Ett förtydligande av vad det innebär att

och ger utrymme för allt för stort tolkningsutrymme. Vad samråd är bör tydligare definieras. Uttrycket representanter bör inte användas i bestämmelsen, då det kan uppfattas syfta enbart på företrädare för föreningar.

Förslag: Det bör anges i minoritetslagen att samråd innebär en strukturerad dialog mellan myndigheter och de nationella minoriteterna i syfte att de nationella minoriteternas behov och synpunkter ska kunna beaktas i beslutsfattandet. Uttrycket

”representanter för” bör tas bort ur lagen.

Samråd är motorn i minoritetspolitiken och helt avgörande för dess förverkligande. Trots detta upplever många kommunala företrädare och representanter för minoriteter att samråden inte fungerar på ett tillfredsställande sätt i dag. Från kommunalt håll efterfrågas också tydligare riktlinjer för hur det ska gå till att samråda.

Den europeiska koden och SKL:s medborgardialoger ger ledning Vad som läggs i begreppet att ”samråda” varierar, men den vanligaste definitionen kommer numera från den europeiska koden för idéburna organisationers medverkan i beslutsprocessen, som tagits fram av Europarådets konferens för internationella icke-statliga organisationer (Europarådet, 2009). Det är en guide för att involvera det civila samhället med konkreta råd och goda exempel i de beslut som fattas på nationell, regional och lokal nivå i medlemsländerna.

Koden gör skillnad mellan olika former av inflytande där infor-mation är den lägsta inflytandegraden.

Figur 4.1 Medverkansnivåer

Källa: Europarådets INGO-konferens, CONF/PLE(2009)CODE1.

I koden definieras samråd som ett initiativ från myndigheter som efterfrågar input om särskilda politiska frågor. Samråd beskrivs vidare som något som sker genom att myndigheten informerar om den aktuella politiska utvecklingen och inbjuder organisationer att komma med kommentarer, synpunkter och feedback. Initiativ till

Information Samråd Dialog Partnerskap

samråd och beslutande av dagordning sker, enligt kodens definition, på initiativ från myndigheten, inte från organisationerna.

Nästa nivå av medverkande, dialog, bygger i stället på ett gemen-samt samverkande vid exempelvis utvecklingen av ett politikområde.

Dialogen består ofta också av täta och ordinarie möten för att kunna utmynna i gemensamma strategier.

Olika inflytandeformer är viktiga i olika steg i beslutsprocessen. I inledningen av en process, när agendan sätts och problemet formule-ras, är en hög inflytandegrad mer relevant i form av exempelvis dialog. När det sedan handlar om bevakning eller utvärdering av en insats, kan samråd vara mer lämpligt. Koden ger fler exempel på kon-kreta inflytandeformer under olika faser av ett beslut. Syftet med minoritetslagen, att ge de nationella minoriteterna möjlighet till inflytande och delaktighet, kan alltså förutsätta olika medverkande-former i olika skeden av en beslutsprocess.

Olika former av medborgardialoger pågår som tidigare nämnts i en majoritet av landets kommuner och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) driver sedan 2006 Projekt Medborgardialog för att stödja sina medlemmar i utvecklandet av verksamheten med hjälp av just medborgardialoger. Inom ramen för projektet pågår en rad olika insatser, bl.a. publikationer, nyhetsbrev, spridning av goda exempel, e-utbildningar och konferenser. SKL har bl.a. gett ut en skrift, Medborgardialog som del i styrprocessen, som bl.a. utgör ett metod-material för att inkludera medborgare i beslut på lokal och regional nivå där den så kallade delaktighetstrappan är central (SKL, 2013a).

Delaktighetstrappan liknar den Europeiska kodens uppdelning utifrån olika grader av delaktighet och utgår från en delaktighets-trappa som utvecklades i USA under 1960-talet.

Figur 4.2 SKL:s delaktighetstrappa

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting, 2013 .

