Försäkringskassans samverkan och självständighetskravet 116

Redan inledningsvis kan framhållas att de grundläggande rekvisiten i 12 kap. 2 § RF – att ingen myndighet får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller som rör tillämpningen av lag – bäst synes träffa situationen när en myndighets självständighet ska skyddas gentemot en överordnad makthavare (såvitt här av intresse en annan myndighet). Regeln har dock ett principinnehåll som får anses vara aktuellt också i relationen mellan hierarkiskt jämbördiga myndigheter.

Bestämmelsens konstruktion ger därtill uttryck för att principinnehållet ska få genomslag för hur myndigheterna får interagera – oavsett om de är över-, under- eller sidoordnade varandra. Detta ska underbyggas och utvecklas fortsättningsvis.

340 12 kap. 2 § RF.

En anledning till att självständighetskravets ordalydelse är svårare att förhålla till situationen då myndigheter är hierarkiskt jämbördiga, är att det i sådana fall inte bör förekomma att de försöker bestämma över varandra genom formliga beslut (som de alltså saknar befogenhet att fatta). I sammanhanget är det därför av betydelse att även mer indirekta påtryckningsformer har ansetts omfattas av rekvisitet bestämma, som exempelvis att ge direktiv eller att ”lägga sig i”.³⁴¹ Information som lämnas till en myndighet och som är inriktad på ett visst ärende kan också omfattas, med undantag för om det är fråga om ett rent informationsutbyte.³⁴² Det är dessutom tillräckligt att påtryckningarna tar sikte på själva beslutet (som sker i myndighetsutövning eller genom tillämpning av lag), och det saknar därför betydelse om påverkanstillfället och beslutsfattandet sker i olika tidsmässiga skeden av handläggningen.³⁴³ I de äldre motiven till 12 kap. 2 § RF uttrycks även att ingen med bindande verkan kan föreskriva vad en myndighet ska uttala i ett yttrande.³⁴⁴ Självständighet ska således också iakttas och respekteras när myndigheterna efterfrågar varandras sakkunskap, som vid ett remissförfarande eller liknande.

Sammantaget måste det alltså varken vara fråga om ett formligt beslut eller om direkt ordergivning att fatta beslut på visst sätt, för att ett agerande från en myndighet ska kunna betraktas som ett försök att bestämma över en annan myndighet i självständighetskravets mening. Ordalydelsen i 12 kap. 2 § RF ger inte heller uttryck för att det enbart är underordnade myndigheters självständighet som ska skyddas. I de delar av de äldre motiven till 12 kap. 2 § RF som särskilt rör myndigheternas självständighet i förhållande till varandra synes det visserligen vara denna situation som lagstiftaren framförallt haft i åtanke.

Bland annat anges att myndigheterna genom bestämmelsen ska tillförsäkras självständighet utan att högre myndighet blandar sig i handläggningen av konkreta fall.³⁴⁵ Samtidigt bör det inte förekomma att en myndighet är formellt underordnad en annan myndighet just i de avseenden som självständighetskravet

341 Bull & Sterzel 2015, s. 265. Se även prop. 1973:90, s. 397.

342 Bull & Sterzel 2015, s. 265.

343 Bull & Sterzel 2015, s. 265. Se även Bergling, Engberg, Naarttijärvi, Wennerström &

Wimelius 2016, s. 72 f.

344 Prop. 1973:90, s. 393.

345 Prop. 1973:90, s. 393.

avser att skydda (beslut i ärenden som rör myndighetsutövning mot en enskild eller tillämpningen av lag). Självständighetskravet har ansetts förhindra att en överordnad myndighet, till och med genom lag, ges rätt att ålägga en myndighet att fatta vissa beslut.³⁴⁶ Däremot kan förstås över- och underordning mellan myndigheter yttra sig på andra sätt, till exempel genom att en myndighet i lag eller förordning ges befogenhet att överpröva en annan myndighets beslut, att den utövar tillsyn över en annan myndighet eller att den utfärdar bindande föreskrifter som gäller för en annan myndighet.³⁴⁷

