet undvika att begära hjälp med sådant som de lika gärna eller snabbare kan klara själva.⁴⁸⁸

Sådan samverkan som företas med stöd av 8 § FL måste inte i det särskilda fallet vara till förmån för den enskilde, och samtycke är därför inte en förutsättning.⁴⁸⁹ Syftet att effektivisera förvaltningen genom samverkan kan i denna mening sägas ha fått företräde framför syftet att förbättra servicen gentemot allmänheten. Samtidigt innebär 8 § 2 st. FL en markering av att samverkan ska underlätta för den enskilde i kontakterna med myndigheterna, och att effektivitetshänsyn inte är ensamt utslagsgivande. Under förutsättning att det bistånd som efterfrågas rör myndighetens verksamhet och det inte saknas möjlighet att frigöra rimliga resurser, kan syftet att ge service till den enskilde motivera att myndigheterna samverkar. Detta även när grunden i den egna verksamheternas behov inte är det huvudsakliga skälet.⁴⁹⁰ Som framgår är dock skyldigheten inte ovillkorlig. Med att myndigheterna enligt 8 § 2 st. FL i rimlig

487 Prop. 2016/17:108, s. 293.

488 Prop. 1985/86:80, s. 61.

489 Prop. 1985/86:80, s. 61.

490 Prop. 2016/17:180, s. 72 och 293. En liknande formulering som i 8 § 2 st. FL fanns som framgått i 7 § ÄFL, men gällde då enbart ärenden. Motivet bakom att flytta innehållet till 8 § FL var att förstärka intrycket av att samverkan syftar till att underlätta för den enskilde i kontakterna med myndigheterna. Den tidigare utformningen ansågs bland annat leda tankarna till att det främst är fråga om ett internt inom administrationen lämnat bistånd, avsett att till exempel minska konsekvenserna av en ojämn medelstilldelning eller att tillföra en myndighet någon särskild sakkunskap som den saknar, prop. 2016/17:180, s. 71 ff., och SOU 2010:29, s. 211 ff.

utsträckning ska hjälpa den enskilde genom att själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter, avses enligt motiven att de alltid bör överväga alternativet att själv begära information, men att de ibland också måste kunna avstå från detta på grund av att andra hänsyn måste prioriteras.⁴⁹¹

En annan begränsning av samverkansskyldigheten som innebär att effektivitetshänsyn inte får vara ensamt utslagsgivande är att 8 § FL är subsidiär till annan lagstiftning.⁴⁹² Den myndighet som ska bedöma om den ska bistå en annan myndighet i något avseende måste därför göra detta enbart utifrån sitt eget uppdrag och sina egna befogenheter, oavsett om det i det enskilda fallet framstår som den mest effektiva lösningen och det finns goda skäl för att göra det.

Formuleringen att de myndigheter som omfattas av bestämmelsen ska samverka innebär således inte en ovillkorlig skyldighet att faktiskt bistå andra myndigheter.

Den innebär dock en skyldighet för myndigheterna att pröva sina förutsättningar för att efterfråga eller lämna bistånd.

Hjälpen som lämnas inom ramen för en samverkan kan vara av många olika slag. Exempelvis kan det handla om att svara på remisser eller låna ut handlingar till andra myndigheter, att myndigheterna samråder och lämnar varandra upplysningar eller bistår med särskild sakkunskap genom informella kontakter per telefon eller vid möten.⁴⁹³ Någon begränsning av vilka konkreta typer av åtgärder som avses med samverkan i FL framgår inte – varken av ordalydelsen, motiven eller praxis. I ett beslut från år 1999 uttalade JO att det ligger utanför samverkansbestämmelsens tillämpningsområde att bistå en annan myndighet med distribution av partsinlagor.⁴⁹⁴ I fallet motiverades beslutet med att sådan distribution inte tillhörde den aktuella myndighetens (Domstolsverkets) uppgifter. JO:s uttalande tar därför inte sikte på att begränsa det möjliga sakinnehållet i sådan samverkan som avses i 8 § FL. Beslutet ger dock uttryck för en viktig begränsning av 8 § FL, som i tillägg till att bestämmelsen avser

491 Prop. 2016/17:180, s. 72.

492 4 § FL.

493 Prop. 1985/86:80, s. 61, och prop. 2016/17:180, s. 293.

494 JO 1999/00 s. 48. I ärendet hade Riksskatteverket tillsänt Domstolsverket en internt upprättad promemoria som innehöll en begäran om förtursbehandling av vissa mål tillsammans med en hemställan om att promemorian skulle vidarebefordras till berörda läns- och

kammarrätter, vilket Domstolsverket också gjorde. Beslutet behandlades även i avsnitt 4.1.1.8.

samverkan inom det egna verksamhetsområdet och är subsidiär till annan lagstiftning eller förordning, är central när den ska tolkas utifrån hur den påverkar Försäkringskassans rättsliga förutsättningar att samverka – nämligen att den inte är förenad med några särskilda befogenheter att genomföra samverkan.⁴⁹⁵ Detta gäller såväl den myndighet som begär bistånd, som den som ska lämna sådant.

Att ett handlande i och för sig kan hänföras till sådan samverkan som avses i 8 § FL innebär därför inte att handlandet är lagenligt. Det innebär också att bestämmelsen exempelvis inte är sekretessbrytande. Den ger inte heller ger rättsligt stöd för att genomföra samverkan med sådana inslag som förutsätter samtycke från den enskilde (även om samtycke inte är en förutsättning för att samverkan enligt bestämmelsen ska uppmuntras).⁴⁹⁶

Sammanfattningsvis åläggs alltså myndigheterna inte genom 8 § FL något konkret och särskilt ansvar att medverka i särskilda typer av samverkan, varken på individuell eller på organisatorisk nivå, och ger heller inte utrymme för

”nyskapelser i form av särskilda samarbetsorgan, som oberoende av sålunda fastlagda normer tillåter sig att fatta beslut som svårligen kan härledas till den ena eller andra av de samverkande myndigheterna”.⁴⁹⁷ Att 8 § FL inte är befogenhetsutvidgande medför också att den inte är förenad med några särskilda befogenheter att faktiskt genomföra samverkan, även om innehållet i bestämmelsen som sådant talar för att samverkan bör ske. Slutsatsen är därför att bestämmelsen ger rättsligt stöd för Försäkringskassan att samverka med andra myndigheter, men att detta stöd är framförallt är utformat som ett rättsligt incitament för samverkan.

495 Som framgått är 8 § FL även subsidiär till annan lag eller förordning, 4 § FL. Se JO 1993/94 s. 458 samt prop. 2016/17:180, s. 71, där regeringen hänvisar till JO:s beslut i anslutning till uttalandet att 8 § FL inte är befogenhetsutvidgande.

496 Detta framgår fortsättningsvis i kapitlen 5, 6 och 7, där Försäkringskassans befogenheter att samverka om rehabilitering, informationsutbyte eller utredning särskilt utreds och analyseras.

497 Prop. 2016/17:180, s. 71, se även SOU 2010:29, s. 212. I dessa motiv hänvisas till

JO 1993/94 s. 458, där JO anförde att samverkansprojekt mellan myndigheter inte medför att det bildas någon ny och självständig organisation, samt att tjänstemän som deltar i sådant projekt endast företräder den myndighet som han eller hon anställts av. Följaktligen har de tjänstemän som representerar sina respektive myndigheter i samverkan endast att tillämpa de

verksamhetsregler som gäller för desamma. Beslutet behandlades även i avsnitt 4.1.1.4.