reformutrymme och utgiftstak 1.3.1 Tillfälligt underskott i de offentliga
finanserna
De offentliga finanserna har stärkts de senaste åren. Den offentliga sektorns finansiella sparande har ökat från ett underskott på 1 procent av BNP 2009 till ett litet överskott 2011. Till följd av den dämpade ekonomiska utvecklingen och de åtgärder som föreslås i denna proposition bedöms det finansiella sparandet försvagas och uppvisa ett underskott både 2012 och 2013. Därefter förbättras sparandet successivt till 2,5 procent av BNP 2016 (se tabell 1.4).
Det finansiella sparandet stärks fr.o.m. 2014 eftersom utgifterna minskar i förhållande till BNP, samtidigt som inkomsterna ökar i takt med BNP. Förstärkningen av den offentliga sektorns finanser sker i staten. Det finansiella sparandet i ålderspensionssystemet är positivt 2012, men negativt 2013. År 2014–2016 är ålderspensionssystemets finansiella sparande i balans. Kommunsektorns finanser bedöms vara fortsatt starka under prognosperioden, med ett litet negativt finansiellt sparande, men ett positivt resultat enligt de redovisningsprinciper som gäller för det kommunala balanskravet.
Tabell 1.4 Den konsoliderade offentliga sektorns finanser Miljarder kronor
Utfall 2011, prognos 2012–2016
2011 2012 2013 2014 2015 2016 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.
Det finansiella sparandet har reviderats ned med drygt 1 procent av BNP per år 2013–2016 jämfört med prognosen i 2012 års ekonomiska vårproposition. De reformer som regeringen föreslår i denna proposition har bidragit till att sparandet har reviderats ned med ca 0,6 procent av BNP per år. Lönesummans utveckling har reviderats upp, framför allt för 2012, vilket har medfört att intäkterna från skatt på arbete har reviderats upp. De högre intäkterna från skatt på arbete motverkas dock av att vinstutsikterna i företagen har reviderats ned, vilket leder till lägre skatteintäkter från skatt på kapital. Vidare har skattereduktionen för HUS-arbete (ROT/RUT-tjänster) reviderats upp, vilket också leder till lägre skatteintäkter. Sammantaget har inkomsterna reviderats ned jämfört med bedömningen i vårpropositionen. Utgifterna beräknas bli högre än vad som bedömdes i vårpropositionen. Ändrade makroekonomiska förutsättningar och nya volymprognoser gör att utgifterna för ohälsa nu bedöms bli högre.
Vidare har situationen i Syrien och en ändrad praxis för anhöriginvandring medfört att utgifterna för integration har reviderats upp.
Dessutom bedöms pensionssystemets utgifter bli högre än vad som antogs i vårpropositionen.
Den konsoliderade bruttoskulden beräknas uppgå till 37,7 procent av BNP 2012, vilket ger en god marginal till referensvärdet inom EU:s stabilitets- och tillväxtpakt på 60 procent av BNP. Skulden förväntas minska till ca 27 procent av BNP 2016. Det beror framför allt på de förväntade överskotten i det finansiella sparandet fr.o.m. 2014, men också i viss mån på
det beräkningstekniska antagandet om försälj-ningar av statens aktieinnehav.
1.3.2 Reformutrymmet 2013
I början av denna mandatperiod aviserade regeringen en rad reformambitioner (se budgetpropositionen för 2011, avsnitt 1.7.4).
Dessa villkorades av att det kunde säkerställas att överskottsmålet skulle nås, att utgiftstaket skulle klaras och att det skulle uppstå ett varaktigt reformutrymme. Den försämrade ekonomiska globala utvecklingen, och den mer negativa riskbild som följt i kölvattnet av den europeiska skuldkrisen, har gjort att regeringen valt att prioritera åtgärder för att undvika att arbetslösheten biter sig fast. Samtidigt har säkerhetsmarginaler utöver överskottsmålet i de offentliga finanserna upprätthållits. Motivet för denna strategi har varit att det vid en påtagligt sämre konjunkturutveckling än i huvudscenariot måste finnas utrymme att vidta kraftfulla åtgärder för att stötta sysselsättningen och den ekonomiska utvecklingen utan att underskotten blir alltför stora och därmed en källa till oro och minskat förtroende för svensk ekonomi. Denna strategi har också bidragit till att ge större utrymme för att kunna hantera en betydligt besvärligare situation på de finansiella marknaderna. Strategin har också säkerställt att det finansiella sparandet kan återgå till överskott när konjunkturläget normaliseras och att utgiftstaket och de offentliga finanserna inte äventyras. Vidare har strategin medfört att riskpremierna på svenska statspapper varit på historiskt låga nivåer, vilket i sig har bidragit till en gynnsam offentlig-finansiell situation.