Självständighetskravet i 12 kap. 2 § RF kan alltså inte enbart ta sikte på att skydda myndigheters självständighet från andra myndigheter som har en formell och reglerad rätt att utöva makt i en given situation. Det innebär därför inte heller enbart ett krav på att myndigheterna ska avhålla sig från att missbruka sin eventuella maktposition gentemot en underordnad myndighet, utan även ett krav på att alla myndigheter ska respektera varandras självständighet genom att aktivt avhålla sig från att försöka påverka beslutsfattandet. I det senare avseendet kan förstås sådana omständigheter som att myndigheterna är över- eller underordnade varandra påverka tolkningen av vilka typer av försök att påverka andra myndigheters handlande som ska anses utgöra otillbörliga påtryckningar, men bör inte vara ett kvalifikationskrav.

Självständighetskravet gäller som framgått och enligt ordalydelsen enbart vid myndighetsutövning eller tillämpning av lag. Även dessa rekvisit bör därför analyseras utifrån hur de ska förstås i en kontext av hierarkiskt jämbördiga myndigheter. Eftersom Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och hälso- och sjukvården generellt saknar direktivrätt gentemot varandra bör det nämligen inte förekomma att de försöker påverka varandras rättstillämpning – oavsett i vilket sammanhang den sker eller oavsett vilka rättsregler det rör sig om. Av de äldre motiven till 12 kap. 2 § RF motiverades begränsningen med att det framförallt är

346 Se prop. 1997/98:151, s. 809 och 812, samt Bilaga 7, s. 158, angående att Lagrådet i samband med granskning av lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om Premiepensionsmyndigheten uttalade att 11 kap. 7 § RF (nuvarande 12 kap. 2 § RF) innebar hinder mot att införa vissa bestämmelser som hade innebörden att en myndighet skulle kunna ålägga en annan myndighet att fatta vissa beslut. Regeringen anslöt sig till Lagrådets bedömning. Se även Eka,

regeringsform (1974:152) 12 kap. 2 §, Karnov, Version 2018-01-01.

347 Exemplen framstår som välkända.

i fråga om ärenden av denna typ som det finns ett starkt rättssäkerhetsintresse av att förvaltningsmyndigheterna är fullt självständiga.³⁴⁸ Motivuttalandet gjordes i ett sammanhang där underordnade myndigheters särskilda skyddsbehov påtalades, men träffar i principiellt avseende alla myndigheter i samma utsträckning oavsett om de är över-, under- eller sidoordnade varandra.³⁴⁹ Rättssäkerhetsintresset av myndigheternas självständiga beslutsfattande är detsamma. En myndighets intresse av att försöka påverka de beslut som en annan myndighet fattar i ett enskilt fall behöver inte heller vara grundat i ett maktförhållande. Ett sådant intresse kan exempelvis även ha sin grund i en önskan om måluppfyllelse av det egna myndighetsuppdraget, eller i omsorg om den enskilde. I sammanhanget är det därför också av betydelse att det i samverkanssituationen är de handläggande tjänstemännen som är myndigheternas företrädare. Att tjänstemännen i enskilda ärenden har det yttersta ansvaret för tillämpningen av SFB och andra regler som gäller för handläggningen och beslutsfattandet innebär också att de ansvarar för att tillse att självständighetskravet iakttas i det enskilda fallet.³⁵⁰ Självständighetskravet har nämligen sammanhang med den svenska förvaltningsmodellen såtillvida att myndigheternas tjänstemän är personligen ansvariga för sin tjänsteutövning, och detta är ett skäl till att de inte ska utsättas för påtryckningar av andra myndigheter.³⁵¹

Att kommunikationen som sker mellan handläggare i enskilda ärenden är saklig är ett viktigt led i att respektera myndigheternas respektive självständighet, och är ett angeläget rättssäkerhetsintresse oavsett om det finns något

348 Prop. 1973:90, s. 398.

349 Prop. 1973:90, s. 398.

350 Beslut av Försäkringskassan kan fattas ensamt av handläggaren, kollegialt efter föredragning eller efter andra former för kvalitetsgranskning enligt internt fastställda rutiner. Den ansvarige handläggaren kan också vara föredragande. Det ligger utanför studien att utreda

Försäkringskassans närmare rutiner för beslutsfattande i alla avseenden som omfattas av studien.

