5. De arbetslösa inom fattigvården
5.4 Den geografiska spridningen av fattigvårdsunderstödet
I början av detta kapitel pekades på att det i tidigare forskning har framlagts olika teorier om var understödstagandet var störst i Sverige under början av 1900-talet, där i synnerhet fattigvårdens utbredning på landsbygden har beto-nats. I merparten av den rapporterade statistiken finns bara en uppdelning i landsbygd och städer, där man i kategorin landsbygd inkluderat allt som inte är städer. Samtidigt är uppdelning i stad och landsbygd mycket förenklad, då anta-let fattigvårdsanstalter uppgick till 1 462 stycken varav enbart 143 stycken fanns
i städerna och 1 319 var belägna på landsbygden171. Landsbygdskommunerna
hade alltså en klar majoritet av fattigvårdsanstalterna, men kan inte reduceras till en enhetlig grupp. Denna enkla uppdelning som alltså har gjorts i tidigare forskning skymmer en hel del av förklaringskraften till varför understödet var större i vissa regioner, och kan ge en missvisande bild som kan få läsaren att tro att de sociala problemen var större inom den agrara sektorn. Genom att analysera den mer detaljerade statistiken i fattigvårdsutredningarna över landsbygdens fattigvård, där den har länkats samman med den dominerande näringsstrukturen, framträder också ett annat mönster än vad man finner i dikotomin stad-landsbygd.
170 Statens arbetslöshetskommissions berättelse 1925–1934, s. 350.
DE ARBETSLÖSA INOM FATTIGVÅRDEN FIGUR Procent fattigvårdsunderstödda av befolkningen i olika landsbygdskommuner åren 1913 till 1952
Källa: Bearbetning av fattigvårdsutredningarna statistik av kommuntyper 1913 till 1953. Not 1: Från år 1952 till år 1956 saknas kommunuppdelad statistik.
Not 2: Som skogskommuner räknas kommuner med skogsskötsel som huvudnäring, där åkerare-alen understiger 1 procent av den totala landareåkerare-alen. Till jordbrukskommuner räknas kommuner där jordbruk är den övervägande näringen och där minst 75 procent av befolkningen är sysselsatt i jordbruk med binäringar. Som industrikommuner räknas sådana kommuner som hade andra näringar än jordbruk och skogsskötsel, i allmänhet industri men i vissa fall även fiske, handel eller annat, där mindre än 50 procent av befolkningen tillhör kategorin jordbruk med binäringar. Kommuner som inte kunnat hänföras till någon av dessa samlas under rubriken Blandade kom-muner, som hade 50 till 75 procent av sin befolkning sysselsatt i jordbruk med binäringar. Not 3: Efter 1952 är fattigvårdsstatistiken inte uppdelad per kommun.
Figur 4 visar hur stor procent av hela befolkningen i de olika typerna av lands-bygdskommuner som levde på fattigvård mellan år 1913 och 1952. Figuren omfattar cirka 90 procent av de svenska kommunerna. I figur 4 utmärker sig skogskommunerna med störst andel understödstagare, och strax därefter kommer industrikommunerna. I dessa två typer av kommuner steg andelen fattigvårdsunderstödstagare stadigt under hela 1920-talets kris och höll sig kvar på en hög nivå fram till andra världskrigets slut. Det är också tydligt hur den ekonomiska krisen under 1930-talet, och sedan det problematiska ekonomiska läget under andra världskriget, hade större påverkan på skogs- och industri-kommunerna. År 1913 skiljer det ungefär 1 procent i hur många invånare som
0 2 4 6 8 10 12 14 1913 1916 1919 1922 1925 1928 1931 1934 1937 1940 1943 1946 1949 Procent Skogskommuner Industrikommuner
får fattigvård mellan den kommuntyp som har lägst och den som har högst andel understödda, år 1932 har denna skillnad stigit till 8 procent. Det har ofta
framhållits att Sverige klarade den ekonomiska 30-talskrisen bra172. Samtidigt
är det tydligt att andelen understödda av fattigvården låg kvar på en hög nivå i flera delar av landet långt efter krisens klingat av, och att den även steg under början av andra världskriget. Många enskilda individer och hushåll hade eko-nomiska svårigheter under mellankrigstiden. Fenomenet uppmärksammades
också av sin samtid och kallades för restarbetslösheten173, vilket ansågs vara
ett ekonomiskt och politiskt problem under mellankrigstiden. Utan att vidare analysera mönstret nämns i flera av fattigvårdsutredningarna arbetslösheten som en faktor till det ökade behovet av fattigvård. Även den varierande omfatt-ningen av fattigvårdens understödsverksamhet i olika regioner ansågs främst
kunna förklaras av förhållanden på arbetsmarknaden174.
