Hur ser situationen ut i dag?

Bedömning: Det saknas i dag möjlighet för en enskild person som tillhör de nationella minoriteterna att genom överklagande få en prövning av om personens rättigheter har blivit tillgodosedda i ett enskilt fall. Det finns inte heller någon myndighet som bedriver systematisk tillsyn av tillämpningen av minoritetslagen.

De sektorsmyndigheter – Inspektionen för vård och omsorg respektive Skolinspektionen – som har tillsynsansvar för äldre-omsorgen respektive skolväsendet bedriver inte någon egen-initierad tillsyn särskilt inriktad mot de nationella minoriteternas rättigheter. Det blir därför i praktiken enskilda personer som får initiera en granskning genom anmälningar till tillsynsmyndigheter.

Möjligheten för enskilda att göra anmälningar till dessa myndig-heter utnyttjas i liten utsträckning.

Minoritetslagen och frågan om tillsyn

Minoritetslagen innehåller varken bestämmelser som ger enskilda möjlighet att överklaga beslut eller bestämmelser om tillsyn. Den uppföljning som Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget bedriver får inte innefatta beslut om åtgärder som syftar till att åstad-komma rättelse av en annan myndighet. Detta innebär exempelvis att uppföljningsmyndigheterna inte får kritisera enskilda kommuner för bristande efterlevnad av minoritetslagen. Uppföljningsmyndig-heterna kan därmed inte göra någon prövning i det enskilda fallet av om enskilda personer fått sina rättigheter tillgodosedda.

Regeringen diskuterade innebörden i begreppet tillsyn i skrivelsen En tydlig, rättsäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79). Regeringen gjorde bedömningen att begreppet främst bör användas för verksam-het som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsyns-objekt² uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande före-skrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. I skrivelsen går regeringen igenom ett antal olika slags ingripanden som kan aktualise-ras, såsom utfärdande av varning, föreläggande om att vidta åtgärder, att staten vidtar rättelse på den ansvariges bekostnad, återkallelse av tillstånd, förbud mot att driva verksamhet, beslut om sanktionsavgif-ter samt föreläggande om vite (se skr. 2009/10:79 s. 14 och 43–49).

Tillsyn kan således enkelt uttryckt handla om att en myndighet granskar huruvida en viss verksamhet som bedrivs av en aktör, exempelvis en kommun, följer de lagar eller andra föreskrifter som gäller för verksamheten. I begreppet kan ingå att tillsynsmyndig-heten får vidta olika slags tvångsåtgärder för att säkerställa att lagarna eller föreskrifterna följs.

Regeringen noterade i propositionen till minoritetslagen att det fanns förslag om att införa tillsyn i betänkandena från utredningen om finska och sydsamiska språken (SOU 2005:40 respektive 2006:19) och promemorian Nationella minoritetsspråk vid domstolar och myndigheter (Ds 2008:26). Regeringen bedömde emellertid att det inte var aktuellt att införa s.k. operativ tillsyn, dvs. tillsyn med sanktionsmöjligheter, på minoritetspolitikens område. En lösning med uppföljning valdes i stället. Regeringen konstaterade dock att frågan om tillsyn fick väckas på nytt om det inte var tillräckligt med uppföljningsansvar (prop. 2008/09:158, s. 48–49).

Laglighetsprövning enligt kommunallagen

Beslut som fattas av fullmäktige i kommuner och landsting kan med stöd av kommunallagen överklagas till allmän förvaltningsdomstol genom s.k. laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:200). Detsamma gäller beslut av bl.a. nämnder som inte är av

2 ”Tillsynsobjekt definieras av Tillsynsutredningen som ”de verksamheter, produkter eller anläggningar, dvs. de enheter som är föremålet för och bedöms enligt de av staten fastställda normerna” se SOU 2002:14, s. 143.

rent förberedande eller verkställande art. Prövningen tar sikte på om beslutet fattats i laga ordning, om det avser något som är en kom-munal angelägenhet samt om beslutsorganet hållit sig inom sina befogenheter. Därtill kan prövas om beslutet står i strid med lag eller annan författning. Ett överklagat beslut kan inte ändras utan endast upphävas av domstolen. En enskild person som tillhör de nationella minoriteterna och som anser att exempelvis en kommun inte i tillräcklig utsträckning har beaktat hans eller hennes rättigheter kan med andra ord inte få ett förmånligare beslut genom att begära lag-lighetsprövning.