Det kan dock nämnas att 112 kap. SFB inte innehåller några särskilda krav på behörig

beslutsfattare, samt att ordningen med att beslut kan fattas av en befattningshavare ensam eller av flera gemensamt (eller automatiserat), samt att befattningshavare eller föredragande kan

medverka vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet, framgår av 28 § FL.

351 Med detta sammanhänger också att regeringen inte ansvarar för de underordnade myndigheternas avgöranden, prop. 1973:90, s. 393.

maktförhållande mellan myndigheterna i egentlig mening. Som framgått bör det inte heller förekomma att en myndighet är formellt underordnad en annan myndighet just i de avseenden som självständighetskravet avser att skydda (beslut i ärenden som rör myndighetsutövning mot en enskild eller tillämpningen av lag).

I relationen mellan myndigheter markerar därför självständighetskravet i vilka delar av myndigheternas verksamhet som det är särskilt viktigt att de agerar självständigt, snarare än att det ger en anvisning om i vilka avseenden det står myndigheter fritt att försöka påverka rättstillämpningen hos andra myndigheter.

Vilka delar av Försäkringskassans, men också Arbetsförmedlingens och den offentliga hälso- och sjukvårdens, verksamheter som ska hänföras till ärenden som rör myndighetsutövning respektive tillämpning av lag är alltså av intresse för att avgöra i vilka avseenden som intresset av självständighet är som starkast.

Myndighetsutövningen kan ytterst sägas vara ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna.³⁵² Varken FL eller RF innehåller någon definition, men som rättsligt begrepp ska det förstås utifrån den beskrivning som gavs i motiven till 1971 års förvaltningslag (1971:290) i kombination med den praxis som i vissa avseenden utvecklat begreppets innebörd.³⁵³ Genom detta har tre riktmärken ansetts vara kännetecknande. Det ska vara fråga om utövning av en befogenhet att ensidigt bestämma om vissa förhållanden som grundar sig i offentligrättsliga stadganden eller bemyndigande

352 Se exempelvis prop. 1971:30, s. 331, och Strömberg 1972, s. 248.

353 Prop. 1971:30, s. 353. Vid införandet av 1986 års ÄFL ansågs innebörden vara så känd att definitionen inte behövde behållas i lagtexten, och den gamla definitionen är således relevant även idag, prop. 1985/86:80, s. 55. Detta gäller även fast myndighetsutövning som rättsligt begrepp sorterats ut ur FL sedan år 2018, prop. 2016/17:180, s. 48.

från riksdag eller regering, och den ska utövas i förhållande till en enskild person.³⁵⁴ När det gäller rekvisitet tillämpning av lag framgår av motiven till 1974 års regeringsform att förbudet mot direktiv i särskilda fall också bör omfatta ärenden av annan karaktär än myndighetsutövning, och att detta är skälet till att självständighetskravet också ska gälla vid tillämpning av lag. Det ska då vara fråga om ärenden i vilka viss av riksdagen beslutad lag tillämpas, samt ärenden som innefattar tillämpning av verkställighetsföreskrifter till lag som regeringen kan ha utfärdat.³⁵⁵ Hänvisningen till lag i 12 kap. 2 § RF har alltså inte samma vida innebörd som den har i legalitetsprincipens formulering i 1 kap. 1 § RF, där formuleringen att den offentliga makten utövas under lagarna avser såväl lag som annan föreskrift.³⁵⁶