Även partsgemensamt forum, regeringens och civilsamhällets sam-arbetsforum, har diskuterat förutsättningarna för dialog och jäm-bördighet och bl.a. kommit fram till gemensamma förslag och idéer till förbättringar (Partsgemensamt forum, 2013). Exakt hur samråds-skyldigheten ska uppfyllas på det mest effektiva och ändamålsenliga sättet beror självklart på vilka förutsättningar som finns. Utred-ningen har dock identifierat några viktiga moment utifrån ovan nämnda material och kontakter med både kommuner och repre-sentanter för de nationella minoriteterna, se nedan.

Att samråda kräver planering och återkoppling

I genomförandet av samråd finns åtminstone sex moment: att bestämma syfte och mål med samrådet, att hitta representanter att samråda med, att fånga upp frågor i rätt tid, genomförandet av sam-rådet, att föra frågorna till rätt beslutsfattare samt återkoppling och uppföljning.

Vad är syftet med samrådet? För att ett samråd mellan en myndig-het och representanter för nationella minoriteter ska bli effektivt behöver det vara tydligt för alla deltagare vad som förväntas och vilken roll respektive deltagare har. Det måste framgå vilka möjlig-heter var och en har att påverka och på vilket sätt.

Vem samråder vi med? Att hitta representanter att samråda med kan vara svårt i de kommuner där det inte finns en tydlig samråds-part, exempelvis en förening. Det kan krävas öppna samråd där

Information

Konsultation

Dialog

Inflytande

Medbeslutande

inbjudningar går ut till en bredare krets, eller riktade inbjudningar till de som berörs av en fråga, exempelvis förskoleföräldrar eller gym-nasieelever. När ett fåtal personer väljs ut för att representera en större grupp är det också viktigt att tänka på att samrådsgruppen ska vara så representativ som möjligt med avseende på exempelvis ålder, kön, bostadsområde eller den språkvarietet som representanterna talar. Det är också viktigt att ha ett jämställdhetsperspektiv och tänka på att det inte bara är kvinnor som deltar i samråd kring ”mjukare”

frågor som språk och omsorg, eller bara män som deltar i samråd kring ”hårdare” frågor som samhällsplanering eller exploatering.

När i beslutsprocessen sker samrådet? För att det ska finnas fak-tiska möjligheter till inflytande är det viktigt att samråd sker vid rätt tidpunkt i en beslutsprocess. Detta kräver dels långsiktig planering, dels att alla verksamheter i kommunen är medvetna om kravet på samråd. De nationella minoriteterna behöver informeras och delges underlag i god tid för att ha möjlighet att delta på jämlika villkor.

Hur genomförs samrådet? Det är den beslutande nivån som ska samråda med representanter för de nationella minoriteterna och det är därför viktigt att det finns politisk representation i samrådet. Den tjänsteman som samordnar samrådet är länken mellan minoritets-representanterna och beslutsfattarna. I de fall där politisk repre-sentation inte är möjligt fungerar tjänstemannen som en kanal för de synpunkter som framkommer under samrådet. Kommunen ansvarar för att deltagande i samråd sker på lika villkor och att minoritets-representanterna upplever att de har tillräckliga förutsättningar att delta. Detta kan innebära att kommunen behöver anpassa genom-förandet av samrådet, exempelvis vad gäller ekonomisk ersättning till deltagare och vilka tider eller vilka platser samrådet sker på.

Hur tas synpunkterna tillvara i den fortsatta processen? Om ansvarig beslutsfattare inte deltar i samrådet behöver de frågor som diskuteras föras vidare för eventuella åtgärder. Det bör på förhand vara klart vilket beslutsorgan som ska hantera frågan.

Hur återkopplas beslut och hur följs de upp? För att samrådet ska ha legitimitet och för att det ska vara möjligt att delta är det viktigt att information om vilka resultat samråden lett till delges deltagarna i samrådet. Det handlar både om att skicka ut protokoll efter mötet och att löpande informera om frågornas behandling i den kom-munala organisationen. Det är också av betydelse att det finns

rutiner för uppföljning av de beslut som fattas och att de nationella minoriteterna involveras i detta arbete.

