Tekniska justeringar av utgifts- utgifts-taket för staten 2012–2016 utgifts-taket för staten 2012–2016

samt bedömning av utgiftstaket för staten för 2016

4.5.1 Tekniska justeringar av utgiftstaket Regeringens förslag: För 2013, 2014 och 2015 fastställs utgiftstaket för staten inklusive ålders-pensionssystemet vid sidan av statens budget till följd av tekniska justeringar till 1 095, 1 105 respektive 1 125 miljarder kronor.

Skälen för regeringens förslag: Varje beslut om nivån på utgiftstaket för ett nytt år innebär att taket definieras på ett visst sätt i förhållande till de takbegränsade utgifterna. Det gäller dels vilka utgifter som omfattas av taket, dels hur dessa utgifter redovisningsmässigt är bokförda i budgeten. Riksdagen fastställer efter förslag i budgetpropositionen nivån på utgiftstaket för ett tillkommande år. Från det att nivån fastställts för ett tillkommande år, fram till dess att det speci-fika året har passerats, ska utgiftstakets begrän-sande effekt på de statliga utgifterna för det året vara densamma. Under en så lång period sker emellertid normalt budgetmässiga förändringar av olika slag som förändrar de takbegränsade utgifterna, men som inte motsvaras av ett i sak förändrat offentligt åtagande. Omvänt kan förändringar genomföras som påverkar det offentliga åtagandet, men som av tekniska skäl inte påverkar de takbegränsade utgifterna. För att utgiftstaket ska behålla den ursprungliga finansiella begränsningen, och vara förenligt med överskottsmålet under hela perioden, måste beslutade taknivåer justeras så att budget-förändringar av detta slag neutraliseras. Detta sker genom s.k. tekniska justeringar.

Tekniska justeringar syftar till att utgiftstaket ska utgöra en lika stram begränsning för de offentliga utgifterna efter justeringen som före de förändringar som föranleder justeringen. För att föranleda en teknisk justering ska en föränd-ring inte ha samma nettoeffekt på den konsoli-derade offentliga sektorns utgifter eller det offentliga finansiella sparandet som på de takbegränsade utgifterna. Sedan utgiftstaket infördes 1997 har beslutade nivåer på taket juste-rats tekniskt vid flera tillfällen.

Vissa budgetförändringar som redovisas i denna proposition föranleder tekniska juste-ringar av utgiftstaket (se tabell 4.4). De tekniska justeringarna omfattar redan fastställda nivåer för utgiftstaket 2012–2015 och regeringens bedömning av utgiftstakets nivå för 2016.

Regeringen föreslår i denna proposition att det särskilda grundavdraget för pensionärer höjs ytterligare fr.o.m. 2013. Förslagets effekt på den offentliga sektorns finanser uppskattas till 1,15 miljarder kronor. En stor del av effekten utgörs av ett minskat skatteunderlag för kommuner och landsting. För att neutralisera effekten på kommunsektorns intäkter föreslår regeringen att 1,10 miljarder kronor fr.o.m. 2013 tillförs anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner.

Tabell 4.4 Förslag till tekniska justeringar av utgiftstaket för staten 2012–2016

Miljarder kronor

2012 2013 2014 2015 2016 Utgiftstak för staten i

VÅP12 1 084 1 093 1 103 1 123 1 153¹

Reglering kommunal-ekonomisk utjämning: höjt särskilt grundavdrag till

pensionärer 1,10 1,10 1,10 1,10

Reglering kommunal-ekonomisk utjämning t.f.a.

förändrad fastighetsavgift 0,55 0,55 0,55 0,55 Nivåhöjning statligt

utjämningsbidrag för

LSS-kostnader 0,06 0,20 0,20 0,20 0,20

Reglerad kommunal-ekonomisk utjämning t.f.a.

höjt utjämningsbelopp

Förslag till utgiftstak för

staten 1 084 1 095 1 105 1 125 1 155²

1 Regeringens bedömning av utgiftstakets nivå 2016 i 2012 års ekonomiska vårproposition.

2 Regeringen lämnar en bedömning av utgiftstakets nivå 2016 i denna proposition.

Källa: Egna beräkningar.

