Officialprincipen

Officialprincipen är en grundläggande förvaltningsprocessrättslig princip som i korthet kan sägas innebära att domstolar och myndigheter måste utreda ett ärende innan de fattar beslut. Officialprincipens grund kan hittas i ett särdrag som präglar stora delar av förvaltningsrätten i jämförelse med huvudparten av civilrätten, nämligen att målen är indispositiva och att målsättningen är att komma till materiellt riktiga beslut.⁴⁴⁶ För Försäkringskassans del utgör denna skyldighet en del av uppdraget när den ska handlägga ett ärende i rehabiliteringskedjan. Principen bidrar därigenom också, såväl i fråga om rättsligt stöd som rättsliga begränsningar, till Försäkringskassans rättsliga förutsättningar för samverkan. Att Försäkringskassan har en skyldighet att utreda sina ärenden innebär förstås inte att den måste samverka med Arbetsförmedlingen eller hälso- och sjukvården, men kan aktualisera ett sådant behov.

Principen som sådan har sedan länge haft sedvanerättslig grund på förvaltningsnivå, och har beskrivits som en allmän förvaltningsrättslig princip.⁴⁴⁷ Då principen tidigare saknat uttryckligt lagstöd för förvaltningsmyndigheternas

445 Som framgått i not 10 förekom en liknande formulering i 1634 års regeringsform och dess 17 §, men även 1809 års regeringsform och dess 47 §.

446 Diesen & Lagerqvist Veloz Roca 2003, s. 160.

447 Se till exempel Petrén 1977, s. 162, samt prop. 1985/86:80, s. 19, där departementschefen menade att en särskild reglering av officialprincipen inte var behövlig i FL eftersom den sedan länge ansetts vara en närmast självklar eller underförstådd grundsats. Se även RÅ 2006 ref. 15, HFD 2014 ref. 50, JO 1977/78 s. 310, JO 2006/07 s. 172, JO 2009/10 s. 398 samt Lundin 2017, s. 203 ff., och Ryberg-Welander 2014, s. 405 med hänvisningar.

verksamhet, har myndigheterna analogt kommit att tillämpa 8 § 1 st. förvaltningsprocesslagen (1971:291). Bestämmelsen gäller för förvaltningsdomstolarna och föreskriver att de ska utreda ärenden som dess beskaffenhet kräver.⁴⁴⁸ För Försäkringskassans del finns dock officialprincipen sedan år 2011 särskilt reglerad i 110 kap. 13 § SFB, och omfattar all handläggning i enlighet med SFB. Bestämmelsens formulering motsvarar den som återfinns i förvaltningsprocesslagen, och föreskriver alltså att Försäkringskassan ska tillse att ärendena blir utredda i den omfattning som dess beskaffenhet kräver.⁴⁴⁹ Sedan ikraftträdandet av 2017 års FL är principen dessutom allmänt och uttryckligen reglerad i 23 § FL, där den också har en formulering som väsentligen överensstämmer med 8 § 1 st. förvaltningsprocesslag (1971:291).⁴⁵⁰

Att omfattningen av den utredningsskyldighet som följer av officialprincipen relateras till ärendets beskaffenhet innebär att tillämpningen kan variera – mellan olika myndigheter, mellan olika ärendetyper eller med det enskilda ärendets karaktär. Utredningsskyldigheten kan också påverkas av vem som tagit initiativ till ärendet, om det finns ett starkt allmänt intresse i ärendet samt de

448 Se till exempel Lundin 2017, s. 206, angående att 8 § 1 st. förvaltningsprocesslagen (1971:291) tillämpats analogt av förvaltningsmyndigheterna. Se även Petréns utveckling av sin mening i RÅ 1974 ref. 29.

449 Av motiven framgår att det ansågs vara av värde att officialprincipen fick ett direkt uttryck i SFB även om den gäller även utan reglering, prop. 2008/09:200, s. 554.