Det finns anledning att förtydliga vad det innebär att samråda Som konstaterats ovan upplever företrädare för de nationella minori-teterna att samråd inte medför verkligt inflytande. Det har fram-kommit att de många gånger blir mer en form av informations-möten. Såväl företrädare för de nationella minoriteterna som kom-munerna har efterlyst tydligare riktlinjer. Utredningen vill först understryka att det inte är tillräckligt med en förtydligad bestäm-melse i lagen för att åstadkomma förändring. Kunskapshöjande åtgärder gentemot politiker och utbildning av de tjänstemän som ska tillämpa lagen kommer givetvis även i fortsättningen att vara nöd-vändigt. Samtidigt kan utredningen konstatera att åtskilliga av de minoritetspolitiska samordnare och andra tjänstemän med liknande uppdrag, som utredningen har kommit i kontakt med, har framfört att minoritetslagen utgör ett stöd för dem i deras interna arbete i sina organisationer. En förtydligad reglering av vad samråd innebär kan därför antas bidra till att samråden får den funktion som är avsedd.

Utredningen kan konstatera att förutsättningarna för kommuner, landsting och statliga förvaltningsmyndigheter att organisera samråd och andra former för inflytande varierar betydligt över landet.

För det första varierar förvaltningarnas storlek avsevärt, vilket torde inverka på hur samråd kan organiseras och bedrivas. Som exem-pel kan nämnas att av statistik från Sveriges Kommuner och Lands-ting över kommunal personal 2016 framgår att några av de befolk-ningsmässigt mindre kommunerna hade 300–400 anställda, vilket kan jämföras med Stockholms och Göteborgs kommuner som hade över 40 000 anställda och Malmö kommun som hade över 25 000 anställda.

Många av de större kommunerna har dessutom särskilda stads-delsnämnder, kommundelsnämnder eller liknande. Enligt vad utred-ningen erfar kan sådana nämnder försvåra möjligheten till samråd.

I stället för att samråda med en central sektorsförvaltning behöver de nationella minoriteterna nämligen samråda med flera kommundels-förvaltningar, vilka ofta saknar tjänstemän med särskilt uppdrag att ansvara för sådana kontakter.

För det andra kan även storleken på befolkningen antas få in-verkan på hur samråden kan organiseras. Som illustration kan nämnas att den befolkningsmässigt minsta kommunen, Bjurholm, har färre än 2 500 invånare och den största, Stockholms kommun, har drygt 935 000 invånare (SCB, 2017). Av naturliga skäl är möjlig-heten att upprätthålla olika slags kontakter med politiker och andra beslutsfattare många gånger lättare i en befolkningsmässigt mindre kommun.

För det tredje varierar även möjligheten för myndigheter att hitta företrädare för de nationella minoriteterna över landet. De nationella minoriteterna förekommer i olika utsträckning och föreningar som representerar dem finns inte i alla kommuner. I det fall det finns föreningar, har dessa olika slags förväntningar och olika grad av kunskaper om minoritetslagen och den offentliga verksamheten i stort.

Det finns sammanfattningsvis ett stort behov av att kunna anpassa former för samråd och inflytande till lokala förutsättningar.

Det är därför olämpligt att införa detaljerade föreskrifter för hur det ska gå till att samråda . En detaljreglering skulle kunna leda till ökad byråkrati, vilket i förlängningen skulle försvåra för de nationella minoriteterna att utöva inflytande. Den skulle även utgöra en in-skränkning i den kommunala självstyrelsen.