I den inhemska debatten har det framförts att regeringen borde ha fört en än mer expansiv finanspolitik under krisen, framför allt under 2011 och 2012. Även på internationell nivå har det framförts att länder med relativt sett goda offentliga finanser och med stora överskott i utrikeshandeln, som exempelvis Sverige och Tyskland, borde föra en mer expansiv finanspolitik som kan bidra till att lyfta den samlade efterfrågan i Europa.
Regeringen har vid flera tillfällen framhållit att det varit en svår avvägning vilken vikt som i detta besvärliga globala läge ska läggas vid behovet av att upprätthålla goda säkerhetsmarginaler i de offentliga finanserna, som ger utrymme att
hantera en eventuell fördjupad och mer långvarig kris, och vilken vikt som ska läggas vid tillfälliga stimulanser. Med hänvisning till den osäkra situationen i omvärlden har bedömningen varit att det har varit överordnat att upprätthålla goda säkerhetsmarginaler i de offentliga finanserna för att värna förtroendet och säkra utrymme att hantera en fördjupad och långvarig kris. Detta är särskilt betydelsefullt för en liten öppen ekonomi som den svenska, med konjunktur-känsliga offentliga finanser och med en stor finanssektor i förhållande till BNP. Regeringen bedömer att det har varit motiverat att under en viss period ha större säkerhetsmarginaler och buffertar i finanspolitiken än de som under mer normala omständigheter redan ges av överskottsmålet. Regeringen bedömer alltjämt att om finansmarknaderna, hushållen och företagen tappar förtroende för de offentliga finanserna och Sveriges förmåga att hantera krisen har det långt större negativa konsekvenser för utvecklingen av svensk ekonomi och arbets-marknad jämfört med de positiva effekterna av större stimulanser på kort sikt. Därtill har regeringen vidtagit relativt stora åtgärder för att möta krisen. Exempelvis var Sverige enligt OECD ett av de länder som förde den mest expansiva finanspolitiken i inledningen av krisen.1
En ansvarsfull finanspolitik och tidigare genomförda strukturreformer har bidragit till att svensk ekonomi visat en förvånansvärd stor motståndskraft mot den negativa globala ekonomiska utvecklingen. Då andra länder tvingats sanera sina offentliga finanser har Sverige kunnat vidta åtgärder som motverkat att arbetslösheten biter sig fast, stärkt välfärden, förbättrat den ekonomiska situationen för särskilt utsatta grupper och bidragit till en bättre fungerande ekonomi.
Nedåtriskerna dominerar fortfarande och det finns därför alltjämt behov av säkerhets-marginaler i finanspolitiken. Den låga offentliga skuldsättningen, historiskt låga riskpremier på statspapper och ett relativt stort fallutrymme ned till Stabilitets- och tillväxtpaktens under-skottsgräns gör att det finansiella sparandet kan tillåtas sjunka ytterligare vid en betydligt svagare utveckling än den som nu förutses. Det finns i
1 Se OECD (2009), Economic Outlook, juni 2009.
detta avseende därmed säkerhetsmarginaler och utrymme att låta finanspolitiken ackommodera en sådan mer negativ utveckling utan att förtroendet för de offentliga finanserna hotas.
Det finns i nuläget inget behov av breda temporära efterfrågestimulerande åtgärder. Den motståndskraft som svensk ekonomi under en period har visat mot den globala konjunkturned-gången, och det starka förtroende som svensk ekonomi och Sveriges offentliga finanser åtnjuter, gör att regeringen nu bedömer att det i stället finns utrymme att vidta ytterligare strukturellt angelägna åtgärder – åtgärder som bidrar till att investera Sverige ännu starkare och som samtidigt stödjer konjunkturåter-hämtningen.
Sammantaget bedöms ett reformutrymme för 2013 på ca 23 miljarder kronor vara välavvägt.