Regeringen har lämnat förslag till en ny kommunallag som före-slås träda i kraft den 1 januari 2018. Bestämmelserna om laglighets-prövning föreslås emellertid finnas kvar i huvudsak oförändrade i den nya lagen (se prop. 2016/17:171, s. 251–265).

Beslut och tillsyn inom förskola och skolväsendet i övrigt

Enligt skollagen gäller ett generellt överklagandeförbud. Utgångs-punkten är alltså att beslut inte får överklagas. I 18 kap. i skollagen finns ett antal undantag från förbudet. Inget av dessa undantag är tillämpliga för beslut som rör rätten till förskola på minoritetsspråk eller modersmålsundervisning i grundskola och gymnasieskola.

Bestämmelser om tillsyn finns i 26 kap. skollagen. Skolinspek-tionen är tillsynsmyndighet för skolväsendet, inklusive förskolan, i den mån inte tillsynen är en uppgift för en annan myndighet. Kom-munerna har ansvar för tillsyn av förskolor som drivs av privata huvudmän (om privata huvudmäns skyldigheter enligt minoritets-lagen, se avsnitt 6.1.2).

Tillsynsmyndigheten (dvs. Skolinspektionen och i vissa fall kom-munen) ska inom ramen för tillsynen lämna råd och vägledning. Om den granskade verksamheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verksamheten får tillsynsmyndigheten bl.a. förelägga huvudmannen att fullgöra sina skyldigheter eller, vid mindre allvarliga överträdelser ge huvudmannen en anmärkning.

Tillsynsmyndigheten får avstå från att ingripa om överträdelsen är ringa, huvudmannen vidtar nödvändig rättelse eller det i övrigt finns särskilda skäl mot ett ingripande.

Ett föreläggande från tillsynsmyndigheten får förenas med vite.

Om det är fråga om en eller flera brister som allvarligt försvårar förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen ska Skolinspektionen förena föreläggandet med vite om det inte av särskilda skäl är obehövligt.

Skolinspektionen får även under vissa omständigheter besluta om att staten på bekostnad av en kommun eller ett landsting ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Om det finns allvarlig risk för barns eller elevers hälsa eller säkerhet eller ett sådant beslut av annan särskild anledning inte avvaktas får Skolinspektionen tillfälligt besluta att verksamheten helt eller delvis inte får drivas vidare.

Skolinspektionen bedriver regelbunden tillsyn i skolorna. Tillsyn av förskolan bedrivs dock endast på huvudmannanivå och inte inne i verksamheten. Verksamheterna granskas utifrån ett antal s.k. kritiska faktorer. I det nuvarande bedömningsunderlaget för förskolan ingår den kritiska faktorn huruvida huvudmannen ser till att förskolan medverkar till att barn med annat modersmål än svenska får möjlig-het att utveckla både det svenska språket och sitt modersmål.

Bedömningsunderlaget utgår alltså från den allmänna bestämmelsen i skollagen om modersmål i förskolan, men däremot inte från regler-ingen i 17 § minoritetslagen. Bedömningsunderlagen för grund- och gymnasieskolan innehåller kritiska faktorer som tar sikte på moders-målsundervisning generellt.

Skolinspektionen genomför även tematiskt inriktade kvalitets-granskningar. År 2012 gjordes en sådan avseende modersmålsunder-visning och tvåspråkig undermodersmålsunder-visning i de nationella minoritetsspråken (Skolinspektionen, 2012). Skolinspektionen har även genomfört en riktad tillsyn 2011 när det gällde rätten till förskoleplats på minori-tetsspråk inom förvaltningsområdena. I den riktade tillsynen konsta-terades brister i en stor andel av kommunerna och varje granskad kommun fick ett beslut (se Skolinspektionen, 2011, s. 4 och 6–13).

Skolinspektionen bedriver i dagsläget inte någon egeninitierad tillsyn med särskild inriktning mot de nationella minoriteternas rättigheter.

I övrigt initieras Skolinspektionens ärenden genom att enskilda gör anmälningar till myndigheten. Enligt vad utredningen erfar sker sådana anmälningar kopplade till de nationella minoriteternas rättig-heter endast i begränsad utsträckning.

Beslut och tillsyn inom äldreomsorgen

Beslut om insatser med stöd av socialtjänstlagen, inklusive insatser inom äldreomsorgen, fattas med stöd av 4 kap. 1 § socialtjänstlagen.

Sådana beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslutet om de närmare formerna för biståndet, exempelvis vilket äldre-boende en person erbjuds plats i, utgör en del av verkställigheten av beslutet och kan därför inte överklagas.