450 Enligt bestämmelsen ska nämligen myndigheterna tillse att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. Se prop. 2016/17:180, s. 149, angående att 8 § förvaltningsprocesslag (1971:291) var förlagan, samt att praxis avseende tillämpningen av förvaltningsprocesslagens motsvarande föreskrift därmed kan ge vägledning även inom FL:s tillämpningsområde. I tillägg återfinns uttryck för en utredningsskyldighet i EU-rätten som the principle of due dilligence eller the principle of care och innefattar där även ett element av att prövningen ska ske opartiskt i förhållande till alla relevanta omständigheter, Reichel 2006, s. 345 f., SOU 2010:29, s.78 f. och 91 ff., samt prop. 2016/17:180, s. 149.

förutsättningar den enskilde har att bevaka sina intressen.⁴⁵¹Det går alltså inte att tala om en officialprincip som ska tillämpas likadant inom hela förvaltningen. För Försäkringskassans del är dess tillämpning därför mer avhängig särdragen i de olika socialförsäkringsrättsliga frågor som ska prövas än hur principen formulerats i SFB och FL.⁴⁵²

Allmänt följer att Försäkringskassan oberoende och allsidigt ska granska sina ärenden med beaktande av alla de faktorer som kan ha inverkan på dess utfall, och har i denna egenskap en principiell anknytning till objektivitetsprincipen.⁴⁵³ När fokus riktas mot samverkan är den dock intressant framförallt genom att myndigheten åläggs en skyldighet att leda utredningen i ärendet och se till att erforderligt material kommer in.⁴⁵⁴ För att ärendet ska bli utrett som dess beskaffenhet kräver, kan det alltså vara behövligt att ex officio hämta in ytterligare utredning. När Försäkringskassan i ett sådant fall måste be om externt bistånd med utredningen kan den göra detta antingen av den enskilde själv, eller av sådana offentliga eller privata aktörer som kan ha information eller sakkunskap av intresse.⁴⁵⁵

Det är den enskilde som har bevisbördan för att styrka nedsättningen av sin arbetsförmåga på grund av sjukdom.⁴⁵⁶ Det är därför också den enskilde som har

451 Se till exempel RÅ 2006 ref. 15, RÅ 2010 ref. 120, HFD 2014 ref. 50 och JO 2000/01 s. 388.

Omfattningen kan också till exempel variera med om det är förvaltningsmyndigheternas eller förvaltningsdomstolarnas utredningsskyldighet som avses. Exempelvis syftar

förvaltningsmyndigheternas utredning till att förverkliga avsikten med den materiella regleringen, och handläggningen präglas inte såsom hos domstolarna av den kontradiktoriska processen, von Essen 2012, s. 31, 42. I vilken utsträckning sådana allmänna omständigheter yttrar sig i faktiska skillnader i officialprincipens tillämpning omfattas inte i studien, men det kan noteras att det i motiven till den nya FL uttalas att det minst är samma krav som ska ställas på den myndighet som ursprungligen hanterat ett ärende, som på domstolarna när de efter ett överklagande ska se till att ett ärende blir tillräckligt utrett, prop. 2016/17:180, s. 148. Det bör också tilläggas att domstolarnas utredningsskyldighet skiljer sig från förvaltningsmyndigheternas genom att den omfattar att kontrollera myndigheternas utredning, Diesen & Lagerqvist Veloz Roca 2003, s. 164, och Ryberg-Welander 2014, s. 409.

452 Prop. 2016/17:180, s. 148 ff.

453 Prop. 1971:30, s. 529.

454 Prop. 2008/09:200, s. 554 f.

455 Prop. 2008/09:200, s. 554 f.

456 27 kap. 25 § SFB.

ett förstahandsansvar att lämna in de uppgifter som Försäkringskassan behöver, samt som huvudregel får stå risken om underlaget inte är tillräckligt. Det föreligger följaktligen inte något krav att utreda varje förhållande i ett försäkringsärende med fullständighet, eftersom en sådan befogenhet skulle inaktualisera bevisbördans placering på den enskilde.⁴⁵⁷ Skyldigheten att svara för utredningen är alltså fördelad mellan Försäkringskassan och den enskilde, även om bevisbördan inte är det.⁴⁵⁸

