En nystart för uppföljning och samordning av

Bedömning: Den nuvarande ordningen för samordning och upp-följning har brister. Det är helt uppenbart att ordningen inte i till-räcklig utsträckning har bidragit till att grundskyddet fått något större genomslag hos kommuner och landsting. Ordningen har inte heller varit tillräckligt effektiv med avseende på uppfölj-ningen och återrapporteringen av tillämpuppfölj-ningen av minoritets-lagen. Det finns ett tydligt behov av förändring.

Förslag: Regeringen bör inrätta en särskild myndighet för upp-draget att följa upp, främja och samordna minoritetspolitiken.

Uppdraget bör ligga på en myndighet i stället för på två.

Reger-ingen bör i anslutning till inrättandet av myndigheten säkerställa att en analys av uppdragets inriktning och mål görs. Regeringen bör vidare överväga behovet av utökade resurser för uppföljning och samordning samt dessutom särskilt tydliggöra uppföljnings-myndighetens ansvar för främjande av minoritetspolitikens efter-levnad i hela landet.

Enligt direktiven ska utredningen dels analysera effektiviteten och kvaliteten i den nuvarande ordningen för statens samordning och uppföljning av det minoritetspolitiska området, dels föreslå hur statens centrala samordning och uppföljning av minoritetspolitiken kan organiseras på det mest ändamålsenliga sättet. Utgångspunk-terna för samordnings- och uppföljningsansvaret ska fortsätta att vara de nu gällande. Utredningen tolkar detta som att det fortsatt ska vara fråga om uppföljning – inte tillsyn, samt att ansvaret även i fortsättningen ska ligga på central, statlig myndighetsnivå.

Det finns två övergripande syften med ordningen för samordning och uppföljning. Det första är att verka för genomförandet av minoritetslagstiftningen och minoritetspolitiken bland såväl statliga myndigheter som kommuner och landsting. Det andra är att pro-ducera kvalitativa underlag åt regeringen avseende tillämpningen av minoritetslagen och minoritetspolitikens utveckling.

När det gäller det första syftet kan utredningen konstatera att ordningen för samordning och uppföljning har bidragit till genom-förandet av de rättigheter som är knutna till förvaltningsområdena samt till en ökad medvetenhet om minoritetspolitiken bland statliga myndigheter, även om det bl.a. har framkommit att uppföljnings-myndigheterna på grund av bristande resurser inte fullt ut har kunnat tillgodose förväntningar om stöd hos exempelvis kommunala minoritetssamordnare.

Den nuvarande ordningen har däremot helt uppenbart inte varit tillräcklig för att öka medvetenheten om och genomslaget av grund-skyddet i minoritetslagen. Den låga medvetenheten om minoritets-politiken var anledningen till att skyddet infördes och att uppfölj-ningsmyndigheterna fick i uppdrag att genomföra kunskapshöjande åtgärder. Grundskyddet har emellertid fått ett högst begränsat genom-slag, bortsett från för de nationella minoriteter och minoritetsspråk som berörs av regleringen inom förvaltningsområden och då endast

inom dessa områden (se utredningens bedömning i avsnitt 4.2.1).

Minoritetspolitiken har i denna del väsentligen misslyckats.

Vad gäller det andra syftet med uppföljningen konstaterar utred-ningen att de underlag som redovisas till regeringen bl.a. ska göra det möjligt för regeringen att följa minoritetslagstiftningens tillämpning och effekter över tid. Regeringen ska utifrån underlagen i sin tur kunna beskriva utvecklingen för Europarådet. Strukturen och inne-hållet i uppföljningsmyndigheternas rapporter har emellertid varierat betydligt vilket försvårar sådana jämförelser över tid. Först efter ett särskilt uppdrag från regeringen togs ett system med indikatorer fram, vilket dock endast användes i två år. Rapporten året efter innehöll inga data som möjliggjorde en jämförelse med tidigare år, utan fick kompletteras i efterhand med ett antal indikatorer.