I figur 2 verkade trenden ha varit fallande från och med år 1933 för hela Sverige, men uppdelat på kommuntyp, som i figur 4, blir det tydligt hur behovet av fattigvård återigen steg under början av 1940-talet i vissa kommu-ner. Industrikommunerna och skogskommunerna låg under 1910-talet på en förhållandevis jämn nivå, men från 1921 och framåt låg understödet genom-gående ett par procent högre i skogskommunerna än i industrikommunerna. Från 1920-talets början fram till sent 1940-tal hade skogskommunerna en osedvanlig hög andel understödstagare, och denna andel fördubblades från 1920 till 1930. Under andra världskriget steg också andelen understödstagare i skogskommunerna betydligt mer än i någon av de andra tre kommuntyper-na. Fluktuationerna är mer påfallande i skogs- och industrikommunerna än de var i de blandade kommunerna och landsbygdskommunerna under hela perioden. Detta mönster gör det intressant att undersöka vad som skiljde de olika kommuntyperna från varandra och vad inom dem som kan förklara den skiftande utvecklingen.
5.4.1 Skogskommuner
Som skogskommuner räknas kommuner med skogsskötsel som huvudnäring
172 Lundh (2002) s. 151, Schön, (2007) s. 348. 173 Särskilda folkräkningen 1935/36, s. 105.
174 SoS Fattigvården. År 1940, SoS Fattigvården. år 1938 och 1939 jämte återblick på perioden
DE ARBETSLÖSA INOM FATTIGVÅRDEN där åkerarealen understiger 1 procent av den totala landarealen, och dessa återfinns i Värmlands, Kopparbergs, Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län. Skogskommunerna var, som namnet
anty-der, präglade av skogsindustrin175. Under 1920-talet var skogsindustrin en
av de mest expanderande branscherna i Sverige; träprodukter, pappersmassa
och papper stod för hälften av Sveriges exportinkomster176. Den ekonomiska
situationen på världsmarknaden var av avgörande betydelse för skogsbolagen, och efterfrågan på virke eller andra träprodukter kunde variera kraftigt från ett år till ett annat. Inom skogshuggningen och flottningen var den tekniska nivån låg, samtidigt som skogsindustrin var mycket arbetsintensiv fram till andra världskriget. Den årstidsbundna avverkningssäsongen ledde följaktli-gen till att efterfrågan på arbetskraft varierade över året. Skogsarbetarna hade därför mycket temporära anställningar; vid timmeravverkning vintertid var anställningen fyra till sex månader och flottningskontrakt varade från två
veckor till tre månader177. Detta skapade en osäker ekonomisk situation för
många hushåll i skogsbygderna, som från ett år till ett annat kunde ha mycket varierande penninginkomster, samt att arbetslösheten inom denna grupp var exceptionellt hög. Ett exempel på detta är att år 1929 hade över 90 procent av medlemmarna i skogs-och flottningsförbundet varit arbetslösa mer än 18
veckor under året178.
Hela denna ekonomiska struktur, med tillfälliga och tidsbegränsade anställ-ningar inom trädfällning, transport och flottning som skedde under bestämda perioder under året, förutsatte att arbetarna hade andra inkomster från jord-bruk, eller att de arbetsvandrade. Arbetet med skogshuggning och flottning var dock den främsta källan till kontantinkomster för många hushåll i skogs-kommunerna, och därför var många hushålls ekonomi avhängig efterfrågan på arbetskraft inom skogsindustrin. Brist på arbete under lågsäsong eller de år då konjunkturen sviktade, tvingade arbetstagarna och småbrukarna att försörja sig på småjordbruk som inte skapade kontantinkomster utan främst användes i självförsörjningssyfte. Upprepade gånger i fattigvårdens rapporter beskrivs skogskommunerna som de regioner som hade de mest problematiska orterna,