En effekt av de förändringar av fastighetsavgiften som föreslås i denna proposition är att kommu-nernas skatteintäkter beräknas minska med 0,55 miljarder kronor fr.o.m. 2013. För att neutralisera förslagets effekter på kommunernas inkomster föreslår regeringen att anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning under

utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner ökas med motsvarande belopp.

Beräkningen av omslutningen i det kommunala kostnadsutjämningssystemet för stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) bedöms bli 0,06 miljarder kronor högre 2012 och preliminärt 0,20 miljarder kronor högre fr.o.m. 2013 än enligt beräkningen i budgetpropositionen för 2012. Detta föranleder en ökning av anslaget 1:2 Statligt utjämnings-bidrag för LSS-kostnader under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner som dock motsvaras av högre avgifter från kommunerna till staten. Förändringen motiverar en höjning av utgiftstaket. Motsvarande tekniska justeringar har gjorts tidigare i samband med att omslutningen i utjämningssystemet förändrats.

Utjämningsordningen för pendlare mellan Sverige och Danmark reglerar hur mycket skattemedel som ska betalas tillbaka till det land där pendlaren bor som kompensation för att pendlaren utnyttjar skattefinansierad offentlig service i det landet. Hittills är de samlade skatte-betalningarna från personer som bor i Sverige och beskattas i Danmark större än den motsatta betalningsströmmen. Svenska staten får därmed ersättning från Danmark som förs till en inkomsttitel och anslaget 1:1 Kommunal-ekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner ökas med motsvarande belopp. Ersättningen fastställs i efterhand och baseras på uppgifter från den senast fastställda årliga inkomstbeskattningen, i nuläget inkomstår 2010. Det året var ersätt-ningen från Danmark 0,13 miljarder kronor högre än den var 2009. Beloppet motsvarar en fordran avseende kommunala skatteintäkter, vil-ket innebär att förändringen är neutral för de offentliga finanserna och därför motiverar en teknisk justering av utgiftstaket.

I enlighet med praxis avrundas de årsvisa tek-niska justeringarna till hela miljarder kronor.

Sammantaget motiverar de ovan nämnda föränd-ringarna att de tidigare fastställda nivåerna på utgiftstaket för 2013–2015 och den i 2012 års ekonomiska vårproposition bedömda nivån för 2016 bör höjas med 2 miljarder kronor.

Regeringen föreslår mot denna bakgrund att utgiftstaket för 2013–2015 fastställs till 1 095, 1 105 respektive 1 125 miljarder kronor.

4.5.2 Bedömning av utgiftstaket för staten 2016

Budgetlagen (2011:203) föreskriver att rege-ringen i budgetpropositionen ska lämna förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande året. I 2010 års ekonomiska vårproposition (prop.

2009/10:100) förlängdes tidsperspektivet med ett år och regeringen redovisade en bedömning av utgiftstaket för det fjärde tillkommande året för att tydliggöra strategin för återgång till över-skott i de offentliga finanserna. Samtidigt konstaterade regeringen att osäkerheten var stor avseende den framtida konjunkturutvecklingen och den långsiktigt hållbara tillväxttakten samt att det fanns stora risker för bakslag. Regeringen framhöll vidare att det förlängda tidsperspektivet också kunde bidra till ökad osäkerhet. Utgifts-taket sätts i nominella termer och ändras inte.

Därmed kommer dess förhållande till andra makroekonomiska storheter, såsom BNP, att förändras om bedömningen av ekonomin i övrigt förändras. Regeringen har sedan dess hållit fast vid det fyraåriga perspektivet.

En ansvarsfull finanspolitik och tidigare genomförda strukturreformer har bidragit till att svensk ekonomi visat en förvånansvärt stor motståndskraft mot den negativa globala ekono-miska utvecklingen. Det gäller inte minst de offentliga finanserna.

Riskbilden är dock fortsatt betydande och det finns alltjämt behov av säkerhetsmarginaler i finanspolitiken. Vid en påtagligt sämre konjunk-turutveckling än i huvudscenariot måste det fin-nas utrymme att vidta kraftfulla åtgärder på budgetens utgiftssida för att stötta sysselsätt-ningen och den ekonomiska utvecklingen.

