Uppföljning av överskottsmålet Reformutrymmet eller behovet av Reformutrymmet eller behovet av

budget-förstärkningar bedöms utifrån hur det prognostiserade sparandet förhåller sig till över-skottsmålet. Därtill vägs ett antal andra faktorer in i bedömningen.⁷⁶ Överskottsmålet anger att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn ska motsvara 1 procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Eftersom det inte är möjligt att direkt eller entydigt bestämma hur det faktiska finansiella sparandet förhåller sig till överskottsmålet följs målet upp med hjälp av olika indikatorer.

Överskottsmålet följs upp utifrån en analys av det genomsnittliga sparandet under de senaste tio åren. Syftet är att upptäcka eventuella systematiska fel i den tidigare finanspolitiken som kan påverka måluppfyllelsen framöver.

Därutöver görs en framåtblickande analys för att fastställa storleken på ett reformutrymme eller

76 Se budgetpropositionen för 2012 (prop. 2011/12:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 4) och skrivelsen Ramverk för finanspolitiken (skr. 2010/11:79) för en mer utförlig beskrivning av hur uppföljningen av överskottsmålet går till och hur storleken på ett reform-utrymme eller besparingsbehov bestäms.

besparingsbehov. De två indikatorer som används för denna uppföljning är sjuårs-indikatorn och det strukturella sparandet. Vid tolkningen av sjuårsindikatorn beaktas också det genomsnittliga konjunkturläget under den period som indikatorn avser. Utifrån dessa faktorer görs sedan en samlad bedömning av reformutrymmet eller besparingsbehovet, där hänsyn även tas till osäkerheten i bedömningen, riskbilden och till vad som är en väl avvägd finanspolitik ur ett stabiliseringspolitiskt per-spektiv (finanspolitiken ska inte bidra till över-hettning eller till att fördjupa en konjunktur-nedgång).

I tabell 4.1 redovisas det genomsnittliga finansiella sparandet under den senaste tioårs-perioden med utfallsdata, och de indikatorer som används för att stämma av reformutrymmet eller besparingsbehovet mot överskottsmålet i ett framåtblickande perspektiv.

4.2.1 Bakåtblickande analys av måluppfyllelsen

Det bakåtblickande tioårssnittet

År 2002–2011 motsvarade det finansiella sparandet i den offentliga sektorn i genomsnitt 0,7 procent av BNP (se tabell 4.1). Sparandet låg med andra ord något under målsatt nivå. Under samma period var det genomsnittliga BNP-gapet dock -0,9 procent av potentiell BNP. Justeras det tioåriga genomsnittet med den av regeringen använda elasticiteten för det offentliga sparandet med avseende på BNP-gapet (0,55) och det genomsnittliga BNP-gapet under perioden, hamnar det bakåtblickande tioårssnittet på 1,2 procent av BNP. Detta utfall visar att det finansiella sparandet i genomsnitt har varit i linje med överskottsmålet under den ovannämnda perioden när hänsyn tas till konjunkturläget.

Den bakåtblickande analysen visar således inte att det förekommit några systematiska fel i bedömningen av finanspolitikens inriktning som kan förväntas påverka måluppfyllelsen framöver.

4.2.2 Framåtblickande analys av måluppfyllelsen

Sjuårsindikatorn

Sjuårsindikatorn uppgår till 0,0 procent av BNP 2012 och till 0,5 procent av BNP 2013. Den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn pekar emellertid på att sparandet ligger strax över överskottsmålet. Om vikt tillmäts både den ojusterade och den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn förefaller det finansiella sparandet ligga något under överskottsmålet.

Det strukturella sparandet

Det strukturella sparandet bedöms uppgå till 0,2 respektive 0,3 procent av BNP 2012 och 2013 och stiger sedan successivt under prognos-perioden till 2,5 procent av BNP 2016. Det strukturella sparandet har då minskat gradvis under krisåren från 2,8 procent av BNP 2008 (redovisas inte i tabell 4.1) till som lägst 0,2 procent av BNP 2012, vilket bidragit till att hålla uppe efterfrågan i ekonomin. Denna indikator pekar på ett sparande som ligger under målet i år och nästa år, för att sedan öka under åren därefter (vid en oförändrad politik).

Tabell 4.1 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot överskottsmålet Procent av BNP respektive potentiell BNP

2011 2012 2013 2014 2015 2016

1 Konjunkturjusteringen görs genom att indikatorvärdet minskas med BNP-gapet under motsvarande period multiplicerat med elasticiteten 0,55. Den konjunktur-justerade sjuårsindikatorn är inte identiskt med ett sjuårssnitt för det strukturella sparandet eftersom det strukturella sparandet även justeras för extraordinära kapitalvinster.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

År 2012 är prognosen för det finansiella sparandet oförändrad jämfört med bedömningen i 2012 års ekonomiska vårproposition, medan

det strukturella sparandet bedöms vara 1 procent av BNP lägre än vad som bedömdes i vår-propositionen. Även för de efterföljande åren är det strukturella sparandet drygt 1 procent av BNP lägre jämfört med prognosen i vårpro-positionen, varav ca 0,5 procentenhet förklaras av nya reformer som föreslås i denna proposition.

