Ökade möjligheter för unga

Arbetslösheten bland ungdomar (15−24 år) är hög, knappt fem gånger högre än i åldersgruppen 25−74 år (se diagram 1.3). Ungdomsarbets-lösheten har också ökat sedan början av 2000-talet till historiskt sett höga nivåer. Stora ungdomskullar under senare år och konjunktur-nedgången bedöms ha bidragit till att ungdoms-arbetslösheten för närvarande är särskilt hög.

Diagram 1.3 Ungdomsarbetslösheten 1976–2011 Arbetslösa i procent av arbetskraften

0

1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012

25-74 år

Anm.: Data för 2001-2005 länkade av SCB, medan perioden 1976-2000 är en tillbakaskrivning av Konjunkturinstitutet som bygger på SCB:s länkning av data för 16-24 år, historisk statistik och antaganden.

Källor: SCB (AKU) och Konjunkturinstitutet.

Det är svårt att göra internationella jämförelser när det gäller unga och arbetsmarknaden på grund av institutionella och mättekniska skillnader mellan olika länder.¹⁰

För att förstå hur den höga ungdoms-arbetslösheten bäst kan motverkas är det nödvändigt att förstå ungdomsarbetslöshetens orsaker och vilka unga som har de allvarligaste problemen. En viktig aspekt är att knappt hälften av de unga arbetslösa utgörs av heltids-studerande som söker arbete, varav många studerar på gymnasie- eller högskolenivå och söker extra- eller feriejobb (se diagram 1.3).

Vidare utmärker sig unga arbetslösa genom att de flesta har relativt korta arbetslöshetsperioder.

10 För att skapa bättre möjligheter till jämförelser mellan olika länder på området har regeringen beslutat att utreda jämförbarheten i arbets-marknadsstatistiken för unga (dnr. Fi2012/3257). Se även Jämförbarhet i arbetsmarknadsstatistik för unga – metodologiska och institutionella skillnader mellan några utvalda länder (Statskontoret 2010:11), som bl.a.

visar att det sätt som gymnasial yrkesutbildning organiseras på kan påverka jämförbarheten i ungdomsarbetslöshetsstatistiken.

Att unga ofta blir arbetslösa har i första hand att göra med att de ska gå från skola till arbetsliv.

Till viss del kan några få korta perioder av arbetslöshet därmed betraktas som en del i ungdomars etableringsprocess på arbets-marknaden. Men för en del unga är övergången från skola till arbetsliv problematisk och det kan ta lång tid innan de får en fast förankring på arbetsmarknaden. Ungdomar med ofullständiga betyg från grund- eller gymnasieskolan eller som är födda utomlands är grupper som löper en större risk att få bestående arbetsmarknads-relaterade problem.

Det är dock inte bara vissa inom den grupp unga som enligt statistiken definieras som arbetslösa som har en problematisk arbets-marknadssituation. Det finns också en grupp som befinner sig utanför arbetskraften och som varken studerar eller söker arbete. Kunskapen om denna grupp är begränsad och regeringen har därför tillsatt en utredning för att göra en översyn av hur arbetet med dessa unga kan utvecklas (dir. 2012:70).

Det finns ett flertal tänkbara strukturella orsaker till den höga ungdomsarbetslösheten, bl.a. utbildningssystemets utformning, över-gången mellan skola och arbetsliv samt ingångslönerna och arbetsrättslagstiftningens utformning (se fördjupningsrutan Ungdoms-arbetslöshetens orsaker).

Det finns därtill flera orsaker till att en tillfälligt hög arbetslöshet kan leda till att arbetslösheten mer varaktigt blir hög.

Exempelvis kan det sociala trycket att söka arbete vara lägre när arbetslösheten är hög, vilket kan leda till både längre arbetslöshetsperioder och att risken för arbetslöshet ökar. Det är möjligt att effekterna av denna typ av förändrad normbildning kring arbetslöshet är särskilt stora bland ungdomar.¹¹

Sammantaget antyder den höga ungdoms-arbetslösheten att fler vill och kan arbeta än de som får möjlighet, samtidigt som en del unga riskerar ett långvarigt utanförskap. Arbets-lösheten bland unga är kostsam, såväl för individen som drabbas som för samhället.

