Reglering av in- och utträde i

till förvaltningsområde bör finnas kvar. Minoritetslagen är emellertid otydligt formulerad i fråga om vad som gäller för dessa kommuner om de skulle vilja lämna ett förvaltningsområde.

Utredningens uppfattning är att rättsläget är sådant att regeringen har rätt att besluta om utträde i en sådan situation. Flera olika alternativ är tänkbara när det gäller hur inträde i och utträde ur förvaltningsområde ska regleras. Vid en avvägning av för- och nackdelar med alternativen anser inte utredningen att det finns skäl att ändra den nuvarande ordningen. Minoritetslagen behöver däremot förtydligas.

Förslag: Minoritetslagen bör förtydligas så att det framgår att regeringen kan pröva frågan om utträde ur förvaltningsområde.

Grunderna för när utträde ska beviljas bör anges i minoritetslagen.

Regeringen ska tillåta utträde endast om det finns synnerliga skäl.

Utredningen ska enligt direktiven föreslå en förändrad reglering av hur de kommuner som ingår i förvaltningsområde anges och möjligheterna till in- och utträde.

Den kommun som vill ansluta sig frivilligt ska enligt minoritets-lagen göra det genom en anmälan till regeringen som sedan beslutar om kommunen ska få ingå. Regeringen har möjlighet att meddela föreskrifter om sådan frivillig anslutning. Det innebär att regeringen bl.a. kan reglera hur anmälan ska göras och under vilka förutsätt-ningar en kommun ska tillåtas ansluta sig till förvaltningsområde.

Regeringen har meddelat sådana föreskrifter i förordningen (2009:1299) om nationella minoriteter och minoritetsspråk (minori-tetsförordningen). Av förordningen följer att regeringen varje år ska pröva sådana anmälningar som har kommit in senast den 1 april det aktuella året. Regeringen har inte angett några kriterier som innebär en uttrycklig rätt för en kommun att ansluta sig. Enligt förordningen ska dock hänsyn tas till om det finns ett uttalat intresse för anslut-ning från berörda minoriteter. Bevisbördan för att ett sådant intresse finns ligger på kommunen. När regeringen beslutar att tillåta en kommun att ansluta sig till ett förvaltningsområde sker detta genom att kommunen läggs till i den förteckning som finns i bilagan till för-ordningen.

För att en kommun som anges direkt i lagen ska kunna lämna ett förvaltningsområde krävs att riksdagen ändrar lagen, något som i princip kräver att regeringen först tillsätter en statlig utredning i frågan. För de kommuner som har anslutit sig frivilligt till ett för-valtningsområde har frågan om utträde däremot varken reglerats i lagen eller berörts i dess förarbeten. Detta medför en oklarhet som inte kan anses tillfredsställande.

Utredningen bedömer att det krävs att regeringen ändrar sitt beslut, och därmed tar bort kommunen ur bilagan till förordningen, för att kommunens skyldigheter enligt minoritets-lagen ska upphöra att gälla. Regeringens beslut, inte kommunens anmälan, är nämligen det moment genom vilket kommunen får de skyldigheter som är kopplade till förvaltningsområdena.

Frågan är vilka möjligheter regeringen har att ändra sitt anslut-ningsbeslut. Föreskrifter som innebär skyldigheter för kommunerna måste enligt regeringsformen meddelas i lagform, dvs. på riksdags-nivå. Riksdagen kan emellertid delegera befogenheter till regeringen att meddela sådana föreskrifter, med vissa undantag som inte är av intresse i detta fall. Bestämmelsen om att regeringen får besluta att kommuner ansluts till förvaltningsområden utgör en sådan delega-tion av föreskriftsrätt.

Enligt ordalydelsen i minoritetslagen ges regeringen endast rätt att tillåta kommuner att ansluta sig till ett förvaltningsområde. Lagen anger däremot inte vilka möjligheter regeringen har att upphäva sådana beslut, dvs. besluta att en kommun inte längre ska ingå i ett förvaltningsområde. Utgångspunkten bör enligt utredningens upp-fattning emellertid vara att sådan delegation av föreskriftsrätt är full-ständig, om inte annat framgår av bemyndigandet. I minoritetslagen kan inte utläsas något förbud för regeringen att ändra sitt beslut i fråga om anslutning av kommuner. Regeringen får därmed även anses ha möjlighet att upphäva sitt beslut.