4.2.3 Bedömning av reformutrymmet Bedömning av reformutrymmet utifrån

indikatorerna för uppföljning av överskottsmålet med hänsyn tagen till osäkerheten i

bedömningen och riskbilden

Sammantaget visar indikatorerna som används för att följa upp överskottsmålet på ett finansiellt sparande som ligger något under målet 2012–2014. Eftersom bedömningen bygger på en oförändrad politik stärks sparandet gradvis åren därefter så att det överstiger överskottsmålet mot slutet av perioden.

En genomgång av precisionen i prognoser för det finansiella sparandet innevarande år gjorda 1998–2010 visar att osäkerheten är så stor som +/- 2 procent av BNP. Även bedömningen av det strukturella sparandet är mycket osäker.

Uppföljningar visar att det inte är ovanligt att bedömningen av det strukturella sparandet för ett utfallsår (dvs. då det finansiella sparandet är känt) ändras med mer än en procent av BNP från en bedömning till en annan. Den genom-snittliga skillnaden mellan den lägsta respektive högsta bedömningen av det strukturella sparandet ett utfallsår uppgick 2000–2010 till 2 procent av BNP. Om bedömningen revideras på detta sätt kan storleken på ett reform-utrymme ändras kraftigt eller t.o.m. ändras till ett besparingsbehov.

I 2012 års ekonomiska vårproposition bedömdes risken för en mer negativ ekonomisk utveckling vara betydande. Möjligheten att den internationella utvecklingen skulle bli påtagligt sämre än förväntat gjorde det då angeläget att upprätthålla relativt stora säkerhetsmarginaler i finanspolitiken. Nedåt riskerna dominerar fort-farande och det är därför alltjämt viktigt att ha tillräckliga säkerhetsmarginaler.

Bedömning av reformutrymmet med hänsyn tagen till konjunkturläget

Efter en snabb ökning av resursutnyttjandet mätt med BNP-gapet 2010 och 2011 förväntas resursutnyttjandet åter minska 2012 och 2013 (se tabell 4.1). En lång period med svagt resurs-utnyttjande och hög arbetslöshet talar för att det är viktigt att motverka att arbetslösheten blir bestående. Det strukturella sparandet har gradvis sjunkit under de senaste årens konjunktur-avmattning, vilket visar att finanspolitiken haft en expansiv inverkan på efterfrågan i ekonomin.

Sparandet bedöms i dagsläget ligga något under överskottsmålets nivå. Regeringen bedömer att detta är motiverat från ett stabiliseringspolitiskt perspektiv. En kraftigare förstärkning av det strukturella sparandet 2013 skulle riskera att fördjupa lågkonjunkturen och bromsa åter-hämtningen 2014.

Bedömning av reformutrymmet med hänsyn tagen till finanspolitikens långsiktiga hållbarhet När reformutrymmet läggs fast är det viktigt att säkerställa att finanspolitiken är hållbar i ett längre tidsperspektiv. Frågan är om det är möjligt att upprätthålla de offentliga välfärds-systemen med befintliga finansieringslösningar på lång sikt, utan att den offentliga skulden utvecklas på ett ohållbart sätt. Bedömningar av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet görs fort-löpande av regeringen och publiceras normalt i den ekonomiska vårpropositionen. Samma slags bedömningar görs även av EU-kommissionen, Konjunkturinstitutet och Finanspolitiska rådet.

Långsiktiga framskrivningar av de offentliga finanserna är dock förknippade med betydande osäkerhet. Det är därför viktigt att bedömningen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet utgår från flera möjliga utvecklingsförlopp och att en samlad värdering görs av dessa.

I 2012 års ekonomiska vårproposition bedömde regeringen att finanspolitiken var långsiktigt hållbar, en bedömning som delades av övriga prognosmakare. Bedömningen av BNP:s långsiktiga tillväxttakt och nivå har endast ändrats marginellt jämfört med den bedömning som gjordes i vårpropositionen. Finanspolitiken bedöms alltjämt vara hållbar efter att de reformer som föreslås och aviseras i denna proposition beaktas. En ny bedömning av finanspolitikens

långsiktiga hållbarhet kommer att göras i 2013 års ekonomiska vårproposition.

Samlad bedömning av reformutrymmet 2013 I början av denna mandatperiod aviserade regeringen en rad reformambitioner (se prop.

2010/11:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 1.7.4). Dessa villkorades av att det kunde säkerställas att överskottsmålet skulle nås, att utgiftstaket skulle klaras och att det skulle uppstå ett varaktigt reformutrymme. Den försämrade ekonomiska globala utvecklingen, och den mer negativa riskbild som följt i kölvattnet av den europeiska skuldkrisen, har gjort att regeringen valt att prioritera åtgärder för att undvika att arbetslösheten biter sig fast.