175 SoS: Fattigvården 1936, s. 18. 176 Schön (2007).
177 Kilander (1987) s. 139.
med det snabbast växande relativa antalet mottagare av behovsprövad
fattig-vård179. Under slutet av 1930-talet arbetade en tredjedel av de norrländska
såg-verksarbetarna bara åtta månader eller mindre per år, och närmare 80 procent
av sågverksarbetarna var någon gång arbetslösa varje år180. Bland de så kallat
lösa arbetarna låg arbetslösheten på 90 procent mellan åren 1932–1934181. Då
Arbetslöshetskommissionen stängde av säsongsarbetare, kvinnor och ungkarlar från arbetslöshetsunderstöd och nödhjälpsarbete från och med år 1921, blev behovet av fattigvård stort som den sista ekonomiska hjälpen, då det till stor del var säsongsarbetare som arbetade inom skogsnäringen. Denna ekonomiska struktur var orsaken till att hushållen i skogsbygderna var de som hade den största andelen fattigvårdstagare.
De omfattande arbetslöshetsproblemen i skogsbygderna föranledde en utred-ning av skogsbygdens situation under slutet av 1930-talet. I utredutred-ningen
Skogsbygdens arbets- och levnadsvillkor i Värmland, Norrland och Dalarna
undersöktes skogsarbetarnas livsvillkor ur olika perspektiv, för att råda bot på den problematiska situationen. Vad som framkom i denna undersökning var att den återkommande arbetslösheten kunde utpekas som det största och mest grundläggande problemet i skogsbygderna. I utredningen pekas det på att i norra Sverige var den icke-jordbruksägande befolkningen hänvisad till
fattigvården eftersom de hade osäkra utkomstmöjligheter182. I utredningen om
skogsbygderna står det att stegringen av understödstagarnas antal var som mest
omfattande i de områden där exportindustrin var som störst183. Skogsindustrin
drabbades i viss mån av efterkrigskrisen på 1920-talet, men det var framförallt under 1930-talskrisen som många små sågar gick i konkurs, vilket ledde till en centralisering av produktionen. Inom sågverksindustrin blev det mer
ange-läget att använda det fasta kapitalet året om184. Vid många sågverk i Sverige
infördes på 1930-talet ny teknik och behovet av tillfällighetsarbetare försvann. Industrialiseringsprocessen skapade ett allt större behov av en fast anställd arbetskår, med sysselsättning hela året. Säsongsvariationen minskade som ett
179 SoS: Fattigvården 1948, s. 24, SoS: Fattigvården 1932, s. 20, SoS: Fattigvården 1928, s. 21. 180 Sommestad (1983) s. 92.
181 Skogsbygdens arbets- och levnadsvillkor (1938) s. 223. 182 Ibid., s. 579.
183 Ibid., s. 579–584. 184 Sommestad (1983) s. 92.
DE ARBETSLÖSA INOM FATTIGVÅRDEN resultat av bättre teknik och allt dyrare maskiner som skulle hållas igång året om. Detta skapade initialt en mer ihållande arbetslöshet i skogskommunerna som också avspeglade sig i fattigvårdsstatistiken. Från och med år 1938 steg andelen understödstagare i skogskommunerna, vilket är den trend som mest avviker från de andra i figur 4. Nu skapades en permanent arbetslöshet. Denna arbetslöshet sammanföll dock med inkallelse till armén under andra världskri-get, vilket till viss del avlastade skogskommunerna på överflödig arbetskraft. I 1940 års fattigvårdsutredning skriver man att i den mån understödstagare med hemunderstöd från fattigvården har inkallats till beredskapstjänst torde detta
ha lett till en reducering av fattigvårdens understödsverksamhet185. Under andra
världskriget minskade produktionen inom skogsindustrin med en fjärdedel. Behovet av säsongsarbetare gick ner, men till viss del bestod en arbetsstyrka som även fortsättningsvis inte hade någon arbetslöshetsförsäkring. Länge var arbetslöshetsförsäkringen konstruerad så att det fanns säsongsbegränsningar för när ersättning skulle betalas ut. De tillfälliga arbetena, den återkommande arbetslösheten och de osäkra utkomstmöjligheterna inom skogskommunerna och inom skogsbruket verkar därför vara en central faktor till att en stor andel av befolkningen fick söka ekonomisk hjälp hos fattigvården.