Utrikes födda är relativt sett överrepresen-terade inom gruppen arbetslösa ungdomar. Som

11 För fler orsaker se exempelvis 2012 års ekonomiska vårproposition (prop 2011/12:100), s.112.

framgår av avsnitt 1.5.2 har dessa ungdomar delvis annorlunda problem än unga generellt med att etablera sig på arbetsmarknaden.

Särskilda lösningar kan därför vara motiverade för denna grupp.

Ungdomsarbetslöshetens orsaker

Den svenska ungdomsarbetslösheten är hög i relation till arbetslösheten bland äldre, andra jämförbara länder och sett över tid. I diskussionerna kring orsakerna till ungdoms-arbetslösheten har ett antal förklaringsfaktorer lyfts fram. Nedan beskrivs några tänkbara orsaker till den höga ungdomsarbetslösheten som diskuterats i forskningslitteraturen: utbild-ningssystemet och övergången mellan skola och arbetsliv, ingångslönerna och arbetsrättslag-stiftningens utformning.¹²

Brister i utbildningssystemet och övergången mellan skola och arbetsliv

En viktig förklaring till ungdomsarbetslösheten kan vara att det finns brister i utbildnings-systemet och i övergången mellan skola och arbetsliv. Konsekvenserna av detta är både att onödigt många unga flödar in i arbetslöshet och att framför allt de som lämnar gymnasieskolan utan fullständiga betyg möter en ökad risk för mer långvariga arbetsmarknadsproblem.¹³

Under en längre tid har mer än var tionde elev som lämnat grundskolan saknat behörighet till gymnasieskolan. Elever som har bristande förkunskaper från grundskolan får svårigheter att klara sina gymnasiestudier och att etablera sig på arbetsmarknaden. Forskning visar att unga utan fullföljd gymnasieutbildning oftare än andra har långvariga problem att etablera sig på arbetsmarknaden.¹⁴ Endast ca två tredjedelar av eleverna i gymnasieskolan tar i dag ut slutbetyg inom tre år. Huvuddelen av avhoppen utgörs av elever på yrkesprogrammen. Sverige har dock, i jämförelse med övriga nordiska länder, även stora avhopp från de studieförberedande programmen.¹⁵

12 Se exempelvis Nordström Skans (2009), Varför är den svenska ungdomsarbetslösheten så hög?, för en översikt.

13 Se Björklund m.fl. (2010), Den svenska utbildningspolitikens arbets-marknadseffekter: vad säger forskningen?.

14 Se Håkansson (2011), Ungdomsarbetslösheten – om övergångs-regimer, institutionell förändring och socialt kapital, Olofsson (2003), Grundläggande yrkesutbildning och övergången skola-arbetsliv-en jämförelse och Björklund m.fl. (2010).

15 Se Bäckman m.fl. (2011), Dropping out in Scandinavia. Social exclusion and labour market attachment among upper secondary school dropouts in Denmark, Finland, Norway and Sweden.

Ett problem med yrkesprogrammen i gymnasieskolan är att de inte i tillräcklig omfattning förbereder de unga för arbetslivet.

Eleverna är inte ”jobb-klara” när de tar examen.¹⁶ Detta kan sannolikt till viss del förklaras av att skolorna inte i tillräcklig utsträckning ger eleverna det arbetsplatsförlagda lärande som de enligt kursplanerna har rätt till.¹⁷ Därutöver medför frånvaron av kontakter med arbetslivet att unga får svårt att bygga upp nödvändiga nätverk för framtida jobbchanser. Bristen på nätverk och informella kontakter är enligt tillgänglig forskning viktiga faktorer som kan försvåra övergången från yrkesutbildning till arbetslivet.¹⁸

Ingångslönernas betydelse

En annan möjlig förklaring till den höga svenska ungdomsarbetslösheten kan vara den sammanpressade lönestrukturen och de förhållandevis höga ingångslönerna i Sverige.