Regeringen redovisar en bedömning av utgift-stakets nivå för 2016 i denna budgetproposition.

I enlighet med budgetlagen avser regeringen att föreslå utgiftstak för 2016 i budgetpropositionen för 2014. I tabell 4.5 redovisas regeringens be-dömning av utgiftstakets nivå för 2016.

Regeringens bedömning: För 2016 bör utgiftsta-ket för staten, inklusive ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget, uppgå till 1 155 miljarder kronor.

Skälen för regeringens bedömning: Utgifts-taket är den tidiga, övergripande restriktionen

som i termer av totala utgifter begränsar budget-processen från det att taket fastställs flera år innan budgetåret till dess att budgetåret är slut.

Genom utgiftstaket ges riksdag och regering förbättrade möjligheter till kontroll och styrning över anvisade medel och utgiftsutvecklingen.

Användningen av utgiftstaket tydliggör behovet av prioriteringar mellan utgiftsområden och förebygger en utveckling där skatteuttaget måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll.

Det är obligatoriskt för regeringen att använda utgiftstak. Vilken nivå på utgiftstaket som regeringen ska föreslå är däremot inte reglerat. Utgiftstakets nivå är ett uttryck för regeringens syn på hur det offentliga åtagandet mätt i utgiftstermer ska utvecklas. Att bestämma utgiftstakets nivå är ett politiskt beslut. Olika politiska majoriteter kommer att ha olika motiv till nivån på de offentliga utgifterna. Det går därför inte att reducera ett beslut om nivå på utgiftstaket till en beräkning enligt en i förväg bestämd formel.

Det är emellertid viktigt att regeringen, i sam-band med att utgiftstakets nivå för ett nytt år ska bestämmas, beskriver hur taket förhåller sig till andra makroekonomiska storheter och tydligt motiverar vilka avväganden som lett fram till den föreslagna nivån. Lämpliga bestämningsfaktorer är utgiftstakets relation till överskottsmålet, utvecklingen av de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP, budgeteringsmarginalens storlek och utvecklingen av utgiftstaket i fasta priser.

Så långt fram i tiden som 2016 är bedömning-arna av den ekonomiska utvecklingen mycket osäkra. Det är därför viktigt att ett osäkert framtida reformutrymme inte intecknas på förhand utan att det kontinuerligt stäms av inför varje nytt budgetår. När det gäller utgiftstaket anger regeringen emellertid en fast övre gräns för utgiftsnivån minst tre år framåt. De makro-ekonomiska förutsättningarna och bedömningen av de offentliga finanserna kommer att förändras fram till 2016. Eftersom utgiftstaket anges i nominella termer förändras dess relation till andra makroekonomiska storheter när bedöm-ningen av den ekonomiska utvecklingen föränd-ras jämfört med det tillfälle när nivån på utgifts-taket bedömdes. Risken för en väsentligt annorlunda utveckling av de offentliga finans-erna bör därför vägas in i bedömningen av lämplig nivå på utgiftstaket.

Regeringen bedömde i 2012 års ekonomiska vårproposition att utgiftstaket för 2016 borde öka med 30 miljarder kronor i förhållande till 2015. Regeringen anser för närvarande att denna bedömning är rimlig.

Relationen till överskottsmålet

Utgiftstaket bör fastställas så att det ger stöd åt överskottsmålet. Det innebär att utgiftstaket bör begränsa den möjliga utgiftsnivån så att överskottsmålet uppnås utan att skatterna behöver förändras mer än vad som bedöms vara lämpligt.

I tabell 4.5 redovisas den bedömda utveck-lingen av de takbegränsade utgifterna och det offentliga sparandet. De offentliga finanserna förstärks successivt fram t.o.m. 2016, då både det finansiella och det strukturella sparandet uppgår till 2,5 procent av BNP.

Regeringen bedömer att nivån på utgiftstaket för 2016 ger ett stabilt stöd åt överskottsmålet.

