Arbetsförmedlingarna

Då det var kommunerna som finansierade den expanderande fattigvården och kostnaderna för denna hade ökat kraftigt sedan 1920-talet, fanns det ett tydligt kommunalt intresse av att minska fattigvårdskostnaderna. Ett mål för kommu-nerna blev därför att minska antalet personer som levde på fattigvård, ett annat mål var att flytta kostnaderna från kommun till stat: arbetsförmedlingar som inte fungerade tillfredställande ansågs driva upp fattigvårdskostnaderna, och ambitionen med den nya arbetsmarknadspolitiken var att förbättra den nationella rörligheten på arbetsmarknaden och minska de tillfälliga anställningarna. Flera separata undersökningar av arbetslösheten pekade på ett strukturellt problem där arbetsköparen och arbetssäljaren inte fann varandra. I Rationaliseringsutredningen skrev man således att det nya målet för arbetsförmedlingen skulle vara att göra mer aktiva insatser i hela landet och därför var det inte längre hållbart med ett kommunalt huvudmannaskap. De privata arbetsförmedlingarna blev under denna period ifrågasatta, då de ansågs vara en bidragande orsak till de korta anställningar som ledde till återkommande perioder av arbetslöshet, i synnerhet bland kvinnor, något som i sin tur bidrog till ökade kostnader för kommunerna. I Arbetslöshetskunnigas manuskript från 1937 diskuteras om de privata arbetsför-medlingarna ledde till en överrörlighet av arbetskraften, vilket i sin tur orsakade

kommunerna högre fattigvårdskostnader286. Att successivt inskränka de priva-ta arbetsförmedlingarnas rättigheter skulle kunna vara ett steg i riktning mot att minska reservarmén av övertalighet och överrörlighet, och därmed minska kostnaderna för fattigvården, då de som blev arbetslösa efter korta kontrakt och saknade annan försäkring vände sig till fattigvården.

Privata arbetsförmedlingar hade under 1800-talet fungerat för anskaffandet av tjänstehjon, och reglerades för första gången i svensk lag år 1884. Från och med år 1916 krävdes sedan tillstånd för att bedriva en privat arbetsförmed-ling i Sverige. I konventioner från International Labour Organization (ILO) år 1919 och år 1920 skrevs att medlemsstater som ratificerar konventionen skulle upprätta avgiftsfria offentliga arbetsförmedlingsanstalter, det vill säga att arbetsförmedlingar som tog betalt skulle förbjudas. Även ett förbud mot nyetablering av privata arbetsförmedlingar infördes, existerande byråer fick

dispens genom vissa övergångsundantag287. År 1933 antog ILO sin

konven-tion 34 om förbud mot avgiftskrävande arbetsförmedlingar. I Sverige sam-manföll denna konvention med utvecklingen av en arbetsmarknadspolitik i efterdyningarna av 1930-talskrisen, då den återkommande arbetslösheten på arbetsmarknaden hade skapat problem och ökade kostnader för kommunerna. År 1935 fann den svenska riksdagen att de kunde biträda ILO-konventionen, vilket bidrog till att andelen privata arbetsförmedlingar krympte kraftigt. I en proposition från riksdagen skriver man att flera skäl låg bakom arbetsför-medlingsmonopolet och förbudet mot att bedriva privat arbetsförmedling. Bland dessa var de missförhållanden som rådde inom de yrkesmässigt bedrivna arbetsförmedlingarna ett framträdande skäl. De arbetssökande kunde tvingas betala oskäligt höga avgifter eller anvisas arbetsplatser som inte existerade, och de övervakande myndigheterna hade haft svårt att komma tillrätta med dessa

missförhållanden288. Man såg också från statens sida att det fanns det tydliga

stordriftsfördelar och att man genom statlig kontroll skulle kunna omlokalisera arbetskraftsreserverna. För att kunna tillgodose detta behov ansågs det önskvärt att samla förmedlingsverksamheten i så få händer som möjligt. Att kunna flytta om arbetskraften krävde helt enkelt att det fanns en central institution med en

övergripande överblick289.