Vanligt är att ett ärendes beskaffenhet och dess förhållande till utredningsskyldigheten illustrerats genom en åtskillnad mellan fall då den enskilde begär en positiv förmån av en myndighet, och då myndigheten beslutar om en åtgärd som är betungande för honom eller henne. Vid positiva förmåner – som exempelvis sjukpenning – anses utredningsbördan i högre utsträckning kunna läggas på den enskilde, medan det i det senare fallet anses ligga ett större ansvar på förvaltningsmyndigheterna.⁴⁵⁹ Även dessa riktlinjer är dock av sådan principiell natur att de sällan ger annat än begränsad ledning i enskilda ärenden.⁴⁶⁰

I motiven till SFB finns också, och i tillägg, vissa riktlinjer som baserats på den allmänt gällande ordningen inom förvaltningsrätten, men som utformats för Försäkringskassans verksamhet. Bland annat anges, av naturliga skäl, att det är den enskildes förstahandsansvar att komma in med utredningsunderlag när detta är särskilt reglerat – som exempelvis är fallet för läkarintyg.⁴⁶¹ Däremot ska Försäkringskassan ha en mer omfattande utredningsskyldighet i samband med

457 von Essen 2012, s. 35. von Essens artikel behandlar domstolarnas utredningsskyldighet i förvaltningsmål, men beskrivningen är överförbar på förvaltningsnivån.

458 Detta framgår också av 110 kap. 13 § SFB, där officialprincipen för Försäkringskassan stadgas i 1 st. samtidigt som den enskilde åläggs ett ansvar att lämna uppgifter i bestämmelsens 2 st.

459 Se exempelvis Lagrådets yttrande i prop. 2008/09:200, s. 555 och Ryberg-Welander 2014, s. 405.

460 Ryberg-Welander 2014, s. 405. Se även motiven till SFB, prop. 2008/09:200, s. 1166, där Lagrådet i sitt yttrande menade att det är svårt att generellt ange utredningsskyldighetens omfattning då ärendena kan vara av varierande slag inom samma ärendekategori och kan skifta från fall till fall, samt att det därför är förståeligt om regeln endast konstrueras som ett slags riktmärke.

461 Se 27 kap. 25 § SFB där detta uttryckligen framgår. Det kan också nämnas att det av 110 kap. 46 § framgår en skyldighet för den enskilde att självmant anmäla uppgifter och ändrade förhållanden som är av vikt för utredning av rehabiliteringsbehov.

betungande beslut, exempelvis återkrav, indragning eller nedsättning av ersättningen, samt huvudansvar i ärenden som den initierat själv.⁴⁶² Vid ärenden som initierats av den enskilde och dessutom rör positiva förmåner och gynnande beslut, såsom om exempelvis sjukpenning, framgår istället uppfattningen att ansvaret kan ha den begränsade omfattningen att Försäkringskassan bör tala om hur den enskilde bäst kan styrka sina påståenden.⁴⁶³

Även om Försäkringskassan har en utredningsskyldighet innebär det alltså inte att den också ska svara för den faktiska kompletteringen av utredningsmaterialet.

Med utredningsskyldigheten kan dock följa ett sådant ansvar. Exempelvis kan åter nämnas Högsta förvaltningsdomstolens avgörande från 2010, enligt vilket Försäkringskassans utredningsskyldighet varierar med vilka förutsättningar den enskilde har att bevaka sina intressen. I anslutning kan det då också, i komplicerade fall och när det tillgängliga underlaget inte ger någon säker bild, finnas särskild anledning för Försäkringskassan att komplettera utredningen (i det aktuella fallet med behandlande psykiaters uppfattning).⁴⁶⁴ I avgörandet uppehöll sig domstolen visserligen inte närmare vid hur den enskildes förutsättningar att bevaka sitt ärende ska bedömas. Resonemanget kan dock tolkas som att också den enskildes praktiska förutsättningar att komplettera utredningen med ett visst bevismedel inverkar på bedömningen – där förutom ärendets komplexitet också den enskildes hälsomässiga- och sociala situation bör kunna vägas in.⁴⁶⁵

462 Se prop. 2008/09:200, s. 554 f.

463 Prop. 2008/09:200, s. 555. I detta avseende har officialprincipen samband med 6 § FL, se exempelvis JO 2008/09 s. 280. Ärenden om sjukpenning utgör så kallade ansökningsärenden, 110 kap. 4 § SFB. Ansökan är ett krav med undantag för situationer då den försäkrade på grund av sjukdomen är förhindrad eller har synnerliga svårigheter att göra en ansökan,

110 kap. 6 § 1 st. 2 p. SFB.