Utredningen noterar att landsting och statliga förvaltnings-myndigheter, utan något särskilt regeringsbeslut, blir skyldiga att tillhandahålla ärendehandläggning på minoritetsspråket om deras geografiska verksamhetsområde överlappar ett förvaltningsområde.

Detta kan medföra att landsting ”tvångsvis” ansluts till ett förvalt-ningsområde i samband med att en kommun ansluter sig frivilligt.

Regeringen har emellertid möjlighet att med stöd av 19 § minoritets-lagen meddela undantag från skyldigheten för de statliga myndig-heternas del samt bemyndiga landsting och kommuner att meddela sådana undantag för egna myndigheter. Till skillnad från landstingen har kommunerna emellertid ytterligare skyldigheter avseende för-skola och äldreomsorg som inte kan undantas med stöd av 19 §.

De grundläggande frågorna är dels vilka principer som ska gälla för att en viss kommun ska ingå i förvaltningsområde, dels vilken instans som ska besluta i frågan om anslutning och utträde. I praktiken finns i dagsläget två parallella system för utträde där riks-dagsbeslut krävs för vissa kommuner och beslut vid regeringssam-manträde är tillräckligt för andra kommuner.

Flera alternativa regleringar är möjliga. Vid avvägningen mellan olika lösningar har utredningen tagit hänsyn till lagtekniska aspekter och behovet av en enhetlig reglering, Sveriges internationella

åtagan-den, den kommunala självstyrelsen och de nationella minoriteternas behov av förutsägbarhet och trygghet. Utredningen kan konstatera att det inte finns en lösning som fullt ut tillgodoser alla dessa intressen.

Det finns två tänkbara lagtekniskt renodlade lösningar. Dessa två lösningar har den fördelen gemensamt att regleringen blir helt enhetlig.

Den ena lösningen är att utgå från principen att alla frågor om anslutning till och utträde ur förvaltningsområdena ska avgöras av riksdagen, dvs. ske genom lagstiftning. Det innebär att den nuvarande möjligheten att ansluta sig frivilligt efter anmälan upphävs och att samtliga kommuner som i dagsläget anges i bilagan till minoritets-förordningen förs över till 6 § minoritetslagen. Fördelen med en sådan lösning är att ändringar inte kommer kunna ske utan den mer omfattande prövning som en statlig utredning och riksdagsbehand-ling innebär. Nackdelen är att det kommer att bli svårare för nya kommuner att ansluta sig till förvaltningsområden. För de kom-muner som anslutit sig frivilligt med stöd av 7 § minoritetslagen medför en sådan förändring även en inskränkning i den kommunala självstyrelsen då möjligheten till utträde försvåras jämfört med nuvarande ordning.

Den andra lagtekniskt renodlade lösningen är att införa ett system där regeringen beslutar om vilka kommuner som ska ingå i förvalt-ningsområdena. Förvaltningsområdenas omfattning skulle med andra ord regleras helt i en förordning. Lösningen medför ingen inskränk-ning i den kommunala självstyrelsen och bevarar den nuvarande flexibla processen för anslutning. Nackdelen blir att kommuner som ingår i det ursprungliga förvaltningsområdet relativt snabbt kan lämna detta. De nationella minoritetsspråken skulle därmed få en svagare ställning än i dag.

Utöver de lagtekniskt renodlade lösningarna är olika slags hybrid-lösningar tänkbara. Dessa har den nackdelen gemensamt att regler-ingen även fortsättningsvis kommer sakna enhetlighet.