286 SOU 1990:31 s. 21.

287 P.M. Angående den ambulerande skrivbyråverksamheten. 288 SOU 1992:116, s. 21.

DEN DOLDA ARBETSLÖSHETEN – EN NY POLITISK FRÅGA FIGUR  Andelen som anställdes av privata arbetsförmedlingar, uppdelat på män och kvinnor, åren 1923–1956

Källa: Statistik från SOU 1990:31, Perspektiv på arbetsförmedlingen, sida 227.

Figur 11 visar hur stor andel tillsatta platser på den svenska arbetsmarknaden som tillsattes av de privata arbetsförmedlingarna. Andelen kvinnor som tillsat-tes genom privata arbetsförmedlingar var betydligt större än andelen män. År 1926 anställdes över 30 procent av de kvinnor som fick en tjänst genom privata arbetsförmedlingar. Siffran började dala under slutet av 1930-talet och låg vid införandet av den allmänna arbetsförmedlingen år 1948 nere på bara några procent. Männens andel var genomgående betydligt lägre än kvinnornas och låg efter införandet av den nya lagen på någon procent av hela arbetsstyrkan. Det var följaktligen flest kvinnor som fick arbete genom de privata arbets-förmedlingarna. De privata arbetsförmedlingarna var i allmänhet små, med verksamhet i en stad eller tätort, och fokuserade på sådant som hotell- och restaurangarbete, hushållsarbete, kontors- och butiksfastighetsarbete samt

omvårdnad290. I den statliga utredningen kom man fram till att det som längst

skulle vara lagligt att hyra ut arbetskraft – även musiker med flera artister – till hushåll, hotell, pensionat, restaurangrörelser och jordbruk fram till år 1950. Det var också främst för så kallat typiskt kvinnliga arbeten som de privata

290 P.M. Angående den ambulerande skrivbyråverksamheten.

0 5 10 15 20 25 30 35 1923 1926 1929 1932 1935 1938 1941 1944 1947 1950 1953 1956 Procent Kvinnor Genomsnitt Män

uthyrarna hade fått dispens fram till 1950. Dispenserna förlängdes vid flera

tillfällen, den sista räckte fram till 1968291. Men så sent hade antalet människor

som tillsattes av privata arbetsförmedlingar också gått ner till ett tusental, och dessa förmedlingar hade en högst marginell betydelse för den svenska arbets-marknaden. Förbudet mot privata arbetsförmedlingar var en av flera insatser för att minska de korta kontrakten och de tillfälliga anställningarna. Den så kallade överrörligheten på arbetsmarknaden skulle minska och flera skulle ha fasta arbeten, sådana som i förlängningen gjorde att man kvalificerade sig för arbetslöshetsförsäkringarna. Samtidigt fick befolkningen som helhet en ökad betalningsförmåga tack vare fasta arbeten och stadigvarande inkomst. År 1934 infördes också en lag om offentlig arbetsförmedling, vilken uttryckligen ålade varje landsting och stad att anordna offentliga arbetsförmedlingsinstanser. Arbetsförmedlingen blev sålunda en obligatorisk institution på arbetsmark-naden, men inom kort blev det tydligt att denna lag inte räckte för att komma till rätta med arbetslöshetsproblemet och förmedlingen av arbetstillfällen. Något som flera utredningar uppmärksammade under slutet av 1930-talet och början av 1940-talet var hur ojämn arbetslösheten, och i synnerhet den dolda arbetslösheten, var i landet. Detta gick också i linje med det som figur 4 visar: att behovet av fattigvård varierande kraftigt över landet. Skogsområden och stendistrikt pekas genomgående ut som problemområden med hög andel arbetslösa och undersysselsatta. Även kvinnors arbetslöshet framhölls som något som hade underskattats, då man främst hade utgått från fackförening-arnas statistik, i vilken männen var mycket överrepresenterade. Det var ofta de decentraliserade arbetsmarknaderna som pekades ut som en av huvudorsakerna till att arbetskraftsreserverna inte togs tillvara. Redan i Arbetslöshetsutredningens

betänkanden från 1931 skriver man följande:

[…] arbetarreserver av större eller mindre omfattning finnas inom de flesta näringar; i vilken utsträckning tendensen gör sig gällande beror framför allt på efterfrågans natur. Ju mer decentraliserad arbetsmarknaden är, och ju hastigare och oregelbundnare växlingarna i arbetskraftsbehovet äro, desto större bli dessa reserver av arbetslösa. En genomförd centralisering av arbetsmarknadens organisation genom arbetsförmedling minskar återigen reserven och därmed detta slag av arbetslöshet.292

291 Ibid.,

DEN DOLDA ARBETSLÖSHETEN – EN NY POLITISK FRÅGA En centraliserad arbetsmarknad sågs på detta sätt som en nödvändighet för att minska arbetslösheten som fanns utspridd i landet. Det saknades dock medel och institutioner för att förflytta överskottet av arbetskraft från ett område till ett annat under början av 1930-talet. Arbetsförmedlingarnas dåvarande verk-samhet var kommunbaserad och såg inte till hela den svenska arbetsmarknaden när den försökte matcha arbetsköpare med arbetssäljare. En centralisering av arbetsmarknadens organ, menade man, skulle aktivt kunna bidra till att förbätt-ra denna situation. Som tidigare nämnts hade människor som erhöll fattigvård inte heller samma möjlighet till rörelse på arbetsmarknaden, då individen hade sin största utsikt till hjälp på hemorten. I Arbetslöshetsutredningens betänkande från 1935 skriver man att fattigvårdens konstruktion hämmade de

arbetslö-sa som levde på fattigvård så att de inte sökte arbete i andra kommuner293.

Fattigvården hade, med modern terminologi, en inlåsningseffekt på de arbets-lösa, vilket kom att motverka rörelsen på arbetsmarknaden och möjligheten att söka försörjning på annan ort. Detta skapade en problematisk situation för många kommuner, och som en följd därav var det framför allt kommunerna som var drivande i utvecklingen av ett centralt arbetsmarknadsorgan. De hade sett kostnaderna för fattigvården stiga kraftigt och det fanns starka incitament för dem att förflytta denna kostnad från kommunnivå till statlig nivå. I boken

Arbetsförmedlingens historia menar Lennart Delander i detta sammanhang att Det tidiga kommunala intresset för arbetsförmedlingsfrågans lösning hade därför helt klart sin grund i avsikten att därigenom minska kostnaden för fattigvårdens nödhjälp294. I utredningen Betänkande rörande ett centralt arbetsmarknadsorgan menade man att arbetsförmedlingen till sin natur var passiv och att

hjälpåtgär-derna kom efteråt, men detta skulle det bli ändring på295. Man skulle gå från

en passiv till en aktiv arbetsmarknadspolitik, där man skulle kunna förebygga framtida ekonomiska kriser och omfattande arbetslöshet. För att motverka den utspridda arbetslösheten krävdes också en centralisering av arbetsmarknaden, då man skulle kunna överflytta dolda reserver för att möta fluktuationerna i efterfrågan, och kunna reducera dem i avsevärd grad.

Under slutet av 1940-talet förtydligades problemet med att det fortfarande var många arbetslösa som levde på fattigvårdsunderstöd, trots ökad

fackförenings-293 SOU 1935:6, s. 201.