464 RÅ 2010 ref. 120. I fallet menade Försäkringskassan att den enskildes intyg var otillräckligt för att den skulle kunna bedöma om arbetsförmågan var nedsatt, och hade därför meddelat avslag utan att ha kompletterat utredningen. Av dokumentation i ärendet framgick inte heller att frågan om komplettering diskuterats med den enskilde. Domstolen menade att underlaget inte gav någon säker bild av den försäkrades tillstånd och arbetsförmåga, samt att det därför funnits särskild anledning att försöka få del av den behandlande läkarens uppfattning.

465 Se även von Essen, Bohlin & Warnling Conradson 2018, s. 145.

Även i situationer då utomstående aktörer ger impulser om att det kan finnas kompletteringsbehov av vissa uppgifter, kan Försäkringskassan självmant behöva komplettera utredningen. Ett exempel kan hämtas i omständigheterna från ett kammarrättsavgörande från år 2013 respektive ett JO-beslut från år 2019.

I båda fallen hade behandlande läkare i intyget angivit ett önskemål om kontakt med Försäkringskassan, men något kontaktförsök gjordes inte före beslut.⁴⁶⁶ Domstolen menade att det visserligen inte finns någon reglerad skyldighet att bereda en intygsskrivande läkare möjlighet att söka kontakt, men att det måste ha framstått som sannolikt att läkaren avsåg komplettera det medicinska underlaget. Ärendet ansågs inte vara av sådan enkel beskaffenhet att en eventuell komplettering inte kunnat inverka på bedömningen. Försäkringskassan ansågs därför inte ha uppfyllt sin utredningsskyldighet, och ärendet återförvisades.⁴⁶⁷ JO uttalade i sitt beslut att kan diskuteras om det följer av Försäkringskassans utredningsskyldighet att faktiskt kontakta den läkare som i läkarintyget angivit ett önskemål om muntlig kontakt, eller om det främst ska ses som en service från myndighetens sida. I fall då Försäkringskassan inte fått tillräckligt underlag för bedömning av rätten till sjukpenning menade dock JO att det bör omfattas av utredningsskyldigheten att ta kontakt med en läkare som i läkarintyget angivit ett sådant önskemål. I andra fall, som då informationen i läkarintyget (enligt Försäkringskassan) är tillräcklig och bedömningen av rätten till sjukpenning inte skulle kunna påverkas av ytterligare medicinska uppgifter, menade dock JO att någon utredningsskyldighet inte bör föreligga. Som exempel nämndes när den försäkrade saknar försäkringstillhörighet eller sjukpenninggrundande inkomst, och därför inte uppfyller de grundläggande förutsättningarna för sjukpenning. I sådana situationer menade JO ändå att det ligger i linje med ett serviceansvar gentemot de intygsskrivande läkarna att ta kontakt med läkare som önskar det (och som får anses följa av att intygsblanketterna har en sådan utformning att läkarna särskilt tillfrågas om de önskar muntlig kontakt med

466 Se kammarrätten i Stockholms dom den 27 juni 2013 i mål nr. 8158-12 samt 8160-12, respektive JO dnr. 5902-2017, beslut 2019-05-29.

467 Se kammarrätten i Stockholms dom den 27 juni 2013 i mål nr. 8158-12 samt 8160-12. Även i fall då det är den enskilde själv som ombett Försäkringskassan att hämta in uppgifter från andra myndigheter eller aktörer kan ett utredningsansvar uppstå, se JO 1993/94 s. 344.