Vid sidan av skogskommunernas höga andel understödstagare fanns det också ett annat mönster i de norra länen. De industrialiserade delarna av skogskom-munerna hade en ovanligt hög andel understödstagare och bland dessa hade de industrialiserade kommunerna i Norrland en ovanligt stor andel som var
understödda av fattigvården186. I 1941 års fattigvårdsutredning skriver man
om hur minskad efterfrågan på träprodukter även påverkade sågverksindustrin i trakten av Sundsvall och Ådalen samt Kalixbygden, och att Dessa
industri-ella kriser medförde ett stort arbetskraftsöverskott och en stark ansvällning av fattigvårdens hjälpverksamhet som bestod ända in på 1940-talet. Under början
av 1940-talet var över 25 procent av befolkningen i vissa delar av Sundsvalls omnejd, som Timrå, Alnö, Skön, och i vissa delar av norra Norrland, som
Överkalix och Nedertorneå, understödda av fattigvården187. Här kopplades
konjunktursvängningarna i skogsindustrin ihop med industriarbetarnas brist på självförsörjningsmöjligheter i de industrialiserade kommunerna, vilket
orsa-185 SoS: Fattigvården 1940, s. 18. 186 SoS: Fattigvården 1948, s. 24. 187 SoS: Fattigvården 1941, s. 56–57.
kade höga understödstal i de norrländska städerna. Andelen understödstagare höll sig också kvar på en högre nivå i skogskommunerna än i andra delar av Sverige. Under slutet av 1940-talet var cirka 4 procent av hela rikets befolk-ning understödstagare av fattigvård, i Norrland hade flera kommuner över
13 procent understödstagare i befolkningen188. I skogskommunerna utgjorde
också en stor del av understödstagarna gifta personer, med tillhörande barn,
som inte hade försörjning året om189. Den ekonomiska krisen kvarstod längre
i skogskommunerna än i andra kommuner och arbetslösheten bestod betydligt längre inom skogsindustrin än i andra branscher, vilket avspeglades i fattig-vårdsstatistiken. Det tog flera decennier att komma över sågverkskrisen som drabbade skogskommunerna under 1920-talet. Så sent som år 1944 och år 1947 skriver man i fattigvårdundersökningarna att anledningen till att antalet understödstagare fortsatt var hög var den ekonomiska kris som drabbade den norrländska sågverksindustrin i Norrbotten, Sundsvalls och Ådalens sågverksdi-strikt i Västernorrlands län. Ett stort arbetskraftsöverskott och en kraftig ökning
av fattigvårdens hjälpverksamhet bestod därmed till sent in på 40-talet190. De
ekonomiska försämringarna verkar också ha drabbat skogskommunerna på ett mer direkt sätt än de andra kommuntyperna, och arbetslöshet var den mest framträdanden orsaken till understödsbehovet.
5.4.2 Industrikommuner
Industrikommunerna kommer efter skogskommunerna bland de regioner som hade den största andelen understödstagare. Till industrikommuner räknas sådana kommuner som hade andra näringar än jordbruk och skogsskötsel, i allmänhet industri men i vissa fall även fiske, handel eller annat, där
min-dre än 50 procent av befolkningen arbetar i jordbruket med binäringar191.
Industrikommunerna var utspridda över hela landet, och hade en betydligt större befolkning än vad skogskommunerna hade, vilket följaktligen innebar en större mängd understödstagare. Under 1920-talet steg andelen som fick fattigvård långsamt i industrikommunerna, men med 30-talskrisen blev det en kraftig ökning som nådde sin topp då strax över 10 procent av befolkningen