En sådan lösning är att lämna beslutsmakten över frivillig anslut-ning till förvaltanslut-ningsområdena till regeringen och frågan om utträde till riksdagen. Konkret skulle detta innebära att det införs ett förbud för regeringen att upphäva sitt beslut om att tillåta en kommun att ansluta sig. En sådan lösning skulle innebära att flexibiliteten i ordningen för anslutning bevaras, samtidigt som en kommun inte kan lämna ett förvaltningsområde utan den mer omfattande

pröv-ning som en utredpröv-ning och riksdagsbehandling innebär. Nackdelen skulle vara att om frågan om utträde väcks kommer lagstiftnings-tekniskt oortodoxa lösningar att krävas; eftersom sådana kommuner inte skulle anges i lagen kan riksdagen inte ”bevilja utträde” genom en lagändring. Riksdagen kan inte heller ändra i regeringens för-ordning. Lämpligheten i att ha en ordning som är inkongruent på detta sätt kan också ifrågasättas. Ett sådant förbud att lämna förvalt-ningsområdena skulle även innebära en inskränkning i den kom-munala självstyrelsen.

Den nuvarande regleringen motsvarar ytterligare en hybridlösning, nämligen att ha olika regler för olika kommuner. En sådan ordning kan vid en första anblick framstå som otillfredsställande och orättvis i förhållande till kommunerna. Emellertid bör man ha i åtanke att ord-ningen med förvaltningsområden ytterst bygger på Sveriges åtaganden enligt språkstadgan. När de kommuner som anges i lagen anslöts föregicks det av statliga utredningar. Dessa kommuner får anses utgöra kärnan av de områden som träffas av Sveriges åtaganden enligt del III i språkstadgan. Det är därför rimligt att de nationella minori-tetsspråkens ställning fortsättningsvis är särskilt stark i dessa områden.

Utredningen anser att dagens ordning bör behållas och förtyd-ligas. Möjligheten för kommuner att ansluta sig frivilligt innebär att det krävs en lokal politisk mobilisering innan en kommun ansluts till förvaltningsområde. På så sätt får frågorna en lokal förankring.

Intresset för att ansluta sig frivilligt har dessutom varit stort. Antalet kommuner som ingår i förvaltningsområde för ett eller flera av språken har i princip fördubblats sedan minoritetslagen trädde i kraft.

Ytterligare ett tiotal kommuner har ansökt om att få ingå. Det har inte framförts några uttryckliga krav på utträde från någon kommun.

Att så många kommuner valt att ansluta sig till förvaltnings-områdena är i stor utsträckning framkallat av lokal mobilisering från de nationella minoriteternas sida. Uppföljningsmyndigheterna har också konstaterat i sina rapporter att de kommuner som anslutit sig efter att minoritetslagen trädde i kraft generellt har kommit igång snabbare med arbetet för att stärka de nationella minoriteternas rättigheter jämfört med kommuner som anges i lagen. Det stora intresset för att ingå i förvaltningsområdena får ses som en av minoritetspolitikens största framgångar.

Utredningen har övervägt att införa ett förbud för regeringen att bevilja utträde från förvaltningsområdena. Som konstaterats ovan

skulle ett sådant förbud emellertid vara förenat med en rad nack-delar. Vid en sammanvägning av de olika för- och nackdelarna fram-står därmed dagens ordning som den mest tillfredsställande. Minori-tetslagen bör dock förtydligas så att det framgår att kommuner som har anslutit sig frivilligt kan ansöka om utträde hos regeringen.

Frågor som rör regleringen av hur sådana ansökningar ska behandlas bör överlämnas till regeringen.

Med hänsyn till den stora betydelse förvaltningsområdena har för enskilda i form av konkreta rättigheter gentemot förvaltnings-myndigheterna bör grunden för när regeringen ska bevilja utträde anges i minoritetslagen. Ett krav för att regeringen ska bevilja utträde bör vara att det finns synnerliga skäl. Uttrycket syftar på att utträdes-möjligheten ska användas i undantagsfall. Den kommun som ansöker om utträde bör visa att det finns synnerliga skäl. Regeringen bör vid beslut om utträde beakta Sveriges internationella åtaganden, särskilt de åtaganden i del III i språkstadgan som ligger till grund för ord-ningen med förvaltningsområden. Regeringen behöver även ta hän-syn till eventuella hän-synpunkter från den berörda nationella minori-teten i kommunen och från relevanta riksorganisationer innan beslut om utträde fattas. Det är givetvis av vikt att såväl ansökande kom-mun som regeringen gör en noggrann prövning, redan i samband med en ansökan om anslutning, av de skäl som talar för att kom-munen ska ingå i förvaltningsområde.

4.1.3 Rätten att använda finska, samiska och meänkieli