Utredningen har i stället valt en lösning där vad som utgör samråd definieras utifrån några kärnegenskaper härledda ur syftet med att samråda. I artikel 15 i ramkonventionen anges att konventions-staterna ska skapa förutsättningar för effektivt deltagande för de nationella minoriteterna i bl.a. offentliga angelägenheter, särskilt sådana som berör dem. Enligt det förklarande yttrandet till konven-tionen är syftet framför allt att uppmuntra till verklig jämlikhet mellan personer som tillhör nationella minoriteter respektive majoriteten. Att rådgöra med de nationella minoriteterna nämns som ett möjligt sätt att åstadkomma detta (Europarådet, 1995, s. 22, punkt 80).

Utredningen noterar att sådana mekanismer blir särskilt bety-delsefulla för små minoriteter som kan ha svårt att hävda sina intressen genom de vanliga kanaler som står till buds för alla med-borgare. Minoriteternas synpunkter riskerar i konkurrensen med majoritetssamhällets perspektiv att drunkna ifall de behöver gå igenom dessa kanaler.

Regeringen lyfte i propositionen till minoritetslagen fram ett antal positiva effekter av samråd, mot bakgrund av projekt som bedrivits i Norrbotten (se prop. 2008/09:158, s. 70). Regeringen konstaterade att samråden

• ledde till en bekräftelse av de nationella minoriteternas närvaro i lokalsamhället,

• skapade en balans mellan majoriteten och minoriteten,

• ledde till att de nationella minoriteternas behov beaktades på ett bättre sätt och att beslutsunderlagen blev bättre,

• kunde, om de fungerade, motverka konflikter i lokalsamhället och

• kunde ge de nationella minoriteterna insyn i frågor som berör dem.

Regeringen underströk att det avgörande är att de nationella minori-teterna synpunkter kan fångas in och beaktas där det detta är möjligt.

Utredningen menar att det centrala för samrådsförfarandet är att de nationella minoriteternas synpunkter på allvar ska kunna beaktas i myndigheternas beslutsfattande. Som utvecklats ovan kräver detta i sin tur planering och återkoppling. Den minsta gemensamma näm-naren för samråd kan därför sammanfattningsvis vara att de utgör en strukturerad dialog mellan myndigheterna och de nationella minori-teterna, som syftar till att de nationella minoriteternas behov och synpunkter ska kunna beaktas i beslutsfattandet. Det bör därför innebära ett krav på myndigheterna att samråda i ett skede i en beslutsprocess där det fortfarande är möjligt att påverka.

I kravet på dialog ligger en skyldighet för myndigheter att vinn-lägga sig om att skapa former för samråd som gynnar ett ömsesidigt, jämbördigt och förtroendefullt meningsutbyte. I kravet på struktur ligger att myndigheterna har en skyldighet att ha en planering för hur samrådsfrågor fångas upp, att rollerna för de inblandade är tyd-liga och att det sker en uppföljning och återkoppling.

Den nu redovisade definitionen av samråd får ses som ett ideal som myndigheterna bör sträva efter. Även i fortsättningen kommer skyldigheten att samråda gälla så långt det är möjligt. Det är viktigt att framhålla att det även finns en skyldighet enligt första ledet i 5 § minoritetslagen att ge de nationella minoriteterna möjlighet att till inflytande i andra former än genom att myndigheterna samråder med minoriteterna.

Utredningen har erfarit att myndigheterna många gånger tenderar att inrikta sig mot att hitta representanter för föreningar som kan representera de nationella minoriteterna. Uttrycket ”representanter”

i den nuvarande lydelsen av 5 § minoritetslagen kan leda tanken till föreningsrepresentanter. Det är enligt utredningens uppfattning viktigt att myndigheterna strävar efter att få en så bred kontaktyta som möjligt gentemot de nationella minoriteterna. Detta kan inne-bära att myndigheterna behöver söka kontakt med de nationella minoriteterna även utanför föreningslivet. Uttrycket ”represen-tanter” fyller dessutom inte någon självständig funktion. Uttrycket bör därför tas bort ur lagen.

4.3.3 Minoritetsorganisationernas förutsättningar behöver