188 SoS: Fattigvården 1948, s. 24. 189 SoS: Fattigvården 1927, s. 27.
190 SoS: Fattigvården 1944, s. 41, SoS: Fattigvården 1947, s. 27. 191 SoS: Fattigvården 1936, s. 18.
DE ARBETSLÖSA INOM FATTIGVÅRDEN fick fattigvård. Trenden sjönk sedan stadigt, förutom en mindre uppgång under andra världskriget. Industrialiseringen var således en central faktor som bidrog till fattigvårdsunderstödets ökning i landet. Sverige hade haft en snabb och expanderande industriell utveckling under 1920-talet, där en allt större andel av BNP kom från den industriella verksamheten. Mellan år 1924 och 1933 finns det också statistik i fattigvårdsutredningarna som visar på relationen mellan industrialiseringsgraden i städerna och personer som fick hemunderstöd. TABELL Andel av befolkningen som erhållit behovsprövat hemunderstöd åren 1924–1933 i städerna Industrialiseringsgrad 1924 1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931 1932 1933 Mindre än 40 % 5,56 5,79 5,43 5,54 5,94 6,07 6,16 6,75 7,96 9,45 40–50 % 6,06 7,21 7,27 7,62 6,97 7,14 7,48 9,7 11,49 12,27 50–60 % 7,25 7,65 7,66 7,43 7,25 7,22 7,44 7,81 9,33 10,63 Över 60 % 7,88 8,41 7,65 8,54 8,28 7,96 8,15 9,59 11,35 11,42 Källa: Sammanställning av fattigvårdsutredningarna 1924–1934
Not: Industrialiseringsgraden mäts i hur stor del av den arbetsföra befolkningen som var sysselsatt inom industrin.
Tabell 2 visar på industrialiseringsgrad i förhållande till hemunderstöd mellan åren 1924 och 1933. Något som är tydligt i tabellen är att ju högre industriali-seringsgrad en stad hade, desto större andel av befolkningen levde på hemun-derstöd. Vad som framgår av tabell 2 är att den högre industrialiseringsgraden påverkade andelen understödda, men också att de understödda över tid blev fler, vilket speglar den ekonomiska krisens verkningar under slutet av 1920-talet och början på 1930-talet. I flera av fattigvårdundersökningarna från 1920- och 1930-talet varnas det för att en mer omfattande industrialisering skulle leda
till ökat antal hushåll med hemunderstöd192. I Fattigvårdsutredningen från
år 1925 skriver man att En omständighet, som även förtjänar observeras, är, att
arbetslöshet föranlett understöd i form av fattigvård i tio gånger så stor utsträckning inom industri- som inom jordbrukskommunerna193. I Fattigvårdsutredningen från år 1927 står det att I städerna växer fattigvårdens omfattning med
stigan-192 SoS: Fattigvården stigan-1925, s. 21, SoS: Fattigvården stigan-1929, s. 22, SoS: Fattigvården 1930, s.25. 193 SoS: Fattigvården 1925, s. 32.
de industrialisering194. En tydlig skillnad mellan jordbrukskommunerna och
industrikommunerna (inbegripet städerna) var möjligheten till självförsörj-ning, som var betydligt mindre i industrikommunerna. Utvecklingen mot ett industrisamhälle hade lett till att människor nu endast hade sin arbetskraft att sälja och eftersom det inte alltid fanns köpare, befann sig många arbetare i ett prekärt läge. I kommuner som Bohuslän och Blekinge, vilka dominerades
av stenindustrin, var andelen understödda osedvanligt hög195. Stenindustrins
produkter var också något som gick på export och var därmed mycket utsatt för efterfrågefluktuationer på världsmarknaden; därav drabbades många av dessa extra hårt vid den ekonomiska krisen under 1930-talet.
FIGUR Procent av befolkningen som har erhållit fattigvård i Sveriges fem största städer med riksgenomsnittet som jämförelse, åren 1919 till 1956
Källa: Sammanställning av fattigvårdsutredningarna 1919–1956.
Not 1: Mellan 1913 och 1918 redovisas inte dessa siffror i fattigvårdens statistik. Not 2: Av appendixtabell 1A framgår alla elva inkluderade städer.