Samtidigt har säkerhetsmarginaler utöver överskottsmålet i de offentliga finanserna upprätthållits. Motivet för denna strategi har varit att det vid en påtagligt sämre konjunkturutveckling än i huvudscenariot måste finnas utrymme att vidta kraftfulla åtgärder för att stötta sysselsättningen och den ekonomiska utvecklingen utan att underskotten blir alltför stora och därmed en källa till oro och minskat förtroende för svensk ekonomi. Denna strategi har också bidragit till att ge större utrymme för att kunna hantera en betydligt besvärligare situation på de finansiella marknaderna. Strategin har också säkerställt att det finansiella sparandet kan återgå till överskott när konjunkturläget normaliseras och att utgiftstaket och de offentliga finanserna inte äventyras. Vidare har strategin medfört att riskpremierna på svenska statspapper varit på historiskt låga nivåer, vilket i sig har bidragit till en gynnsam offentlig-finansiell situation.

I den inhemska debatten har det framförts att regeringen borde ha fört en än mer expansiv finanspolitik under krisen, framför allt under 2011 och 2012. Även på internationell nivå har åsikten framförts att länder med relativt sett goda offentliga finanser och med stora överskott i utrikeshandeln, som exempelvis Sverige och Tyskland, borde föra en mer expansiv finans-politik som kan bidra till att lyfta den samlade efterfrågan i Europa.

Regeringen har vid flera tillfällen framhållit att det varit en svår avvägning vilken vikt som i detta besvärliga globala läge ska läggas vid behovet av att upprätthålla goda säkerhetsmarginaler i de

offentliga finanserna som ger utrymme att hantera en eventuell fördjupad och mer långvarig kris, och vilken vikt som ska läggas vid tillfälliga stimulanser. Med hänvisning till den osäkra situationen i omvärlden har bedömningen varit att det har varit överordnat att upprätthålla goda säkerhetsmarginaler i de offentliga finanserna för att värna förtroendet och säkra utrymme att hantera en fördjupad och långvarig kris. Detta är särskilt betydelsefullt för en liten öppen ekonomi som den svenska, med konjunktur-känsliga offentliga finanser och med en stor finanssektor i förhållande till BNP. Regeringen bedömer att det har varit motiverat att under en viss period ha större säkerhetsmarginaler och buffertar i finanspolitiken än de som under mer normala omständigheter redan ges av över-skottsmålet. Regeringen bedömer alltjämt att om finansmarknaderna, hushållen och företagen tappar förtroende för de offentliga finanserna och Sveriges förmåga att hantera krisen har det långt större negativa konsekvenser för ut-vecklingen av svensk ekonomi och arbets-marknad jämfört med de positiva effekterna av större stimulanser på kort sikt. Därtill har regeringen vidtagit relativt stora åtgärder för att möta krisen. Exempelvis var Sverige enligt OECD ett av de länder som förde den mest expansiva finanspolitiken i inledningen av krisen.⁷⁷

En ansvarsfull finanspolitik och tidigare genomförda strukturreformer har bidragit till att svensk ekonomi visat en förvånansvärd stor motståndskraft mot den negativa globala ekonomiska utvecklingen. Då andra länder tvingats sanera sina offentliga finanser har Sverige kunnat vidta åtgärder som motverkat att arbetslösheten biter sig fast, stärkt välfärden, förbättrat den ekonomiska situationen för särskilt utsatta grupper och bidragit till en bättre fungerande ekonomi.

Nedåtriskerna dominerar fortfarande och det finns därför alltjämt behov av säkerhets-marginaler i finanspolitiken. Den låga offentliga skuldsättningen, historiskt låga riskpremier på statspapper och ett relativt stort fallutrymme ned till Stabilitets- och tillväxtpaktens under-skottsgräns gör att det finansiella sparandet kan tillåtas sjunka ytterligare vid en betydligt svagare

77 Se OECD (2009), Economic Outlook, juni 2009.

utveckling än den som nu förutses. Det finns i detta avseende därmed säkerhetsmarginaler och utrymme att låta finanspolitiken ackommodera en sådan mer negativ utveckling utan att förtroendet för de offentliga finanserna hotas.

Det finns i nuläget inget behov av breda temporära efterfrågestimulerande åtgärder. Den motståndskraft som svensk ekonomi under en period har visat mot den globala konjunktur-nedgången, och det starka förtroende som svensk ekonomi och Sveriges offentliga finanser åtnjuter, gör att regeringen nu bedömer att det i stället finns utrymme att vidta ytterligare strukturellt angelägna åtgärder – åtgärder som bidrar till att investera Sverige ännu starkare och som samtidigt stöder konjunkturåter-hämtningen. Sammantaget bedöms ett reform-utrymme för 2013 på ca 23 miljarder kronor vara väl avvägt. Ett paket av den storleksordningen och med den ovan nämnda inriktningen bidrar till att stärka svensk ekonomi på lång sikt och till att stödja konjunkturåterhämtningen. Detta samtidigt som tillräckliga säkerhetsmarginaler upprätthålls framöver för att kunna hantera en mer besvärlig ekonomisk utveckling än den som antas i huvudscenariot.

4.3 Finanspolitikens effekter på