De brister som har framkommit kan förklaras av en kombination av orsaker. De handlar om sådant som att det lämnats ett otydligt uppdrag från början, hur uppdraget tolkats, vilka verktyg och resur-ser som ställts till uppföljningsmyndigheternas förfogande samt hur uppdraget har bedrivits.

I fråga om uppdragets otydlighet konstaterar utredningen att det i och för sig får ses som normalt att justeringar görs i ett uppfölj-ningssystem och att systemet utvecklas över tid. Den bristande kontinuiteten i uppföljningen av minoritetspolitiken kan emellertid förklaras av att det redan från början saknats en tydlig, dokumen-terad målformulering och analys av rapportarbetet. En sådan hade behövts i samband med att det nuvarande uppföljningssystemet in-rättades.

Vad gäller frågan om vilka verktyg som ställts till uppdragets för-fogande konstaterar utredningen att bestämmelserna i 4 § minoritets-lagen och 8 § språkminoritets-lagen är utformade som allmänt hållna s.k. mål-sättningsstadganden eller portalparagrafer, vilket kan ha bidragit till att många kommuner och landsting inte uppfattat sig berörda av lagen. Avsaknaden av sanktionsmöjligheter skulle kunna ses som en ytterligare förklaring till att grundskyddet inte kunnat genomdrivas effektivt. Enligt utredningens uppfattning får emellertid utform-ningen av lagen och avsaknaden av sanktionsmöjligheter ses som begränsningar, som inte i sig omöjliggör effektiva kunskapshöjande åtgärder.

En förklaring kan vara att uppföljningsmyndigheterna haft bristande resurser. De direkta målgrupperna för verksamheten är

dels kommuner, landsting och statliga förvaltningsmyndigheter, dels regeringen. Därtill finns en omfattande indirekt målgrupp, nämligen de nationella minoriteterna, allmänheten och övriga samhället. Upp-draget innebär såväl utåtriktade, kunskapshöjande och stödjande insatser som analytiskt arbete. Uppföljningsmyndigheterna ska klara uppdraget med en personalstyrka på sex personer och ett anslag för kunskapshöjande insatser m.m. om knappt en och en halv miljon kronor. Uppföljningsmyndigheterna har även själva återkommande lyft fram behovet av förstärkta resurser.

Otillräckliga resurser kan dock inte ses som den enda för-klaringen till de brister som framkommit, även om uppdraget är om-fattande. Uppföljningsmyndigheternas små resurser ställer särskilda krav på ett målinriktat arbete och väl avvägda prioriteringar. Detta skulle gälla även om resurserna exempelvis fördubblades eftersom uppdraget har vida ramar och i begränsad utsträckning är författ-ningsstyrt. Detta ställer i sin tur särskilt höga krav på att ledningen är väl insatt i den operativa verksamheten, kan formulera tydliga och långsiktiga mål och göra nödvändiga prioriteringar. Det får även stor betydelse att det egna resultatet följs upp och att arbetsmetoder utvärderas ur effektivitetssynvinkel.

Avsaknaden av en tydlig ledningsfunktion framträder som en viktig förklaring till de brister som har framkommit. Detta gäller såväl det kunskapshöjande uppdraget vad gäller grundskyddet som uppdraget att redovisa minoritetspolitikens utveckling till reger-ingen. Uppföljningsmyndigheterna följer inte upp sitt årliga arbete när det gäller resultatet på ett strukturerat sätt mot långsiktiga mål.

Exempelvis har de regionala s.k. grundskyddskonferenserna enligt uppgift varit mycket resurskrävande, men det har inte framkommit någon dokumenterad analys eller utvärdering av hur effektivt det arbetssättet har varit. Det går inte att bedöma om ökade resurser till myndigheterna skulle ge en större effekt på exempelvis grund-skyddets genomslag. Den nuvarande ordningen, där uppdraget delas mellan två myndigheter och verksamheten således saknar en gemen-sam chef, försvagar styrningen och regeringens möjligheter att ställa krav på resultat.