Arbetsförhållandena och arbetstiden inom industrin var inte lika reglerade de första decennierna av 1900-talet som senare, vilket innebar att en förändrad efterfrågan av olika varor skapade en skiftande efterfrågan på arbetskraft. Före
194 SoS: Fattigvården 1927, s. 29. 195 SOU 1931:20, s. 29. 0 3 6 9 12 15 18 1919 1923 1927 1931 1935 1939 1943 1947 1951 1955 Procent
Stockholm Göteborg Malmö
DE ARBETSLÖSA INOM FATTIGVÅRDEN första världskriget hade svenska industriföretag påbörjat en expansion som avbröts av kriget men återupptogs efter krigsslutet. Den ökade, internationella konkurrensen hade bidragit till rationaliseringar, som i sin tur lett till avske-danden eller nya former av anställningar. Under 1920 och 1930-talen ökade också andelen understödstagare i de industrialiserade kommunerna, vilket syns tydligt i de mycket industrialiserade städerna.
Figur 5 visar hur stor andel av stadsbefolkningen som fick fattigvård mellan åren 1919 och 1956. Den bredare linjen representerar riksgenomsnittet och de andra visar hur mycket de fem största städerna fluktuerade i förhållande till det. Före andra världskriget låg ingen av de fem största städerna under riksgenomsnittet och därefter var det enbart Malmö och Helsingborg som kommer strax under. Mycket industrialiserade städer som Norrköping, Stockholm och Göteborg hade också en fluktuerande andel understödstagare under dessa år. År 1931 erhöll nästan 40 procent av de fattigvårdsunderstödda i städerna, i genomsnitt,
understöd på grund av arbetslöshet196. I Stockholm år 1933 var motsvarande
siffra 7 procent197. Under 30-talskrisen rörde sig Norrköping, Göteborg och
Stockholm mot toppnoteringar: runt 15 procent av invånarna var understöds-tagare, en siffra som gjorde att städernas andel översteg skogskommunernas genomsnitt på strax över 12 procent (se figur 4). Andelen understödstagare sjönk sedan under 1930-talet i alla städer, för att återigen stiga under andra världskriget, i synnerhet i Norrköping, Stockholm och Göteborg.
Även mindre, men mycket industrialiserade städer som Västerås, Gävle, Borås och Eskilstuna nådde någon gång under perioden 1919–1956 nästan upp till
att en tioprocentsnivå av befolkningen erhöll fattigvårdsunderstöd198. I 1925 års
fattigvårdsutredning skriver man också att I städerna spelar arbetslöshet såsom
orsak till understödsbehovet en betydligt mer framträdande roll än på
landsbyg-den199. Understödstagarnas relativa antal ökade därmed med industrialiseringen
och detta mönster blir extra tydligt då man följer städernas utveckling. Efter den kraftiga ekonomiska återhämtningen från år 1934 och framåt sjönk vis-serligen arbetslösheten, men den låg fortfarande på cirka 9 procent år 1940. I vissa städer infördes också egna system för att råda bot på den uppkomma
196 SoS: Fattigvården 1931, s. 30. 197 Inghe (1960), s. 22.
198 Se Appendix tabell 1A. 199 SoS: Fattigvården 1925, s. 30.
stadsfattigdomen. Malmösystemet var ett system som infördes år 1925 och gav
möjlighet för kommunen att bevilja frivillig hjälp utöver den obligatoriska200.
5.4.3 Jordbrukskommuner
Till jordbrukskommuner räknas de kommuner där jordbruk var den övervägan-de näringen och där minst 75 procent av befolkningen var sysselsatt i jordbruk med binäringar. Jordbrukskommunerna finns i dessa län: Stockholm, Uppsala, Södermanland, Östergötland, Jönköping, Kronoberg, Kalmar, Gotland, Blekinge, Kristianstad, Malmöhus, Halland, Göteborg och Bohus, Älvsborg och Värmland. I de län där det finns skogskommuner finns det inga jordbruk-skommuner och vice versa, med undantag för Värmlands län. Kommuner som varken har kunnat hänföras till skogs-, industri- eller jordbrukskommuner samlas under rubriken Blandade kommuner, där 50 till 75 procent av befolk-ningen är sysselsatt i jordbruk med binäringar. De blandade kommunerna är svåra att uttala sig om, då näringsstrukturen i dessa kunde variera; de hamnade genomgående mellan jordbruk- och industrikommunerna när det kom till procentandelen understödstagare.
Jordbrukskommunerna var de kommuner som klarade sig bäst, med den genomgående lägsta andelen understödstagare mellan åren 1913–1952. Enligt