8.1 Introduktion och tidigare forskning
Arbetslösheten i Sverige under 1970- och 1980-talen har ofta framställts i kontrast mot hur utvecklingen såg ut i övriga Västeuropa under samma period. I Sverige lyckades man upprätthålla full sysselsättning betydligt längre än i andra västeuropeiska länder och dessutom minskade arbetslösheten under
1980-talet357. Olika marxistiska teoretiker har hävdat att från 1970-talet expanderade
den industriella reservarmén i hela världen358, men under 1970- och 1980-talen
finns det inga tecken på en sådan expansion av arbetslösa i den officiella svenska arbetsmarknadsstatistiken. Trots en minskande officiell arbetslöshet skedde dock en ökning av socialhjälpstagandet under samma period. Föregående kapi-tel har visat på hur andelen arbetslösa socialhjälpstagare började stiga från mitten av 1960-talet och att arbetslösheten blev en allt viktigare förklaringsfaktor till ökningen av antalet socialhjälpstagare. Fram till början av 1980-talet hade alla studier som analyserade efterkrigstiden pekat på att arbetslöshet och social-hjälp samvarierade: när arbetslösheten steg, steg också behovet av socialsocial-hjälp
någorlunda proportionerligt359.
Under de sista åren av 1980-talet var bristen på arbetskraft besvärande inom många områden, men detta skapade inte fler arbeten för dem som stod långt utanför arbetsmarknaden. Tvärtom lämnade många arbetsmarknaden under dessa ekonomiskt goda år, och blev förtidspensionärer eller började studera. Kring just denna historiska paradox finns också flertalet studier. Sten-Åke Stenberg pekar på den i sin studie Unemployment and Economic Hardship, som
sträcker sig fram till 1993360. Staffan Marklund skriver i The Decomposition of
Social Policy att orsaken till att korrelationen mellan arbetslöshet och socialhjälp
blev svagare under 1980-talet kunde både bero på ökade regionala olikheter
357 Therborn (1986), Lindvall (2004) s. 9, Stenberg (1998), Ds 1999:58 s. 115, SoS: Social
rapport. 1997 s. 19.
358 Harvey (2011), Jameson (2011), Braverman (1985).
359 Gustafsson (1983), Socialhjälpen i län och kommuner 1967 s. 15, Korpi (1973) s. 49–52. 360 Stenberg (1998) s. 4.
och en ökad specialisering av arbetsmarknaden, vilket i sin tur stängde ute
marginaliserade arbetare361. Samma mönster ser Björn Halleröd i Making ends
meet: Perception of Poverty in Sweden362. Tapio Salonen skriver i Margin of welfare om paradoxen med att andelen hushåll med socialbidrag där huvudpersonen hade utländskt medborgarskap ökade under slutet av 1980-talet samtidigt som
det rådde ekonomisk högkonjunktur i Sverige363. Detta kapitel undersöker vad
bristen på samvariation berodde på. Här diskuteras även hur man från statens och myndigheternas sida tacklade problemet med en växande grupp arbetslösa inom socialtjänsten, och vilka avkommodifierande funktioner man använde för att hålla denna grupp borta från socialtjänsten. Utan samvariation mellan arbetslöshet och socialhjälpstagande är frågan om det går att betrakta social-hjälpstagarna som en industriell reservarmé när de har tappat kontakten med arbetsmarknaden. För att analysera detta område berör detta kapitel följande frågor:
• Vad har man från statens sida gjort för att förändra den ekonomiska situationen för de arbetslösa socialhjälpstagarna?
• Kan man betrakta de arbetslösa som har levt på socialhjälp som en industriell reservarmé?
8.2 Åtgärder mot den dolda arbetslösheten
Mellan åren 1962 och 1972 fördubblades antalet socialhjälpstagare, så att det i början av 1970-talet var uppe på ungefär en halv miljon människor. Ökningen av antalet socialhjälpstagare, något som redan under det sena 1950-talet hade börjat betraktas som ett problem från myndigheternas sida, hade fortsatt sin obrutna ökade trend in på 1970-talet. Som tidigare kapitel visat, pekade mer-parten av dåtidens utredningar på att det var arbetslösheten och förändrade förhållanden på arbetsmarknaden som var huvudanledningen till att behovet
av socialhjälp ökade364. Efter 1960-talet var det alltså i allt större utsträckning
situationen på arbetsmarknaden som dikterade om man behövde socialhjälp eller inte. Relationen till arbetsmarknaden blev därmed viktigare även som