Budgeteringsmarginalen, dvs. det maximala utrymmet för tillkommande takbegränsade utgifter, uppgår då till 0,8 procent av BNP.⁷⁹

Om budgeteringsmarginalen delvis tas i anspråk för utgiftsökningar till följd av makro-ekonomiska förändringar är detta ofta inte ett problem i förhållande till överskottsmålet. Det beror på att överskottsmålet är formulerat på ett sätt som tillåter att utgiftsökningar som följer av de automatiska stabilisatorerna, främst utgifter för arbetslöshetsersättningen, normalt bör kunna försvaga den offentliga sektorns finans-iella sparande vid en försvagning av konjunk-turen.

79 Hela budgeteringsmarginalen bör emellertid inte utnyttjas. Enligt regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens storlek bör en marginal motsvarande minst 1 procent av de takbegränsade utgifterna finnas kvar under budgetåret för att hantera osäkerhet i utgiftsbedömningarna. År 2016 motsvarar det 11 miljarder kronor eller knappt 0,3 procent av BNP.

Budgeteringsmarginalen exklusive denna säkerhetsmarginal uppgår 2016 till 0,6 procent av BNP, vilket kan jämföras med den totala budgeterings-marginalen som uppgår till 0,8 procent av BNP (se tabell 4.5).

Tabell 4.5 Utgiftstak för staten 2012–2016 Miljarder kronor om inget annat anges

2012 2013 2014 2015 2016 Av riksdagen beslutade

utgiftstak 1 084 1 093 1 103 1 123 1 153¹ Regeringens förslag till

utgiftstak 1 084 1 095 1 105 1 125 1 155² Årlig förändring av

utgiftstaket vid

ursprungligt förslag 20 10 10 20 30

Utgiftstak,

procent av BNP 30,1 29,3 28,1 27,2 26,7 Utgiftstak, procent av

potentiell BNP 29,7 28,8 27,9 27,2 26,8 offentlig sektor, procent

av BNP -0,3 -0,6 0,3 1,7 2,5

Strukturellt sparande offentlig sektor, procent

av BNP 0,2 0,3 0,6 1,8 2,5

Offentliga sektorns utgifter, procent av

BNP 49,8 49,5 48,1 46,9 46,1

1 Regeringens bedömning av utgiftstakets nivå 2016 i 2012 års ekonomiska vårproposition.

2 Regeringen lämnar en bedömning av utgiftstakets nivå 2016 i denna proposition.

3 Beräkningen i fasta priser är utförd med en schabloniserad metod. När det gäller de takbegränsade utgifterna är utgifter motsvarande andelen trans-fereringsanslag (känsliga för förändringar i volymer och makroekonomiska förut-sättningar) deflaterade med implicitprisindex för hushållens konsumtionsutgifter, utgifter motsvarande andelen förvaltningsanslag (pris- och löneomräknade anslag) är deflaterade med implicitprisindex för statliga konsumtionsutgifter och utgifter motsvarande andelen anslag som inte är indexerade är deflaterade med deflatorn för BNP. Samma metod har använts för beräkningen av utgiftstaket i fasta priser (med undantag för att 1 procent av de takbegränsade utgifterna, motsvarande riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek för innevarande år, har behandlats som transfereringsanslag).

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

De takbegränsade utgifterna är också i hög grad beroende av pris- och löneutvecklingen i ekonomin som helhet. Förändringar av de tak-begränsade utgifterna till följd av oväntat höga priser och löner kan normalt tillåtas absorberas av budgeteringsmarginalen, utan att detta leder till en konflikt med överskottsmålet. Det beror på att generella förändringar av pris- och löne-nivån normalt har små effekter på det finansiella

sparandet, eftersom den offentliga sektorns inkomster och utgifter på några års sikt tenderar att påverkas i ungefär samma utsträckning av sådana förändringar. Strukturella förändringar av de takbegränsade utgifternas reala nivå påverkar dock indikatorerna för överskottsmålet.