Sammanfattningsvis finns ett tydligt behov av att förändra den nuvarande ordningen för uppföljning och samordning. Det finns starka skäl för regeringen att lägga ansvaret för uppföljning, främjande och samordning av minoritetspolitiken på en myndighet och att

inrätta en särskild myndighet för detta. En sådan ordning skulle dess-utom vara en tydlig signal om en nystart för den nationella minori-tetspolitiken och inte bara mindre justeringar av den nuvarande ordningen.

Regeringen har i sin strategi för det nationella arbetet med mänskliga rättigheter gjort bedömningen att en nationell institution för mänskliga rättigheter, enligt de så kallade Parisprinciperna, bör inrättas i Sverige (se skr. 2016/17:29 s. 14–22). Utredningen har övervägt om en sådan institution skulle kunna utgöra uppföljnings-myndighet enligt minoritetslagen. Riksdagen är emellertid tänkt att vara huvudman för den föreslagna institutionen, vilket innebär att regeringen skulle sakna möjligheter att styra uppföljningen. Redan av den anledningen är den föreslagna institutionen inte lämplig som uppföljningsmyndighet.

Uppföljningsuppdraget är särpräglat av flera skäl, vilket talar för att det bör hanteras av en självständig myndighet. Det kunskaps-höjande och stödjande uppdraget kräver ett utåtriktat påverkans-arbete gentemot kommuner, landsting och statliga myndigheter.

Uppdraget att följa och rapportera utvecklingen till regeringen kräver däremot ett mer analytiskt arbetssätt och en kompetens att kunna använda och utvärdera olika metoder för insamling, bearbet-ning, analys och presentation av data. Således krävs flera sinsemellan relativt olikartade arbetssätt, vilket kan kräva att myndigheten inom sig har tillgång till specialistkompetens på flera områden.

Förutom att uppdraget kräver olikartade arbetssätt är uppdraget också av andra skäl särpräglat. Uppdraget kräver insikter och kun-skaper inte enbart om själva minoritetspolitiken utan även inom flera olika sektorsområden. Uppdraget kräver kunskaper i hur kommunal och statlig förvaltning fungerar och en kompetens att tolka och tillämpa såväl svensk lagstiftning som internationella konventioner och praxis. Detta förutsätter i sin tur kunskaper i juridisk metod.

Slutligen bör den föreslagna uppföljningsmyndigheten ha språk- och kulturkompetens beträffande de nationella minoriteterna och minoritetsspråken.

Om en särskild myndighet bildas kommer den att från början kunna utveckla en myndighetskultur som grundas på uppdraget, vilket enligt utredningens mening innebär betydande fördelar.

Myndigheten skulle kunna utveckla en tydlig yrkesroll och utarbeta en strategi för kompetensförsörjningen.

Om en särskild myndighet bildas finns dessutom möjlighet för regeringen att direkt utse myndighetens ledning. Detta är särskilt viktigt med hänsyn till verksamhetens särprägel och behovet av en målinriktad styrning. Med en särskild myndighet bör även reger-ingens möjligheter att följa upp resultatet förbättras väsentligt.

Myndighetens roll och uppdrag kommer även att bli tydligare gent-emot kommuner, landsting och övriga målgrupper.

Regeringen bör i samband med inrättandet av den nya myndig-heten säkerställa att det görs en analys av uppdragets mål och inrikt-ning och att detta sker i en direkt dialog med de berörda nationella minoriteterna. Uppdraget till uppföljningsmyndigheten att vara en pådrivande motor för att minoritetslagens skydd och rättigheter får genomslag i hela landet måste göras tydligare. Det bör med andra ord lämnas ett tydligare uppdrag att främja minoritetspolitikens genomslag, särskilt med avseende på grundskyddet. Som konsta-terats ovan behövs även en tydlig och dokumenterad målformulering och analys av arbetet med att redovisa minoritetspolitikens utveck-ling till regeringen.