I ett flertal internationella empiriska studier studeras sysselsättningseffekterna av höjda ingångslöner. Den empiriska litteraturen avser i huvudsak lagreglerade system. Majoriteten av dessa studier visar att ökade ingångslöner medför negativa effekter på sysselsättningen, men det finns även de som pekar i motsatt riktning.¹⁹ Det finns också ett visst stöd för att arbetsgivare tenderar att ersätta anställda med låg produktivitet med personer med högre produktivitet vid höjningar av ingångslönen.

Endast ett fåtal studier analyserar den svenska arbetsmarknaden. En studie av hotell- och restaurangbranschen visar att ingångs-löneökningar är förknippade med att fler blir uppsagda eller av andra skäl separeras från sina anställningar (s.k. jobbseparationer).²⁰ En

16 Se OECD (2008), Economic Survey Sweden 2008.

17 Se Skolinspektionen (2011), Skolinspektionen rapport, påvisade 2011 att endast 72 procent av skolorna kunde tillgodose löftet om 15 veckors arbetsplatsförlagt lärande.

18 Se Ioannides och Loury (2004), Job Information Networks, Neighborhood Effects, and Inequality, för en översikt. Se även Lindahl (2010), Den gymnasiala yrkesutbildningen och inträdet på arbetsmarknaden och Håkansson (2011).

19 Se Neumark och Wascher (2007), Minimum Wages and Employment, för en översikt över ett stort antal internationella studier sedan början av 1990-talet.

20 Se Skedinger (2006), Minimum Wages and Employment in Swedish Hotels and Restaurants.

annan studie analyserar den svenska handels-branschen 2001–2005. Studien visar att löne-ökningar är kopplade till fler jobbseparationer bland mindre kvalificerade arbetare, men färre jobbseparationer bland högre kvalificerade arbetare.²¹ Resultaten indikerar att högre ingångslöner kan leda till att mindre kvalificerad arbetskraft ersätts av mer kvalificerad arbets-kraft. Studien visar även att högre ingångslöner är förknippade med färre antal arbetade timmar bland ungdomar. En tredje studie analyserar ungdomars sysselsättning i den svenska verkstadsindustrin och resultaten antyder att ökningarna av ingångslönerna för ungdomar under 1970-talet bidrog till en minskad efterfrågan på ung arbetskraft.²²

Forskningen tyder sammantaget på att höga ingångslöner bidrar både till att fler ungdomar blir arbetslösa och att vissa ungdomar får mer långvariga etableringsproblem på arbets-marknaden. Det råder dock osäkerhet om i vilken utsträckning höga ingångslöner påverkar ungdomars sysselsättning och arbetslöshet.

Arbetsrättslagstiftningens konsekvenser

Arbetsrättslagstiftningens utformning kan också bidra till högre arbetslöshet bland unga. Ett ökat anställningsskydd ger enligt ekonomisk teori upphov till två motverkande effekter på syssel-sättning och arbetslöshet.²³ Å ena sidan blir arbetsgivare mindre benägna att säga upp personal. Detta innebär att anställningstiderna ökar och utflödet till arbetslöshet minskar. Å andra sidan minskar nyrekryteringarna eftersom arbetsgivarna redan i sitt anställningsbeslut tar hänsyn till de eventuella kostnaderna för att säga upp personal. Den senare effekten talar för att ett strikt anställningsskydd leder till minskat utflöde från arbetslöshet och längre arbets-löshetstider.

Ekonomisk teori ger ingen vägledning till vilken effekt som överväger, således är den sammantagna effekten på sysselsättningen och arbetslösheten inte bestämd. Inte heller empirin ger en tydlig vägledning om den sammantagna effekten.

21 Se Skedinger (2011), Effects of increasing minimum wages on employment and hours: evidence from Sweden’s retail sector.

22 Se Edin och Holmlund (1994), Effekter av anställningsskydd.

23 Se Skedinger (2008), Effekter av anställningsskydd – Vad säger forskningen?.

Ett anställningsskydd utformat för att skydda de redan anställda kan dock försvåra för inträdande grupper som t.ex. ungdomar.