Såväl Arbetsförmedlingens som hälso- och sjukvårdens verksamheter har inslag där rättssäkerhetsintresset av ett självständigt beslutsfattande är särskilt starkt. Det innebär, för Försäkringskassans del, att den bland annat bör vara särskilt uppmärksam på att inte försöka påverka innehållet i yttranden som andra

354 Prop. 1973:90, s. 397. Myndighetsutövning som rättsligt begrepp är i princip avsett att ha samma innebörd i alla författningar, men nyansskillnader kan föreligga. Se exempelvis

Marcusson 1989, s. 242, von Essen, Bohlin & Warnling Conradsson 2018, s. 71, Bengtsson 1996, s. 44 f., Warnling-Nerep 2006/07, s. 391, Indén 2008, s. 118 f., och SOU 2010:29, s. 100. Att myndighetsutövning ska omfatta bindande beslut innebär en avgränsning till fall då myndigheten utövat sin ensidiga bestämmanderätt, prop. 1971:30, s. 332. Det är dock svårt att ge en

invändningsfri definition av beslut, Ragnemalm 2014, s. 21. Inte bara förpliktande, utan också gynnande beslut omfattas, prop. 1971:30, s. 331, inklusive avskrivnings- och avvisningsbeslut, prop. 1971:30, s. 332, normbeslut, prop. 1971:30, s. 335, beslut som har indirekta rättsverkningar, prop. 1996/97:99, s. 16, samt vägran att tillhandahålla faktisk verksamhet som det allmänna har monopol på, Bengtsson 1976, s. 44. Gemensamt för dessa beslut är att den enskilde befinner sig i ett slags beroendeförhållande till myndigheten, NJA 1988 s.26, och att de kan omfatta olika offentligrättsliga ingrepp i den enskildes ställning, prop. 1971:30, s. 333. Kravet på ensidigt avgörande avgränsar de ärenden som avgörs genom att myndighet träffar avtal eller överenskommelse med en enskild, prop. 1971:30, s. 331 f.

355 Prop. 1973:90, s. 398. Här avses sådana föreskrifter som regeringen kan ha utfärdat med stöd av 8 kap. 7 § RF. Beslut eller åtgärder som grundar sig på andra författningar, som exempelvis grundade på regeringens så kallade restkompetens, ligger utanför tillämpningsområdet för 12 kap. 2 § RF. Sådana författningar kan dock avse myndighetsutövning, och då ändå omfattas av bestämmelsen, prop. 1986/87:99, s. 25.

356 Detta framgick i avsnitt 2.2.2.1.

myndigheter avger (och som de ska basera på sin sakkunskap i kombination med olika sakuppgifter som de fått eller har del av). Det kan exempelvis gälla hälso- och sjukvårdens läkarintyg och försäkringsmedicinska utredningar, eller Arbetsförmedlingens bedömning av den enskildes arbetsförmåga.³⁵⁷Detsamma gäller sådana beslut som Arbetsförmedlingen eller hälso- och sjukvården har att fatta om utlämnande av uppgifter om den enskildes personliga förhållanden, journalutdrag eller liknande.³⁵⁸ Exempel på beslut i myndighetsutövning kan hittas i bland annat Arbetsförmedlingens anvisningar av en enskild till ett arbetsmarknadspolitiskt program eller beslut om att erbjuda deltagande i arbetslivsinriktad rehabilitering, och Försäkringskassan ska alltså även avhålla sig från att försöka påverka utfallet av sådana beslut (även om det vore till förmån för den enskilde och även om det i och för sig vore förenligt med den övergripande målsättningen med samverkan för återgång i arbete).³⁵⁹

När det gäller Försäkringskassans egen verksamhet är det inte en i alla avseenden lätt fråga att avgöra hur dess samverkan i enskilda ärenden ska förhållas till myndighetsutövning i självständighetskravets mening.