Ett paket av den storleksordningen och med den ovan nämnda inriktningen bidrar till att stärka svensk ekonomi på lång sikt och till att stödja konjunkturåterhämtningen. Detta samtidigt som tillräckliga säkerhetsmarginaler upprätthålls framöver för att kunna hantera en mer besvärlig ekonomisk utveckling än den som antas i huvudscenariot.
1.3.3 Utgiftstaket för 2016
Utgiftstaket sätter en övre gräns för hur höga utgifterna får bli för varje enskilt år. Genom utgiftstaket ges riksdag och regering förbättrade möjligheter till kontroll och styrning över anvisade medel och över utgiftsutvecklingen.
Utgiftstaket tydliggör behovet av prioriteringar mellan utgiftsområden och förebygger en utveckling där skatteuttaget måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll.
Osäkerheten är stor om utvecklingen de kommande åren och det är viktigt att ett osäkert framtida reformutrymme inte intecknas på förhand utan att det kontinuerligt stäms av inför varje nytt budgetår. Utgiftstaket, utgör en fast övre gräns för utgiftsnivån för flera år framöver.
Budgetlagen (2011:203) föreskriver att regeringen i budgetpropositionen ska lämna förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande året. I 2010 års ekonomiska vårproposition förlängdes tidsperspektivet med ett år och regeringen redovisade en bedömning av utgiftstaket för det fjärde tillkommande året för att tydliggöra strategin för återgång till överskott
i de offentliga finanserna. Samtidigt konstaterade regeringen att osäkerheten var stor avseende den framtida konjunkturutvecklingen och den lång-siktigt hållbara tillväxttakten samt att det fanns stora risker för bakslag. Regeringen framhöll vidare att det förlängda tidsperspektivet också kunde bidra till ökad osäkerhet. Utgiftstaket sätts i nominella termer och ändras inte. Därmed kommer dess förhållande till andra makro-ekonomiska storheter, såsom BNP, att förändras om bedömningen av ekonomin i övrigt förändras. Regeringen har sedan dess hållit fast vid det fyraåriga perspektivet.
En ansvarsfull finanspolitik och tidigare genomförda strukturreformer har bidragit till att svensk ekonomi visat en förvånansvärt stor motståndskraft mot den negativa globala ekonomiska utvecklingen. Det gäller inte minst de offentliga finanserna.
Riskbilden är dock fortsatt betydande och det finns alltjämt behov av säkerhetsmarginaler i finanspolitiken. Vid en påtagligt sämre konjunkturutveckling än i huvudscenariot måste det finnas utrymme att vidta kraftfulla åtgärder på budgetens utgiftssida för att stötta syssel-sättningen och den ekonomiska utvecklingen.
Regeringen redovisar en bedömning av utgiftstakets nivå för 2016 i denna budget-proposition. I enlighet med budgetlagen avser regeringen att föreslå utgiftstak för 2016 i budgetpropositionen för 2014.
Regeringen bedömde i 2012 års ekonomiska vårproposition att utgiftstaket borde öka med 30 miljarder kronor mellan 2015 och 2016.
Regeringen anser för närvarande att denna bedömning är rimlig.
Utgiftstaket är ett instrument regeringen har för att uppnå överskottsmålet. Budgeterings-marginalen, dvs. skillnaden mellan utgiftstaket och de faktiska takbegränsade utgifterna, bör vara tillräckligt stor för att kunna hantera osäkerheter, främst till följd av en annan konjunkturutveckling.2 Budgeteringsmarginalen kan även tas i anspråk för utgiftsreformer under förutsättning att det är förenligt med överskottsmålet och behovet av en säkerhets-marginal. I förhållande till bedömningen av
2 Enligt regeringens riktlinje bör marginalen vara minst 1 procent av de takbegränsade utgifterna för innevarande år, minst 1,5 procent för år t+1, minst 2 procent för år t+2 samt minst 3 procent för t+3 och t+4.
överskottet i de offentliga finanserna 2016 är budgeteringsmarginalen för 2016 inte större än att utgiftstaket bedöms ge ett stabilt stöd åt överskottsmålet.
Tabell 1.5 Utgiftstak 2012–2016 Miljarder kronor om inget annat anges
2012 2013 2014 2015 2016 Regeringens förslag till
utgiftstak 1 084 1 095 1 105 1 125 1 1551 procent av takbegränsade
utgifter 5,7 2,7 2,5 3,0 3,2
Budgeteringsmarginal,
procent av BNP 1,6 0,8 0,7 0,8 0,8
Strukturellt sparande offentlig sektor,
procent av BNP 0,2 0,3 0,6 1,8 2,5
1 Regeringen lämnar en bedömning av utgiftstakets nivå 2016 i denna proposition.
Källa: Egna beräkningar.
