Vidareutveckling av det finanspolitiska ramverket finanspolitiska ramverket

Erfarenheterna av statsfinansiella kriser visar på vikten av att det finns tydliga budgetpolitiska mål och restriktioner samt en väl utformad budgetprocess för att bevara förtroendet för de offentliga finanserna. Regeringen har, sedan den tillträdde 2006, som en del av arbetet med att stärka förtroendet för de offentliga finanserna, bedrivit ett kontinuerligt arbete med att för-bättra det finanspolitiska ramverket. Arbetet med att utveckla ramverket intensifierades i och med att finanskrisen visade på kostnaderna av att ha icke-fungerande ramverk. Regeringen har bl.a.

lämnat förslag till förändringar av budgetlagen som gjort det obligatoriskt för regeringen att använda utgiftstak och överskottsmål samt inrättat ett finanspolitiskt råd för att öka öppenheten och långsiktigheten i finans-politiken. Regeringen aviserade i 2011 års ekonomiska vårproposition att den skulle fortsätta arbetet med att utveckla det finanspolitiska ramverket även under inne-varande mandatperiod. I det fortsatta arbetet avser regeringen att dels initiera en översyn av budgetprocessen, dels pröva huruvida det är önskvärt att öka flexibiliteten i systemet med utgiftstak.

Vunna erfarenheter och nya förutsättningar – skäl för en förnyad översyn

Den nuvarande budgetordningen tillämpades första gången i 1996 års budgetarbete avseende budgetåret 1997. Den omfattar bl.a. en

ram-beslutsmodell för riksdagens behandling av budgetpropositionen, användningen av utgifts-tak och utgiftsramar för utgiftsområden samt en budgetlag med centrala bestämmelser för statens budget. Denna budgetprocess har enligt regeringens mening fungerat väl. Detta betyder dock inte att nuvarande ordning är helt invändningsfri. Under de 15 år som budget-processen tillämpats har den kommit att få en allt fastare form, samtidigt som den har utvecklats utan att detta kommit till uttryck i de befintliga regleringarna. Stora delar av processen är fortfarande oreglerad och vilar på en ordning av praxis och överenskommelser. Under denna tid har också det europeiska perspektivet och EU:s roll i budgetsammanhang förändrats. Vissa delar av det nya europeiska finanspolitiska ramverket, som håller på att införlivas inom ramen för EU-samarbetet, aktualiserar frågan om regleringen av den svenska budgetprocessen.

Mot denna bakgrund avser regeringen att initiera en översyn av vissa delar av budget-processen. Översynen bör bl.a. omfatta en analys av i vilken utsträckning dagens praxis för budgetbehandlingen i riksdagen bör regleras.

Syftet bör i så fall vara att tydliggöra den gällande ordningen. Vidare bör behovet av nya eller ändrade bestämmelser som klargör vissa av EU:s krav på medlemsstaternas budgetramverk övervägas, däribland kraven på ett medelfristigt budgetperspektiv.

Det framgångsrika svenska ramverket möjliggör flexibilitet

Det svenska budgetpolitiska ramverket har visat sig klara krisens prövningar. Till skillnad från i de flesta andra länder bidrog det svenska ramverket både till att betydande överskott säkrades i goda tider och att stora underskott undveks när krisen slog till 2008. Förtroendet för svensk ekonomi och den svenska staten är mycket starkt.

Flera länder i omvärlden bygger nu upp nya ramverk. Det är särskilt för skuldtyngda länder viktigt med strikta regler som skapar tro-värdighet. Samtidigt är det önskvärt att de nya regelverken klarar av både uppgångar och ned-gångar i konjunkturen som det svenska ram-verket har gjort. Internationellt pågår mot denna bakgrund en diskussion om i vilken utsträckning finanspolitiska regler ska innehålla s.k.

undan-tagsklausuler och hur dessa i så fall ska konstrueras.⁸²

Eftersom det svenska ramverket har visat sig fungera väl anser regeringen att det är centralt att hålla fast vid grundstommarna i ramverket samtidigt som det nödvändiga arbetet med att vidareutveckla ramverket fortsätter. Detta för att säkra att ramverket även fortsatt ger stöd för en hållbar ekonomisk politik för full sysselsättning.

Sveriges förhållandevis strikta finanspolitiska ramverk och sunda offentliga finanser, med en låg och sjunkande statsskuld, har bidragit till ett stort förtroende för svensk ekonomi och inriktningen på den ekonomiska politiken. Detta innebär att Sverige har större frihetsgrader än andra länder att pröva utformningen av ram-verket med bibehållet förtroende från såväl medborgare som marknad för finanspolitikens hållbarhet. Denna frihet måste dock givetvis användas ansvarsfullt för att förtroendet ska bibehållas.