Regeringen bör i samband med inrättandet av den nya myndig-heten även överväga behovet av utökade resurser till uppföljningen och samordningen. Av kostnads- och effektivitetsskäl skulle reger-ingen dessutom kunna överväga en lösning med en värdmyndighet för den nya myndigheten. En sådan lösning innebär att en större myndighet ger en liten myndighet ett mer eller mindre omfattande stöd. Stödet kan ges enligt lag eller förordning eller genom regerings-beslut, främst regleringsbrev.

Statskontoret gjorde i samband med ett regeringsuppdrag en genomgång år 2000, och konstaterade att det stöd som lämnades av värdmyndigheter varierade. I en del fall svarade värdmyndighetens personal för all handläggning och administration samt tillhandahöll myndigheten lokaler och IT-stöd. I andra fall var stödet mer begrän-sat och innebar att värdmyndigheten tillhandahöll lokaler och viss administration. Kostnaderna för värdmyndigheten finansierades i vissa fall genom att värdmyndigheten fakturerade den andra myndig-heten och i andra fall svarade värdmyndigmyndig-heten via sitt eget anslag för kostnaderna (Statskontoret, 2000, s. 22 och 23).

Ett exempel på en värdmyndighetslösning är Valmyndigheten, för vilken numera Skatteverket är värdmyndighet. Valmyndigheten leds av en nämnd som utses av regeringen. Skatteverket står för lokaler

och sköter administrativa och handläggande uppgifter åt Valmyndig-heten, medan dess kanslichef utses av Skatteverket i samråd med myndigheten.

Fördelen med att inrätta en värdmyndighet för den nya upp-följningsmyndigheten skulle vara, att regeringen kan utse den nya myndighetens ledning och att myndigheten kan arbeta i eget namn, samtidigt som myndigheten skulle bli mindre sårbar och mer kost-nadseffektiv.

Om regeringen beslutar sig för en lösning med en värdmyndighet för den nya uppföljningsmyndigheten skulle Institutet för språk och folkminnen kunna vara ett lämpligt alternativ. Utredningen föreslår i avsnitt 10.2.2 ett uppdrag till institutet att utreda formerna för språkcentrum för meänkieli och finska, som skulle ligga under institutet som ansvarig språkmyndighet. Detta på samma sätt som Sametinget är ansvarigt för Samiskt språkcentrum. Ett sådant centrum skulle i det fallet på likartat sätt vara lokaliserat i språk-området för meänkieli.

En geografisk samlokalisering av språkcentrum för meänkieli och den nya uppföljningsmyndigheten skulle kunna vara i linje med det som Parlamentariska landsbygdskommittén konstaterat i sitt betän-kande För Sveriges landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd (SOU 2017:1), nämligen att staten som arbetsgivare behöver ta ett större ansvar för landsbygdernas utveck-ling. Det skulle å ena sidan kunna innebära ökade kostnader för resor men å andra sidan lägre kostnader för t.ex. lokaler. Sammantaget skulle en samlokalisering stärka såväl myndighetens kunskap om som förståelse för förutsättningarna för sin roll som pådrivande motor i förverkligandet av den nationella minoritetspolitiken.

Landets länsstyrelser har för närvarande i uppdrag att redovisa hur de har tillämpat minoritetslagen i sina interna och externa insat-ser utifrån målet för minoritetspolitiken, samt att redovisa sam-arbetet med andra berörda myndigheter och de åtgärder som har vidtagits för att stödja kommunernas arbete med dessa frågor. Detta uppdrag bör kvarstå även med en särskild uppföljningsmyndighet.

Länsstyrelserna bör även kunna bistå en sådan myndighet. Det står också i överensstämmelse med vad regeringen anfört i förarbetena till minoritetslagen (se prop. 2008/09:158, s. 49).

5.3 Överklagande av beslut och enskildas möjligheter