Försäkringskassan).⁴⁶⁸ Såväl kammarrätten som JO menar alltså att det kan omfattas av Försäkringskassans utredningsskyldighet att i ett enskilt ärende ta kontakt med utomstående aktörer som önskar sådan, och domskälen och beslutsmotiveringen har gemensamt att vikt har lagts vid sannolikheten för att underlaget faktiskt behöver kompletteras. En bedömning av de omständigheter som talar för att ett eventuellt kompletteringsbehov finns måste därför göras.

I HFD 2013 ref. 60 bortsåg Högsta förvaltningsdomstolen från den bedömning som Försäkringskassan gjort om att en försäkrads arbetsförmåga inte var bestående nedsatt. Försäkringskassans bedömning stod i motsats till den behandlande läkarens bedömning, och domstolen hänvisade till att det inte presenterats någon medicinsk utredning som motsade att nedsättningen i arbetsförmågan skulle vara bestående, samt att det inte heller framkommit skäl att ifrågasätta läkarens kompetens eller underlaget för hans bedömning.⁴⁶⁹ Domskälen tar inte uttryckligen sikte på Försäkringskassans utredningsskyldighet, och utfallet är snarast en följd av att den enskilde ansågs ha uppfyllt sin bevisbörda (eftersom Försäkringskassans invändningar inte kunde beaktas). På förvaltningsmyndighetsnivå, det vill säga när Försäkringskassan i samband med sin handläggning ska utreda rätten till ersättning, bör dock utredningsansvaret kunna omfatta inhämtning av utredning som motsäger sådana delar av det medicinska underlaget som den avser att inte beakta. Annars skulle Försäkringskassan i praktiken ha en stark bundenhet till de sakkunnigbedömningar (framförallt från läkare men även av andra sakkunniga) som den får del av. En sådan slutsats understöds också av att officialprincipen omfattar att kvaliteten i utredningsmaterialet ska bedömas. Detta framgår exempelvis i RÅ 2007 not. 198, där Försäkringskassan hade baserat ett beslut om att dra in sjukpenning på ett läkarintyg som enligt Socialstyrelsen brast i objektivitet (och bland annat innehöll svepande generaliseringar om olika folkgrupper). Högsta förvaltningsdomstolen uttalade att intyget inte borde lagts till grund för bedömning samt att Försäkringskassans avgörande därför inte kan anses ha vilat på fullgott underlag. Även om omständigheterna är särpräglade markerar de att Försäkringskassans utredningsskyldighet omfattar att göra en

468 JO dnr. 5902-2017, beslut 2019-05-29.

469 HFD 2013 ref. 60.

värdering av det materiella innehållet i utredningsmaterialet, samt att brister i detsamma kan utöka utredningsskyldigheten.⁴⁷⁰

Sammanfattningsvis kan alltså officialprincipen sägas ge rättsligt stöd – i vissa fall en skyldighet och i andra fall en möjlighet – för Försäkringskassan att utreda ett förhållande. Sjukpenning och samordning av rehabilitering utgör då sådana positiva förmåner för vilka utredningsbördan typiskt sett placeras på den enskilde, och där Försäkringskassan också typiskt sett kan uppfylla sin del av utredningsbördan genom att informera om vilken utredning som behövs (snarare än att inhämta den själv). Av den praxis som rört officialprincipens tillämpning på socialförsäkringsområdet framgår dock även att det kan förekomma undantag från denna huvudregel. Möjliga fall är när omständigheterna talar för att den enskilde har begränsade praktiska förutsättningar att kunna komplettera utredningen själv (på grund av att ärendet är komplext eller på grund av den hälsomässiga och sociala situationen), när Försäkringskassan fått impulser som tyder på att ett kompletteringsbehov finns, eller när Försäkringskassan har en uppfattning som inte överensstämmer med de uppgifter som lämnats. Dessa omständigheter är sannolikt inte ensamt avgörande för bedömningen av om Försäkringskassan ska ansvara för den faktiska kompletteringen av utredningsmaterialet. De har dock gemensamt att de öppnar upp för en typ av rimlighetsbedömning, där vilken part som har bäst förutsättningar att hämta in uppgifterna ska beaktas.

En viktig begränsning av officialprincipens räckvidd som rättsligt stöd för samverkan, är dock att den inte är förenad med några särskilda befogenheter att vidta de som åtgärder är nödvändiga för att genomföra utredningen.