Inspektionen för vård och omsorg (IVO) är tillsynsmyndighet för den verksamhet som bedrivs inom socialtjänsten, inklusive äldre-omsorgen. IVO har även ansvar för tillsyn över hälso- och sjukvård, hälso- och sjukvårdspersonal, och verksamhet enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade.

Tillsyn av bl.a. äldreomsorg regleras i 13 kap. socialtjänstlagen.

IVO ska inom ramen för tillsynen lämna råd och ge vägledning, kon-trollera att brister och missförhållanden avhjälps, förmedla kunskap och erfarenheter som erhålls genom tillsynen samt informera och ge råd till allmänheten.

IVO får förelägga den som ansvarar för verksamheten, exem-pelvis en kommun, att avhjälpa missförhållanden som har betydelse för enskildas möjligheter att få de insatser de har rätt till. Ett sådant beslut får förenas med vite.

Vid allvarliga missförhållanden där föreläggandet inte har följts får IVO, gentemot kommuner, förbjuda fortsatt verksamhet. Vid missförhållanden som innebär fara för enskildas liv, hälsa eller personliga säkerhet i övrigt, får IVO meddela ett sådant förbud utan föregående föreläggande.

IVO kan även enligt 16 kap. socialtjänstlagen ansöka hos allmän förvaltningsdomstol om att en kommun ska åläggas att betala en särskild avgift. En sådan avgift kan dömas ut om kommunen inte inom skälig tid lämnar bistånd med stöd av socialtjänstlagen enligt ett beslut som kommunen fattat eller enligt en domstols dom, exem-pelvis i form av bistånd till en äldre person.

IVO bedriver i dagsläget inte någon egeninitierad tillsyn med särskild inriktning mot nationella minoriteters rättigheter. Myndig-heten har som framgår ovan ett omfattande tillsynsområde. Enligt uppgift från myndigheten fastställs vilka tillsynsinsatser som ska prioriteras i myndighetens tillsynsplan som utgår från en riskanalys.

Enligt IVO har riskanalysen hittills inte indikerat den enskildes rätt

till äldreomsorg på samiska, finska eller meänkieli som ett risk-område. Tillsynsplanen för 2017 omfattar därför inga särskilda till-synsaktiviteter i syfte att granska detta.

Utöver den egeninitierade tillsynen kan frågan om de nationella minoriteternas rättigheter bli föremål för granskning på grund av inkomna klagomål. Enligt uppgift från IVO hade det endast inkom-mit ett fåtal klagomål under 2015–2016 där det specifikt framgick av anmälan att det rörde personer som tillhörde någon av de nationella minoriteterna³, bl.a. ett ärende som rörde äldreomsorg på samiska där IVO kritiserat och ställt vissa krav på socialnämnden.

Övrig tillsyn

Det finns två centrala myndigheter som utöver tillsyn över andra myndigheters verksamheter; Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern (JK). Myndigheterna genomför inspektioner och handlägger klagomål från enskilda. De har möjlighet att väcka åtal och utdela kritik. Deras uttalanden kan fungera vägledande för övriga myndigheters rättstillämpning.

JO har i ett ärende prövat en anmälan om att socialförvaltningen i en kommun i förvaltningsområdet för samiska och meänkieli inte kunde se till att en person fick insatser från hemtjänsten av personal som behärskade samiska. JO konstaterade bl.a. att en orsak som förts fram i ärendet var att det inte fanns personal som kunde språket och att utredningen gav vid handen att förvaltningen var medveten om sina skyldigheter. JO förutsatte att förvaltningen på bästa möjliga sätt strävade efter att uppfylla aktuella bestämmelser på området och avslutade ärendet utan kritik (se Justitieombuds-mannens beslut 2010-06-08, dnr 7179-2009).

Såväl JO som JK har ett omfattande verksamhetsfält eftersom deras tillsyn omfattar i princip samtliga myndigheter. Båda myndig-heterna har ett litet antal anställda i förhållande till verksamhets-fältets omfattning. De utgör dessutom s.k. extraordinära tillsyns-myndigheter, vilket innebär att deras tillsynsverksamhet inte är tänkt att ersätta andra myndigheters tillsyn. De har inte möjlighet att

3 I myndighetens ärendehanteringssystem går det inte att identifiera ärenden som rör natio-nella minoriteter.

bedriva någon systematisk tillsyn inriktad mot tillämpningen av minoritetslagen och annan lagstiftning som ger de nationella minori-teterna särskilda rättigheter.

5.3.2 Det är för närvarande inte möjligt att införa en rätt