Empiriska studier visar också att ett strikt anställningsskydd har ogynnsamma effekter för ungas sysselsättning och arbetslöshet medan det motsatta gäller för äldre.²⁴ Detta innebär att en ökad flexibilitet som underlättar för unga att få jobb måste vägas mot de effekter det kan få för framför allt äldre. Det råder emellertid osäkerhet kring hur stor betydelse anställningsskyddets utformning har för den höga svenska ungdomsarbetslösheten.

24 Se Bertola m.fl. (2008), Labour Flexibility and Wages: Lessons from Spain, Botero m.fl. (2004), The Regulation of Labor samt Heckman och Pagés-Serra (2000), The Cost of Job Security Regulation: Evidence from Latin American Labor Markets.

Regeringens åtgärder

För att få fler unga i arbete föreslår regeringen både permanenta och temporära åtgärder, som främst syftar till att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt och stärka kopplingen mellan skola och arbetsliv, men också till att möta den svaga konjunkturutvecklingen.

Starkare koppling mellan skola och arbetsliv För att långsiktigt underlätta övergången från skola till arbetsliv har regeringen reformerat gymnasieskolan. Nu föreslås ytterligare åtgärder riktade till lärlingsutbildningen och den gymnasiala yrkesutbildningen. Regeringen anser att lärlingsutbildningar kan vara ett effektivt sätt att säkerställa att ungdomarna är förberedda för arbetsmarknaden efter utbildningen (se vidare fördjupningsrutan Lärlingsutbildningar och ungas inträde på arbetsmarknaden). Erfaren-heterna av lärlingsutbildningar i flera andra länder är mycket goda och det finns skäl för Sverige att lära av dessa erfarenheter. Regeringen gör därför en satsning för att långsiktigt etablera lärlingsutbildningen som en bärande del av den gymnasiala yrkesutbildningen. Denna innefattar en permanent förlängning av anordnarbidragen för gymnasielärlingar och vuxenlärlingar på komvux. Vidare föreslås en höjning med 15 000 kronor per elev och år av den del av anordnarbidraget som går till arbetsgivaren för både gymnasie- och vuxenlärlingar.

Även med en expanderad lärlingsutbildning kommer den i huvudsak skolförlagda yrkes-utbildningen fortsatt att vara viktig. För att skapa en gymnasial yrkesutbildning av god kvalitet med ökad genomströmning och färre avhopp föreslås fler behöriga yrkeslärare, förbättrad handledarutbildning och yrkes-introduktion samt stärkt kvalitet i det arbets-platsförlagda lärandet. Regeringen ger också Skolverket ökade resurser för att fördjupa och bredda kunskapsbasen kring yrkes- och lärlingsutbildningar.

Ungdomar utan fullföljd gymnasieutbildning har generellt sett svårare att etablera sig på arbetsmarknaden. För att inom arbetsmarknads-politiken särskilt motivera och stödja denna grupp unga arbetslösa att återuppta studierna föreslås en förlängning av den temporära satsningen inom folkhögskolan, liksom av möjligheten för vissa långtidsarbetslösa ungdomar att få ett högre studiebidrag samt

öronmärkta komvuxplatser. I anslutning till detta avser regeringen att initiera en kartläggning av hur kraven på att delta i studiemotiverande åtgärder inom jobbgarantin för ungdomar tillämpas.

Inom den kommunala vuxenutbildningen föreslår regeringen obligatoriska nationella prov med central rättning samt ökade aktivitetskrav och i tillämpliga fall krav på närvaro. Regeringen avser att ge utredningen om översyn av den kommunala vuxenutbildningen på grund-läggande nivå (dir. 2011:92) ett utvidgat uppdrag att föreslå hur aktivitets- och närvarokrav inom den kommunala vuxenutbildningen bör utformas. Utredningen ska vidare föreslå hur inrapporteringen av bristande studieaktivitet kan skärpas och se över möjligheten att tydligare koppla utbetalningen av studiemedel till studieaktivitet. Utredningen bör därutöver kartlägga de studerandes ekonomiska situation, inklusive försörjningen, på komvux.