1.3.4 Fortsatt arbete med att utveckla det finanspolitiska ramverket
Erfarenheterna av statsfinansiella kriser visar på vikten av tydliga budgetpolitiska mål och restriktioner samt en väl utformad budget-process för att de övergripande ekonomisk-politiska målen ska kunna uppnås. Sverige införde ett nytt finanspolitiskt ramverk i kölvattnet av den ekonomiska krisen under 1990-talet. Det svenska finanspolitiska ram-verket omfattar bl.a. överskottsmålet, utgifts-taket, det kommunala balanskravet och en stram budgetprocess.3
Som en del av regeringens arbete med att stärka förtroendet för de offentliga finanserna har den sedan tillträdet 2006 bedrivit ett kontinuerligt arbete med att utveckla det finanspolitiska ramverket. Arbetet med att utveckla ramverket intensifierades i och med att finans- och skuldkrisen visade på kostnaderna av att ha icke-fungerande ramverk.
3 För en översikt av det finanspolitiska ramverket, se regeringens skrivelse Ramverk för finanspolitiken (skr. 2010/11:79).
Under den förra mandatperioden genom-fördes ett antal åtgärder för att stärka det finanspolitiska ramverket. Exempelvis gjordes det 2010 obligatoriskt för regeringen att använda sig av utgiftstak och överskottsmål. Därtill har regeringen bl.a. inrättat ett finanspolitiskt råd, förbättrat redovisningen av finanspolitiken i de ekonomiska propositionerna och skapat en process för att bättre följa upp tillämpningen av det finanspolitiska ramverket.
Eftersom Sveriges ramverk visat sig fungera väl anser regeringen att det är centralt att hålla fast vid grundstommarna i ramverket, samtidigt som det nödvändiga arbetet med att vidare-utveckla ramverket fortsätter. Detta för att säkra att ramverket även fortsatt ger stöd för en hållbar ekonomisk politik för full sysselsättning.
Sveriges förhållandevis strikta finanspolitiska ramverk och sunda offentliga finanser, med en låg och sjunkande statsskuld, har bidragit till ett stort förtroende för svensk ekonomi och inriktningen på den ekonomiska politiken. Detta innebär att Sverige har större frihetsgrad än andra länder att pröva utformningen av ramverket för finanspolitikens hållbarhet med bibehållet förtroende från såväl medborgare som marknad. Denna frihet måste dock givetvis användas ansvarsfullt för att detta förtroende ska bibehållas.
Regeringen aviserade i 2011 års ekonomiska vårproposition att den kommer att fortsätta arbetet med att utveckla det finanspolitiska ramverket även under innevarande mandat-period. I det fortsatta arbetet avser regeringen att dels initiera en översyn av budgetprocessen, dels pröva huruvida det är önskvärt att öka flexibiliteten i systemet med utgiftstak.
Översynen av vissa delar av budgetprocessen bör bl.a. omfatta en analys av i vilken mån som dagens praxis för budgetbehandling bör regleras.
Syftet bör vara att tydliggöra gällande ordning.
Vidare bör behovet av nya eller ändrade bestämmelser som klargör vissa av EU:s krav på medlemsstaternas budgetramverk övervägas, däribland krav på ett medelfristigt budget-perspektiv.
Av stabiliseringspolitiska skäl är överskotts-målet definierat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel. Det har gjorts en omfattande analys av överskottsmålets utformning som
funnit att dess flexibilitet är ändamålsenlig.4 Utgiftstaket bedöms inte ha samma flexibilitet som överskottsmålet i vissa avseenden och regeringen avser därför att närmare undersöka om även tillämpningen av systemet med utgiftstak kan göras något mer anpassningsbart, bl.a. ur stabiliseringspolitisk synvinkel.
Regeringen vill poängtera att en grund-förutsättning i denna analys måste vara att utgiftstakets centrala roll för budgetdisciplin bevaras. Regeringen avser att återkomma i denna fråga i 2013 års ekonomiska vårproposition (se vidare avsnitt 4.7).
1.4 Bättre tillväxtförutsättningar och