En tydligare reglering av kommunernas

kan ge utrymme för en alltför restriktiv tolkning och avspeglar varken lagstiftarens intentioner eller Sveriges internationella åtaganden. Regleringen behöver förtydligas.

Förslag: Bestämmelsen om rätt att inom förvaltningsområdena erbjudas förskola bör förtydligas så att föreskriften att kom-munen ska erbjuda ”hela eller delar av verksamheten” ersätts med att kommunen ska erbjuda hela eller en väsentlig del av utbild-ningen i förskolan på minoritetsspråket. Motsvarande förtyd-ligande bör göras avseende viss annan pedagogisk verksamhet enligt 25 kap. skollagen, dock med beaktande av de särskilda förutsättningar som gäller för sådan verksamhet.

De kommuner som ingår i förvaltningsområden ska enligt 17 § minoritetslagen erbjuda barn vars vårdnadshavare begär det plats i förskola eller viss annan pedagogisk verksamhet där ”hela eller delar”

av verksamheten bedrivs på minoritetsspråket.

Regeringen konstaterade, i samband med att rätten till förskola på samiska, finska och meänkieli inom förvaltningsområde infördes genom minoritetsspråkslagarna år 2000, att kommunerna erbjöd förskola på dessa språk i varierande omfattning och i olika former.

Regeringen anförde även att kommunerna hade olika förutsättningar i fråga om tillgång till språkkunnig personal, personalens utbildning avseende tvåspråkighet och den förväntade efterfrågan från föräldrar.

Regeringen ansåg därför att de olika förutsättningarna motiverade att kommunerna i ett första steg fick möjlighet att organisera för-skolan enligt de resurser och den efterfrågan som fanns då (se prop.

1998/1999:143, s. 54). När minoritetslagen infördes tio år senare sammanfördes bestämmelserna om rätt till förskola på finska och meänkieli respektive samiska i de två minoritetsspråklagarna i 17 § minoritetslagen, men uttrycket ”hela eller delar av verksamheten”

behölls.

Uttrycket ”delar av verksamheten” utgör den lägstanivå som kommunerna är skyldiga att tillhandahålla. Bestämmelsens orda-lydelse och uttalandena i förarbetena ger utrymme för en restriktiv tolkning av uttrycket. Exempelvis framkom i Skolinspektionens

riktade tillsyn 2011 att vissa kommuner tolkade begreppet ”delar av”

som att inslag på minoritetsspråket någon timme per vecka var tillräckligt, varvid det kunde handla om att någon med kunskaper i ett minoritetsspråk, inte nödvändigtvis en förskollärare eller lärare, läste sagor på språket för barnen. Skolinspektionen bedömde inom ramen för tillsynen att det var tillräckligt att det fanns någon form av inslag i verksamheten som gör att barnen har möjlighet att utöva sitt minoritetsspråk (se Skolinspektionen, 2011, s. 12). Utredningen bedömer att bestämmelsen kan tolkas så att det inte krävs mer än att kommunen erbjuder någon form av återkommande inslag på minori-tetsspråket.

Syftet med bestämmelsen har emellertid inte varit att kommuner ska tillämpa den i dess mest restriktiva tolkning år efter år. I för-arbetena uttalas bl.a. att om det finns tillräckligt många barn och till-räckligt mycket personal kan förskolan bedrivas mer organiserat i särskilda grupper eller på tvåspråkiga avdelningar eller helt tvås-pråkiga förskolor (se prop. 1998/99:143, s. 81–82 och 86 och prop.

2008/09:158, s. 134–135). Regeringen har även betonat förskolans betydelse i revitaliseringsarbetet (se prop. 2008/09:158, s. 97). Syftet med bestämmelsen i 17 § minoritetslagen var således att kommu-nerna skulle sträva mot att bedriva en mer omfattande verksamhet när detta var möjligt och att förskolan skulle utgöra ett verktyg i revitaliseringen av de nationella minoritetsspråken, men dessa syften har inte kommit till uttryck i lagtexten.

Sveriges åtagande enligt punkt 1.a.iii) i artikel 8 i språkstadgan förverkligas genom 17 § minoritetslagen. Åtagandet innebär, förut-satt att efterfrågan är tillräcklig, att förskola på minoritetsspråket ska erbjudas i en omfattning som utgör minst en väsentlig del förskole-undervisningen. Lagstiftningen kan ge intryck av en lägre ambitions-nivå, något som även noterats av Europarådets expertkommitté (se rapporten avseende Sverige, femte övervakningscykeln, punkt 132). I sammanhanget kan det dock noteras att kopplingen till språk-stadgan har varit klarlagd redan när minoritetspolitiken infördes.

Det finns skäl att förtydliga bestämmelsen så att den bättre av-speglar regeringens intentioner och Sveriges åtagande enligt språk-stadgan. Uttrycket ”delar av verksamheten” bör utmönstras ur lagen.