Av stabiliseringspolitiska skäl är överskotts-målet definierat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel. Vidare anger det finans-politiska ramverket att bedömningen av när och hur en avvikelse från överskottsmålet ska korrigeras bör göras utifrån såväl stabiliserings-, fördelnings- och strukturpolitiska utgångs-punkter. Finansdepartementet har gjort en om-fattande analys av överskottsmålets formulering och funnit att dess flexibilitet är ändamålsenlig.⁸³ Utgiftstaket bedöms dock i vissa avseenden inte ha samma flexibilitet som överskottsmålet och regeringen avser därför att närmare pröva om även tillämpningen av systemet med utgiftstak bör göras något mer anpassningsbart, bl.a. ur en stabiliseringspolitisk synvinkel.

Nuvarande system med utgiftstak

Utgiftstaket fastställs i nominella termer minst tre år i förväg. Det finns inga formella hinder för riksdagen att besluta om att ändra en tidigare fastställd nivå på utgiftstaket, men enligt den praxis som utvecklats föreslår en regering inte

82 Se bl.a. Fiscal rules in response to the crises – towards the

”next-generation” rules, IMF working paper, WP/12/87.

83Ds 2010:4.

någon förändring av en reell nivå på utgiftstaket som tidigare har föreslagits av samma regering.⁸⁴

Överväganden kring möjligheterna att öka flexibiliteten i utgiftstaket kan kopplas till frågan om lämplig storlek på och användning av budgeteringsmarginalen, dvs. skillnaden mellan utgiftstaket och de faktiska utgifterna som begränsas av utgiftstaket. Budgeteringsmar-ginalen ska enligt nuvarande praxis i första hand fungera som en buffert för att hantera osäker-heter i utgiftsutvecklingen, främst till följd av konjunkturutvecklingen. Därmed kan budgetens s.k. automatiska stabilisatorer i form av bl.a.

arbetslöshetsrelaterade utgifter tillåtas variera under utgiftstaket. I syfte att upprätthålla en sådan buffert använder sig regeringen av en riktlinje för budgeteringsmarginalens minsta storlek, den s.k. säkerhetsmarginalen. Enligt denna riktlinje bör säkerhetsmarginalen uppgå till 1 procent av de takbegränsade utgifterna innevarande år (t), 1,5 procent år t+1, 2 procent år t+2 samt 3 procent för år t+3 och för år t+4.

Den flexibilitet som finns i utgiftstaket grundar sig på att budgeteringsmarginalen kan användas för att de automatiska stabilisatorerna ska få verka och andra oförutsedda händelser.

Därutöver kan budgeteringsmarginalen användas till strukturreformer eller stabiliseringspolitiskt motiverade åtgärder, i den mån som budget-eringsmarginalen överstiger ovan nämnda säker-hetsmarginaler och under förutsättning att åtgärderna är förenliga med överskottsmålet.

Användningen av budgeteringsmarginalen begränsas således av säkerhetsmarginalen, som enligt nuvarande riktlinjer t.ex. inte bör användas till diskretionära stabiliseringspolitiska åtgärder.

Följande två alternativ kan övervägas om anpassningsbarheten i systemet med utgiftstak bör ökas:

1. Användningen av budgeteringsmarginalen kan göras något mer flexibel, samtidigt som ett överskridande av utgiftstaket undviks även framöver.

2. Förändringar av utgiftstakets nivå. Även om den praxis som utvecklats är att utgifts-taket normalt inte ändras, kan det enligt regeringens bedömning finnas anledning att pröva denna praxis.

84 Utgiftstaket justeras dock regelbundet av tekniska skäl (se avsnitt 4.5.1).

Under vilka omständigheter kan det finnas skäl att öka flexibiliteten i systemet med utgiftstak?

Nedan diskuteras ett antal olika skäl som skulle kunna motivera förändringar i till-ämpningen av systemet med utgiftstak.

Sedan utgiftstaket infördes har det funnits en diskussion om riskerna för att utgiftstaket i vissa lägen förhindrar en lämplig stabiliseringspolitisk inriktning. STEMU-utredningen föreslog exempelvis att det skulle finnas en särskild konjunkturmarginal under utgiftstaket för att hantera kraftiga konjunkturnedgångar.⁸⁵ Finans-politiska rådet anförde i sin rapport 2009 att utgiftstaket inte bör begränsa de offentliga utgifterna om det finns starka konjunkturskäl för att låta utgifterna öka. Det främsta skälet till att regeringen då inte ville genomföra denna förändring var att det inte ansågs behövas med hänsyn till den befintliga budgeterings-marginalen och då den bedömda utvecklingen av inflationen förväntades hålla nere utgifterna.