Försäkringskassan är därför inte helt fri att uppfylla sin eventuella utredningsskyldighet hur som helst. Den förvaltningsrättsliga legalitetsprincipen uppställer egentligen endast krav på ett kvalificerat författningsstöd (helst lagstöd) när det är fråga om betungande beslut, men samtidigt krävs att myndigheternas åtgärder ska ha någon form av stöd i rättsordningen.⁴⁷¹ När Försäkringskassan ska komplettera utredningsmaterialet i sin utredning om rätt

470 RÅ 2007 not. 198. I målet hade Högsta förvaltningsdomstolen att pröva kammarrättens beslut att inte meddela prövningstillstånd, och fann att ett sådant borde ha meddelats.

471 Detta framgick i avsnitt 2.2.2.1.

till ersättning eller behov av rehabilitering (med bistånd av andra myndigheter eller privata aktörer), rör det sig om inhämtande av uppgifter som utgör känslig information om den enskildes hälsa eller andra personliga förhållanden, eller avser att den enskilde ska medverka i olika undersökningar av sitt hälsotillstånd.⁴⁷² Även om sådana utredningsåtgärder ytterst syftar till att bedöma rätten till gynnande förmåner, får de anses innebära sådana intrång i den enskildes privatliv att de måste ha författningsstöd. Det är dock en ytterligare fråga hur precist ett sådant stöd måste vara.⁴⁷³ Det bör dessutom tilläggas att artikel 8 i den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europakonventionen, innehåller ett krav på författningsstöd för att vidta åtgärder som innebär ett inskränkande av rätten till respekt för den enskildes privat- och familjeliv.⁴⁷⁴ Då såväl inhämtande av uppgifter om en enskild, som krav på en enskild att medverka i undersökningar av hälsotillståndet innebär en inskränkning i den mening som avses i artikeln, föreligger det alltså sammantaget ett positivt krav på författningsstöd för att Försäkringskassan ska kunna vidta de olika åtgärder som kan omfattas i en utredning.⁴⁷⁵ Som kommer att framgå är detta också fallet för

472 Detta har framgått i samband med utredningen och analysen av rekvisiten för rätt till ersättning i kapitel 3, se särskilt avsnitten 3.2 och 3.4, och kommer ytterligare att framgå i kapitlen 5–7.

473 Lebeck 2018, s. 189 f.

474 Se även Lundin 2017, s. 207 (not 12).

475 Se exempelvis Europadomstolens avgörande i målet M.S. v. Sweden, no. 74/1996/693/885, punkterna 31–32, angående att Försäkringskassas inhämtande av information från hälso- och sjukvården innebär sådana inskränkningar som omfattas av artikel 8 Europakonventionen.

Europadomstolen har också i ett flertal avgöranden, som exempelvis Pretty v. The United Kingdom, no. 2346/02, punkt 61, och Konovalova v. Russia, no. 37873/04, punkterna 39–40, uttalat att privatliv i artikel 8 är en bred term som inte har någon uttömmande definition. I det senare fallet uttalade domstolen, med hänvisning till ytterligare praxis, att påtvingade medicinska undersökningar, även om de är av mindre ingripande karaktär, kan utgöra en kränkning av rätten till respekt för privatliv. Den fysiska integriteten ansågs särskilt skyddsvärd, punkt 40. Även Försäkringskassans krav på att den enskilde ska genomgå undersökningar av hälsotillståndet torde omfattas trots att de sker som en följd av en frivillig ansökan om ersättning. I det nämnda målet M.S. v. Sweden, no. 74/1996/693/885, punkterna 31–32, uttalade nämligen domstolen att en ansökan om ersättning inte kan tas som intäkt för ett samtycke till alla de möjliga

utredningsåtgärder som kan vidtas när bedömningen är förbehållen en myndighet (och ligger utanför den enskildes kontroll). Ett föreskriftskrav gäller alltså.

Försäkringskassan, eftersom dess utredningsbefogenheter är reglerade. För en

Försäkringskassan, eftersom dess utredningsbefogenheter är reglerade. För en