Uttrycket har inte gett någon ledning för de som ska tillämpa lagen och har därför inte fyllt någon funktion. Det bör i stället införas en skyldighet för kommuner att erbjuda möjlighet att få hela eller en

väsentlig del av undervisningen i förskolan på minoritetsspråket.

Genom att uttrycket ”väsentlig del” används i lagtexten görs en direkt koppling mellan kommuners skyldigheter och Sveriges inter-nationella åtaganden. Den omfattning och kvalitet på verksamheten som kommuner ska sträva efter att uppnå blir därmed inget mindre än minst det som följer av våra åtaganden enligt språkstadgan.

I fråga om hur uttrycket ”väsentlig del” ska tolkas gör utred-ningen följande överväganden. Innebörden i uttrycket utvecklas inte närmare i språkstadgan. Till att börja med står det dock klart att uttrycket väsentlig ger uttryck för en verksamhet som är av bety-dande omfattning. Utgångspunkten bör nämligen vara det över-gripande syftet med språkstadgan vilket är att skydda och främja minoritetsspråken, särskilt sådana som riskerar att dö ut. En rent symbolisk närvaro av språket i förskolan är därmed otillräcklig. Om-fattningen måste vara sådan att den bidrar till att minoritetsspråken bevaras, utvecklas och förs vidare till nya generationer av användare.

Europarådets expertkommitté gjort uttalanden i förhållande till andra länder som kan vara av intresse för uttolkningen av begreppet

”väsentlig”. Även om uttalandena från kommittén enbart är rekom-mendationer utgör de en uttolkning av konventionens innebörd i den praktiska tillämpningen. På aggregerad nivå kan därför väg-ledning för Sveriges del ändå hämtas från dem.

Expertkommittén har exempelvis påpekat att det inte är tillräck-ligt att barn i förskolan får bekanta sig med ett språk genom att lära sig sånger och dikter (se rapporten avseende Tyskland, femte över-vakningscykeln, punkt 338 och 339). I ett fall som rör modersmål i grundskolan har kommittén ansett att en lektion i veckan inte heller utgjorde en väsentlig del av undervisningen (se rapporten avseende Nederländerna, femte övervakningscykeln, punkt 126 och 127). I ett annat fall ansågs konventionsåtagandena bara delvis uppfyllda vid en ökning av antalet timmar modersmålsundervisning i grundskolan från två till tre timmar per vecka (se rapporten avseende Ungern, sjätte övervakningscykeln, punkt 353 och 354).

Däremot har expertkommittén godtagit en fastställd miniminivå om sex timmars förskoleundervisning i veckan. I sistnämnda fall hade staten även fastställt vad som skulle utgöra tillräcklig efterfrågan för att skyldigheten enligt språkstadgan skulle inträda (se rapporten avseende Österrike, första övervakningscykeln, punkt 283–285). I litteraturen har ifrågasatts om ens sex timmar i veckan kan anses

tillräckligt för att uppfylla språkstadgans krav (Nogueira Lopez, 2012 s. 260). Företrädarna för den aktuella minoriteten hade uppgett för kommittén att de var nöjda med den omfattningen. Det är möjligt att detta inverkade på bedömningen.

Det är viktigt att ha i åtagande när det gäller expertkommitténs uttalanden att språkstadgan kan betraktas som ett s.k. ”living instru-ment” som måste tolkas i takt med samhällsutvecklingen. Det är därför inte möjligt att en gång för alla slå fast ett exakt antal timmar som ska gälla för att förskolan ska anses bedrivas till väsentlig del på ett minoritetsspråk.

De antal timmar per vecka som en verksamhet bedrivs på minori-tetsspråket har stor betydelse för hur väl förskolan ska lyckas att bidra till en revitalisering av språket. Begreppet väsentlig del bör emellertid enligt utredningens uppfattning tolkas utifrån en helhets-bedömning där omfattningen i antalet timmar bör ses som en viktig omständighet. Andra omständigheter bör vara nivån på personalens språkkunskaper, huruvida förskolan arbetar målinriktat och struk-turerat med språkrevitalisering och vilka arbetsmetoder som då används samt i vilken utsträckning vårdnadshavare och andra i barnets omgivning involveras i revitaliseringsarbetet.

Arbetet med att tolka och tillämpa uttrycket ”väsentlig” behöver utvecklas med utgångspunkt i forskning och med stöd från Skol-verket och andra behöriga myndigheter. Utredningen berör en del sådana frågor i avsnitt 6.2.1.

För att kommunerna på sikt ska kunna erbjuda en förskola på den nivå som Sveriges internationella åtaganden kräver måste kom-munerna arbeta långsiktigt och målmedvetet med frågan. Bristen på personal som behärskar minoritetsspråket framkommer ofta som en förklaring från kommunalt håll till att det inte är möjligt att till-godose behovet. Utredningen noterar samtidigt att kommunerna endast använder en mindre del av det statsbidraget som lämnas enligt minoritetsförordningen till merkostnader inom förskolan. Kom-munerna behöver ha planer för hur de ska lösa personalförsörjningen och i större utsträckning samverka för att kunna tillgodose behovet av personal.