Därutöver ansåg regeringen att rådet under-skattade den kostnad som är förknippad med att skapa osäkerhet kring utgiftstakets nivå, i synnerhet i kristider. I allt väsentligt vidhåller regeringen denna bedömning. Detta får dock inte innebära att stabiliseringspolitiken i lägen med stora störningar blir ineffektiv, t.ex. i ett läge där de mest lämpade åtgärderna inte kan genomföras om de inte ryms under utgiftstaket även om det finns utrymme inom ramen för överskottsmålet.

Liknande överväganden kan göras kring utgiftstakets strikthet om det inträffar allvarliga händelser, utom regeringens och riksdagens kontroll, som påverkar utgifterna kraftigt. Det kan exempelvis handla om miljökatastrofer eller konflikter i vår omvärld med bl.a. stora migrationsflöden som följd.

Därtill kan övervägas om det kan vara motiverat att regeringen, till följd av behov av en väsentligt förändrad inriktning på politiken eller att det uppstår oväntade förändringar av reform-utrymmet, tillfälligt frångår riktlinjen för säker-hetsmarginalen eller föreslår förändringar av nivån på fastställda utgiftstak.

Regeringens förslag till utgiftstak för det tredje och ibland fjärde tillkommande året

85SOU 2002:16.

bygger på en prognos som sträcker sig lika långt framåt i tiden. Att utgiftstaket sätts på så lång sikt som tre till fyra år kan medföra problem för finanspolitiken, dels till följd av att det finns en prognososäkerhet, dels på grund av att det ofta råder en osäkerhet kring vilka utmaningar politiken ska möta under en så lång tid. När det gäller prognososäkerheten kan det t.ex. till följd av en oväntad ekonomisk utveckling uppstå situationer då reformutrymmet förändras väsentligt jämfört med den bedömning som gjordes när utgiftstaket fastställdes. Om utmaningarna för politiken förändras, t.ex. till följd av nya betydande strukturella problem, kan utgiftstaket om det inte finns rum för åtgärder att möta dessa riskera att leda till en ur finanspolitisk synvinkel inadekvat kombination av åtgärder. I den nuvarande tillämpningen av utgiftstaket hanteras detta genom budgeterings-marginalen som just syftar till att hantera fram-tida osäkerhet. Det finns dock skäl att överväga om budgeteringsmarginalen fungerar väl sett både till behovet av att klara utgiftstaket vid en osäker utgiftsutveckling och behovet av att kunna anpassa politiken till nya förutsättningar.

Utgiftstaket har en central roll för budgetdisciplinen

Vid överväganden om behovet av ökad flexibilitet i tillämpningen av systemet med utgiftstak måste en förutsättning vara att utgiftstakets centrala roll för budgetdisciplin bevaras. En grundläggande tanke bakom utgiftstaket är att motverka det latenta utgifts-tryck som uppstår i den politiska processen av att nyttan av en ny reform tenderar att bedömas som högre än nackdelarna av den förhållandevis marginella höjning av skatte-uttaget som krävs för att finansiera varje enskild reform. Den aggregerade utgiftsnivån och skatteuttaget riskerar därför i frånvaro av ett utgiftstak att bli högre än vad som följer av regeringens kollektiva politiska preferenser och vad som är långsiktigt önskvärt.

Utgiftstaket tillför budgetprocessen de nödvändiga egenskaperna för att motverka denna typ av oönskade utgiftsökningar, dels i form av ett tydligt uppifrån-och-ned perspektiv där de totala utgifterna beslutas före delarna, dels genom ett tydligt medelfristigt perspektiv som skapar en bindande långsiktighet i

budget-besluten. En förutsättning för att systemet med utgiftstak ska fungera som det är avsett är därför att det inte ändras på ett sätt som försvagar dess stöd för ett godtagbart skattetryck, överskotts-målet och långsiktigt hållbara offentliga finanser.

Den praxis som utvecklats om att utgiftstaket inte ändras efter att det fastställts har varit en starkt bidragande orsak till att utgiftstaket hittills har respekterats i så stor utsträckning. En ändring av ett redan fastlagt utgiftstak eller en ökad flexibilitet i användningen av budgeterings-marginalen måste mot denna bakgrund kunna motiveras utifrån klara principer, bl.a. att förändringarna ska vara förenliga med över-skottsmålet.

När det gäller att granska regeringens agerande i sådana sammanhang har Finans-politiska rådet en viktig roll genom dess uppdrag att utvärdera om utgiftstaket och över-skottsmålet är förenliga med en långsiktigt hållbar finanspolitik.

Regeringen avser att återkomma till frågan om det är önskvärt att öka flexibiliteten i systemet med utgiftstak i 2013 års ekonomiska vårproposition.

5

Den makroekonomiska