357 För den offentliga hälso- och sjukvårdens del torde stora delar av det hälso- och sjukvårdande uppdraget (inklusive den medicinska rehabiliteringen) avse faktiskt handlande, Sahlin 1991, s. 318–326. I praxis har utfärdande av läkarintyg för en enskild (som önskar ansöka om taxilegitimation eller tillstånd till färdtjänst), läkares deltagande vid avstämningsmöten hos Försäkringskassan eller viss annan rådgivning (i fallet via internet) inte ansetts utgöra

myndighetsutövning, RÅ 2007 ref. 88 I−III. Förutom att Försäkringskassan som framgått saknar befogenhet att påverka innehållet i yttranden bör det i många fall då yttranden eller andra utlåtanden görs på begäran av Försäkringskassan vara fråga om ärendehantering, då exempelvis myndigheters svar på en remiss från en annan myndighet ska betraktas som handläggning av ett remissärende, se Hellners & Malmqvist 2010, s. 39 ff., samt prop. 1971:30, s. 332 f. Se även prop. 2017/18:224, s. 95, angående att hälso- och sjukvårdens försäkringsmedicinska utredningar bör betraktas som ärendehantering.

358 När en myndighet ska fatta beslut om att lämna ut uppgifter som begärts av en enskild är det fråga om myndighetsutövning, RH 2001:69 och JO 1989/90 s. 378. När en myndighet ska fatta beslut om att lämna ut uppgifter som begärts av en annan myndighet är det inte fråga om myndighetsutövning, men väl ärendehantering som innebär tillämpning av lag.

359 Angående anvisningar till arbetsmarknadspolitiska program, se SOU 2019:3, s. 762, där det framgår att också beslut som har samband med anvisningar (som återkallelser eller sanktioner om deltagaren har aktivitetsstöd) utgör myndighetsutövning. Angående den arbetslivsinriktade rehabiliteringen, se SOU 2019:3, s. 778.

När Försäkringskassan utreder rätt till ersättning för en person med nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom står det klart att den ägnar sig åt typisk ärendehantering som ska mynna ut i myndighetsutövning mot enskild, eftersom den då använder sin befogenhet att ensidigt bestämma i förhållande till en enskild person. Samtidigt står det också klart att Försäkringskassans samverkan inte som sådan utgör myndighetsutövning. Som framgått innebär inte samverkan något givet förfarande, utan sammansätts av flera olika åtgärder som kan vara varierande med det enskilda ärendet.³⁶⁰

En intressant och anknytande fråga är därför i vilken utsträckning de olika åtgärder som vidtas inom ramen för en samverkan ska anses ingå i den myndighetsutövning som sker när rätten till ersättning beslutas. Är det till exempel fråga om ett eget ärende när Försäkringskassan vidtar en utredningsåtgärd (som ett beslut om att den enskilde ska genomgå en försäkringsmedicinsk utredning) eller ska åtgärden anses ingå i det ersättningsärende den vidtas med anledning av (som omfattar myndighetsutövning)?³⁶¹ Varken ordalydelsen i 12 kap. 2 § RF, RF i övrigt, eller dess motiv ger någon ledning i om bestämmelserna tar sikte på de olika slag av ärenden eller uppgifter som en myndighet har att handlägga, eller på de olika delarna såsom beredning kontra beslut i samma ärende.³⁶²

Förutsättningar för klara gränsdragningar saknas, men det kan argumenteras för att åtgärder som Försäkringskassan vidtar i samverkan – i vart fall när de som i exemplet ovan har direkt samband med att utreda rätten till ersättning – utgör ett sådant led i förvaltningsuppgiften (att besluta om ersättning) att de ska anses ingå i myndighetsutövningen. I denna situation kan den enskildes intresse av att Försäkringskassan agerar självständigt vid de beslut som rör utredningens genomförande svårligen skiljas från intresset att det senare och slutliga beslutet i myndighetsutövning har fattats genom korrekt och lojal rättstillämpning, och utan otillbörliga påtryckningar från annan myndighet. En sådan tolkning får visst

360 Detta har framgått i avsnitt 2.1.

361 Utredningen och analysen av denna fråga görs här för att belysa i vilka delar av

Försäkringskassans verksamhet som det kan sägas vara särskilt viktigt att självständigheten iakttas och respekteras. Frågan är dock av allmänt intresse för hur myndigheters verksamheter ska förhållas till ärenden som rör myndighetsutövning respektive tillämpning av lag i 12 kap. 2 § RF.