En förutsättning för en snabbare övergång mellan skola och arbetsliv är att eleverna och deras föräldrar har kunskap och information om arbetsmarknadsutsikter efter olika utbildningar.

För att hjälpa ungdomar att tidigt göra mer väl-informerade utbildningsval föreslår regeringen även åtgärder för att förbättra studie- och yrkes-vägledningen i grund- och gymnasieskolan.

Åtgärder för att fortsatt möta den svaga konjunkturutvecklingen

För att fortsatt möta den svaga konjunktur-utvecklingen föreslår regeringen en rad tillfälliga åtgärder inom arbetsmarknads- och utbildnings-politiken.

Utbildningssatsningarna omfattar utbild-ningar på olika nivåer. Ju fler utbildnings-alternativ som erbjuds, desto bättre förutsätt-ningar ges för en god matchning mellan individ och utbildning. Huvudprincipen för ytterligare satsningar inom utbildningssystemet ska vara att de som utbildar sig finansierar sin försörjning med studiemedel eftersom ett sådant system ger de studerande tydligare ekonomiska incitament att ta vara på utbildningen. Regeringen föreslår en tillfällig satsning på fler utbildningsplatser inom utbildningssystemet med fokus på gymna-siala yrkesutbildningar för vuxna (yrkesvux), lärlingar inom den gymnasiala vuxenutbild-ningen (vuxlärling), utbildningsplatser inom yrkeshögskolan och folkhögskolan samt utbildningsplatser till universitet och högskolor.

En permanent ökning av antalet platser på civil- och högskoleingenjörsutbildningarna föreslås för att möta näringslivets efterfrågan på ingenjörer.

Totalt omfattar dessa satsningar drygt 18 000 helårsplatser under 2013 till en total kostnad av ca 1 800 miljoner kronor (se tabell 1.6). Antalet personer som kommer att få del av utbildningsplatserna är dock betydligt högre eftersom flera kan dela på en helårsplats.

En väsentlig del av de utökade platserna kommer att nå ungdomar, men också andra grupper så som utrikes födda och långtidsarbetslösa kommer kunna ta del av satsningen.

Tabell 1.6 Satsningar inom utbildningsområdet Antal årsplatser

2013 2014 2015 2016

Yrkesvux m.m. 9 400 6 150 0 0

Vuxlärling 2 000 2 000 2 000 2 000

Yrkeshögskolan 1 500 3 000 3 000 1 500

Universitet/högskolor 4 200 4 200 4 200 0

Civil- och högskoleingenjörsutbildningar¹ 200 600 1 000 1 300

Folkhögskolan 1 000 1 000 0 0

Totalt 18 300 16 950 10 200 4 800

1 Permanent ökning.

Källa: Egna beräkningar.

Förbättrad matchning för unga

Inom arbetsmarknadsområdet föreslår regeringen att medel anslås för förstärkta förmedlingsinsatser vid Arbetsförmedlingen tidigt i arbetslösheten. Vidare föreslår regeringen att även långtidsarbetslösa ungdomar på försök ska kunna erhålla flyttningsbidrag, för att därigenom öka rörligheten på arbetsmarknaden.

Regeringen avser även att ge ett uppdrag att kartlägga hur kravet på arbetssökande i jobb-garantin för ungdomar efterlevs. För att ytter-ligare stimulera arbetsgivare att anställa långtids-arbetslösa unga föreslås en förstärkning av nystartsjobben för unga.

Jobbpakt

Regeringen för diskussioner med fack och arbetsgivare om ytterligare ungdomssatsningar i inom ramen för en jobbpakt (se avsnitt 1.5.6). I en sådan jobbpakt skulle parterna ansvara för att betydligt fler unga anställs genom yrkes-introduktionsavtal, medan staten skulle kunna bidra till att stödja anställningar inom ramen för dessa avtal. Samtalen med arbetsmarknadens parter fortsätter under hösten 2012.

1.5.2 Ökade möjligheter till integration