361 Marklund (1992). 362 Halleröd (1995) s. 175. 363 Salonen (1993) s. 117.
ÖVERBRYGGNINGEN OCH PARADOXEN förklaringsfaktor till om man fick socialhjälp eller inte. Trots detta hade arbets-lösheten och socialhjälpstagandet slutat att samvariera, vilket var en tydlig och märklig paradox. Sverige drabbades under 1970-talet av flera ekonomiska kriser som sammantaget minskade antalet anställningar i flera olika sektorer. Samtidigt upprätthölls sysselsättningen med överbryggningspolitik och med en växande offentlig sektor. Från statens sida satsade man, i keynesiansk anda, på att upprätthålla produktionen med statliga subventioneringar och lagerupp-byggnad i väntan på bättre ekonomiska tider. Det blev trots detta allt fler som hade svårt att etablera sig på arbetsmarknaden, och problemet med dem som stod utanför både arbetsmarknaden och välfärdsystemet aktualiserades från flera håll. I utredningen Arbetslöshetsförsäkringen från år 1963 konstaterades att de som saknade arbetslöshetskassa av den arbetsföra befolkningen – och därmed var oförsäkrade – utgjorde 1,4 miljoner personer. Hälften av de
oför-säkrade hade dock möjlighet att gå in i de erkända kassorna365. I utredningen
Arbetsmarknadspolitik från år 1965 skriver man vidare att hjälpbehovet vid
arbetslöshet inte helt tillgodosågs genom de åtgärder som hade vidtagits inom arbetsmarknadspolitikens ram. Säsongsarbetare var fortfarande tvungna att
vända sig till socialtjänsten vid arbetslöshet366. Delvis därför lades
arbetslös-hetsförsäkringen om, för att även kunna inkludera personer med tillfälliga och tidsbegränsade arbeten, i synnerhet säsongsanställda, som nu hade blivit så pass få att det ansågs ekonomiskt försvarbart att försäkra dem. Arbetslöshetskassan förbättrades sedan under 1960-talet i flera steg med förlängd ersättningstid och förbättrad ersättning för dem som hade tillfälliga arbeten, och man knöt framförallt arbetslöshetsförsäkringen till inkomstbortfallsprincipen. Samtidigt var detta inte tillräckligt för att skydda alla från att behöva vända sig till soci-altjänsten vid arbetslöshet. I såväl socialutredningen från år 1972 som i andra undersökningar visades att den ekonomiska ersättningen i samband med arbetslöshet hittills hade varit otillräcklig. I många fall hade de arbetslösa inte alls fått någon ersättning, så att de och deras familjer hade blivit hänvisade till
socialhjälpen367.
Då allt fler erhöll socialhjälp på grund av arbetslöshet blottlades brister i arbets-löshetsförsäkringen under 1960- och 1970-talet. Detta ledde till att 1970-talets
365 SOU 1963:40. 366 SOU 1965:9 s. 263. 367 SOU 1974:39 s. 255.
arbetsmarknadspolitik skulle komma att präglas av olika typer av reformer, tillkomna för att på olika sätt inkludera skaran som stod utanför arbetslös-hetskassan. Ett tydligt och uttalat mål var att minska behovet av socialhjälp. En av de större arbetsmarknadsutredningarna som sjösattes under 1970-talet kom att gå under namnet Arbete åt alla. Denna satsning var ett svar på den arbetsmarknadssituation som hade uppstått under 1960- och början av 1970-talen, men det var också en satsning med en ny höjd ambitionsnivå. Häri fastslogs en ny agenda om vad sysselsättningspolitiken skulle innebära, där
man även skulle inkludera och aktivt bekämpa den dolda arbetslösheten368. I
denna utredning menade man att innebörden av begreppet full sysselsättning, som sedan 1930-talet hade varit den arbetsmarknadsmässiga ledstjärnan, hade förskjutits i en riktning som bättre täcktes av begreppen arbete åt alla och rätt-en till arbete. Utvecklingrätt-en av arbetsmarknadspolitikrätt-en riktades därmed om mot ett ännu bredare sysselsättningsmål, vilket även skulle inkludera dem som
tidigare hade stått utanför arbetsmarknaden eller inte varit fullt sysselsatta369.
Från statens sida påbörjades också ett arbete i mitten av 1970-talet med att utvidga arbetslöshetsförsäkringen. Detta innebar sänkta trösklar för att kunna ta del av arbetslöshetsförsäkringen och en utökad täckningsgrad, samt högre kompensation. En förbättrad arbetslöshetsersättning täckte dock inte helt de växande problemen, och i utredningen Socialvårdens mål och medel skriver man att Det stigande behovet av korttidshjälp, inte bara relativt utan också i absoluta
tal, visar t ex att många, trots utbyggnaden av det socialpolitiska bidragssystemet i övrigt, är sårbara för mer tillfälliga ekonomiska påfrestningar370. Det uttalade
målet var att det inte borde vara socialhjälpen från kommunerna som stod för det ekonomiska stödet till de arbetslösa, utan att det i första hand borde
vara staten som svarade för medborgarnas ekonomiska grundtrygghet371. Här
aktualiserades alltså en springande punkt i den svenska välfärdsmodellen: Hur skulle man ekonomiskt understödja de arbetsföra som inte etablerade sig på arbetsmarknaden och därmed inte kvalificerade sig till socialförsäkringarna, utan att förstöra incitamenten för att arbeta? Lösningen blev olika former av specialarrangemang. För vid sidan av en utbyggd arbetslöshetsförsäkring, som man hade konstaterat ändå inte skulle lyckas försäkra hela befolkningen,
368 SOU 1975:90 s. 38. 369 Ibid., s. 11.
370 SOU 1974:39 s. 254. 371 Ibid., s. 253.
ÖVERBRYGGNINGEN OCH PARADOXEN började man från statligt håll att utveckla kompletterande ekonomiska stöd under 1970-talet. Det skapades flera lokala lösningar, men de mer omfattande lösningarna från statligt håll som utvecklades under 1970- och 1980-talen var
kontant arbetsmarknadsstöd, ungdomslag och socialförsäkringstillägg, samtidigt
som socialhjälpslagen förändrades till en socialtjänstlag.