362 Se JO 2001/02 s. 250 där ett likande resonemang förs.

stöd i formuleringen i 12 kap. 2 § RF – det ska vara fråga om ett ärende som rör myndighetsutövning.³⁶³ Något uttryckligt stöd för att hela den handläggning som senare ska utmynna i myndighetsutövning omfattas av kravet rör det sig dock inte om. Tilläggas bör även att JO i ett antal beslut ansett att beredning och beslut i ett myndighetsärende måste anses utgöra oskiljaktiga delar av en och samma förvaltningsuppgift.³⁶⁴ Uttalandena rör visserligen tolkningen av 12 kap. 4 § RF, som reglerar förutsättningarna för överlämnande av förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning till andra juridiska personer eller enskilda individer. Formuleringen förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning torde därför i sammanhanget ta sikte på vilka typer eller slag av uppgifter som får överföras, medan självständighetskravet och formuleringen ärende som rör myndighetsutövning innebär en snävare avgränsning till de enskilda uppgifter som utförs. Den rättsliga argumentationen kring hur myndighetsutövningen i dessa två fall ska avgränsas, bör dock kunna föras på liknande sätt. Tolkningen talar då för att Försäkringskassan i samband med den utredning som vidtas i det enskilda försäkringsärendet, ska värna sin självständighet i RF:s mening.

Frågan om vad som ska anses utgöra ett ärende, samt vilka olika delar av handläggningen som ska anses ingå i ett ärende eller utgöra faktiskt handlande,

363 Det kan noteras att formuleringen rör myndighetsutövning liknar skadeståndslagens (1972:207) 3 kap. 2 § som gäller statens skadeståndsansvar för fel eller försummelse vid myndighetsutövning – i och med att båda formuleringarna syftar till att vidga tillämpningsområdet utöver den rena myndighetsutövningen samtidigt som det är denna som bildar utgångspunkten. En närmare utredning och analys av vad som avses med vid myndighetsutövning i skadeståndsrättslig mening saknar dock bäring för studien.

364 JO 2001/02 s. 250. Socialutskottet ställde sig bakom JO:s bedömning, socialutskottets sammanträde 2000/01:18, s. 69. JO har därefter gjort liknande uttalanden i JO 2002/03 s. 352, JO 2006/07 s. 461, JO dnr. 344-2012, 530-212 samt JO dnr. 880-2012, beslut 2012-03-22.

Beslutet i JO 2001/02 s. 250 avsåg närmare om kommunala socialnämnders beslut att anlita privata utredare att genomföra utredningar varit tillåtligt i enlighet med dåvarande 50 § socialtjänstlag (1980:620) samt 11 kap. 6 § RF (nuvarande 12 kap. 4 § RF), enligt vilken överföring av förvaltningsuppgifter till enskilda eller andra juridiska personer endast får göras med stöd i lag om de innefattar myndighetsutövning. Se mer om detta beslut i Hollander &

Madell 2003, s. 15 ff., som ansluter sig till JO:s bedömning och redogör för de ståndpunkter som framförts i det offentliga trycket och framförallt inom rättsvetenskapen. Se också

Marcusson 1992, s. 147.

är även av betydelse även för att avgöra i vilken utsträckning Försäkringskassans verksamhet i samverkan omfattar ärenden som rör tillämpning av lag. Många av de olika åtgärder som Försäkringskassan vidtar i samband med att den samverkar

är även av betydelse även för att avgöra i vilken utsträckning Försäkringskassans verksamhet i samverkan omfattar ärenden som rör tillämpning av lag. Många av de olika åtgärder som Försäkringskassan vidtar i samband med att den samverkar