294 Delander, Wadensjö, och Thoursie (1991) s. 18. 295 SOU 1947:24, s. 59.

anslutning och tillämpning av Gent-systemet. Kostnaderna för understödet hade återigen börjat stiga under 1940-talet (se figur 9) och i vissa regioner var andelen understödstagare uppe på samma nivå som under 1930-talskrisen (se figur 4). I flertalet utredningar började man i allt starkare ordalag kritisera den rådande situationen. I den svenska efterkrigsplaneringen fanns tydliga direktiv om att andelen arbetslösa som levde på fattigvård skulle minska. Man konsta-terade att fattigvårdsunderstöd icke i obetydlig utsträckning utbetalades till arbetsföra personer och att ett stort antal arbetslösa fortfarande var hänvisade

till fattigvården296. I den statliga utredningen Betänkande rörande ett centralt

arbetsmarknadsorgan från 1947 skriver man vidare:

Sålunda syns det här uppdragas åt socialstyrelsen och arbetsmarknadskom-missionen att vidtaga sådana anordningar som kunna vara erforderliga för att helt förhindra att arbetsförmögna personer utan sysselsättning erhålla fattigvård istället för särskild arbetslöshetshjälp.297

Arbetsförmedlingen förstatligades provisoriskt 1940. Statens arbetsmarknads-kommission ersattes år 1948 med Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS). Detta var ett steg i linje mot mer centralisering, både vad gällde att man tidigare hade övergått från de privata och kommunalt baserade arbetsförmedlingarna till ett mer centralt organ och att man hade upprättat ett centralt arbetsmark-nadsorgan. Införandet av en statligt reglerad arbetslöshetsförmedling fyllde en central funktion både för arbetslöshetskassan och för överflyttning mellan olika arbetsmarknadssektorer. AMS och fackföreningarna började samarbeta för att kunna kontrollera och hjälpa de arbetssökande och se till att de stod till arbetsmarknadens förfogande. I samband med detta infördes också stämp-lingssystemet. De arbetslösa var tvungna att få sina kontrollkort från fackför-eningarnas arbetslöshetskassor stämplade hos arbetsförmedlingen för att sedan få ut sitt understöd från arbetslöshetskassan. Detta bidrog också till att man från arbetslöshetskassorna sida kunde förvissa sig om att den arbetslöse stod till arbetsmarknadens förfogande. Samarbetet mellan fackföreningarna och statligt styrda AMS ledde till en ökad rörlighet på arbetsmarknaden. Samarbetet mellan stat och kommun blev också närmare koordinerat. De arbetsföra men arbetslösa i skogslänen blev härmed en del av ett av de större arbetsmarknads-politiska projekten efter andra världskriget.

296 SOU 1948:39, s. 242. 297 SOU 1947:24, s. 117.

DEN DOLDA ARBETSLÖSHETEN – EN NY POLITISK FRÅGA Inom idén för den solidariska lönepolitiken skulle arbetare kunna röra sig mellan olika företag beroende på deras lönsamhet, men förutsättningen för

detta var också en koncentration av arbetskraften298. Det var därför viktigt att

befolkningen flyttade från gles- och landsbygd till platser där arbetena fanns. AMS fick ökade resurser till flyttningsbidrag och utbildningskurser. Bakom de nya satsningarna låg också en nyorientering av arbetsmarknadspolitiken. Den nya, mer aktiva arbetsmarknadspolitiken skulle befrämja arbetskraftens anpassning och rörlighet mellan skilda sektorer. Under åren 1939–1943, i takt med att behovet av fattigvård återigen steg, se figur 4, tillkom en serie nya bidrag för att stimulera och underlätta flyttning för dem som var arbetslösa eller undersysselsatta. Dessa bidrag hade i synnerhet påverkan i Norrland och skogslänen i övriga delen av landet, där det fanns ett överskott av arbetskraft som hade dålig förankring både på arbetsmarknaden och i det framväxande välfärdssystemet. Man anlade nu en högre ambitionsnivå för arbetsmarknads-politiken samtidigt som fackföreningarna kämpade aktivt för att inkludera dem som befunnit sig utanför såväl fackföreningarna som arbetslöshetskassan. När fackföreningarna och staten samarbetade för en utvidgning av välfärdspolitiken gjorde de också stora framsteg i kampen för att avkommodifiera arbetskraften. Det tål att påpekas att dessa reformer och nya institutioner hade betydligt mer vidsträckta konsekvenser än bara för fattigvårdens understödstagare; de omformade hela den svenska arbetsmarknaden – men detta ligger utanför ambitionsnivån för denna avhandling.