Utgiftstaket och de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP

Efter att utgiftstakets nivå under större delen av 2000-talet motsvarat ungefär 31 procent av BNP, ökade kvoten i samband med den svaga konjunkturutvecklingen 2009 då nominell BNP föll. Utgiftstakets nivå som andel av BNP bedöms därefter minska 2010–2016. I för-hållande till potentiell BNP utvecklades utgifts-takets nivå naturligt nog jämnare under krisåret 2009, men minskar på ungefär samma sätt i förhållande till faktisk BNP efter 2011. Även de totala offentliga utgifterna i procent av BNP bedöms bli lägre 2016 än 2010.

Diagram 4.1 Utgiftstak 1997–2016

26 procent av potentiell BNP

procent av BNP

Anm.: För att uppnå jämförbarhet över tiden har utgiftstak och takbegränsade utgifter korrigerats för skillnader i tekniska justeringar.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek

Regeringens bedömning av nivån på utgiftstaket för 2016 innebär att taket ökar med 30 miljarder kronor jämfört med 2015. Det är ungefär lika mycket som den genomsnittliga årliga ökningen vid fastställandet av nivån på utgiftstaket sedan taket infördes 1997. Den genomsnittliga årliga ökningen i löpande priser 1998–2015 uppgår till

2,8 procent, medan motsvarande ökning mellan 2015 och 2016 uppgår till 2,7 procent.

Den bedömda nivån på utgiftstaket medför att budgeteringsmarginalen för 2016 uppgår till 36 miljarder kronor. I budgeten för 2016 bör budgeteringsmarginalen för 2016 av osäkerhets-skäl uppgå till minst 1,5 procent av de tak-begränsade utgifterna eller ca 17 miljarder kronor, i enlighet med regeringens riktlinje för marginalen storlek. Givet den aktuella bedömningen av de takbegränsade utgifterna följer således att det maximala utrymmet för nya utgifter under utgiftstaket fram t.o.m. budget-propositionen för 2016 uppgår till ca 20 miljarder kronor.

Även om utgiftstaket inte är ett utgiftsmål kan utrymmet under utgiftstaket successivt komma att tas i anspråk. Utgiftsnivån för 2016 kan av olika anledningar bli högre än enligt den aktuella bedömningen, t.ex. till följd av makroekonomiska förändringar (så som högre inflation), större volymer i transfererings-systemen eller beslut om reformer.

Budgeteringsmarginalen kan användas för framtida utgiftsreformer under förutsättning att dessa är förenliga med överskottsmålet och bedömningen av reformutrymmet och att det finns en tillräckligt stor marginal som buffert om utgifterna på grund av konjunkturutvecklingen skulle utvecklas på ett annat sätt än beräknat.

Regeringen bedömer att överskotten i de offentliga finanserna växer fram till 2016. Om det under de kommande åren successivt bedöms uppstå ett reformutrymme är det rimligt att en del av detta utrymme kan utnyttjas för reformer på utgiftssidan. Hur stort det potentiella utrymmet för reformer på utgiftssidan slutligen blir begränsas bl.a. av hur stor del av eringsmarginalen som fram till budget-propositionen för 2016 tas i anspråk av andra typer av utgiftsökningar, t.ex. till följd av den makroekonomiska utvecklingen. I förhållande till bedömningen av överskottet i de offentliga finanserna 2016 är budgeteringsmarginalen för detta år inte större än att utgiftstaket bedöms ge ett stabilt stöd åt överskottsmålet.

Utvecklingen av utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna i fasta priser

De takbegränsade utgifterna omräknade till fasta priser är, i frånvaro av nya beslut om reformer,

ungefär lika stora 2016 som 2013 (se tabell 4.5).

Det betyder att statens och pensionssystemets samlade storlek volymmässigt är ungefär oförändrad från 2013. Statens utgifter i fasta priser faller något under perioden, vilket bl.a.

beror på fallande volymer på arbetsmarknads-området, medan pensionssystemets utgifter i fasta priser ökar bl.a. eftersom antalet pensionärer stiger.

Även utgiftstaket är lika högt 2016 som 2013 uttryckt i fasta priser. Nivån på utgiftstaket ökar med andra ord i ungefär samma takt som priserna i ekonomin under dessa år.

4.6 Uppföljning av god ekonomisk