Institut
Univ.
FMV Staten
Industri Försv.
Figur 8.1: Ett autopoetiskt system med ständigt pågående observationer och operationer
I ett autopoetiskt system väljer samtliga inblandade personer själva hur de vill agera och kommunicera baserat på hur de observerar sin kringliggande omgivning. Vi har således ett relativt löst kopplat system där organisationer byggs upp av de individer som är inkluderade i organisationen och där det inte är nödvändigt att olika personer i samma organisation uppfattar sin omgivning på samma sätt.
Den svenska försvarsindustrin har historiskt sett arbetat i tätt samarbete med staten. Försvarsindustrin har fått uppdrag (och finansiering) för att utveckla en ny produkt, som sedan Försvarsmakten i princip garanterat att köpa. Fram till slutet av 90-talet agerade de involverade aktörerna Försvarsmakten, FMV, Försvarsdepartementet och försvarsindustrin huvudsakligen gemensamt eftersom industrin varit kontrollerad av staten och man haft gemensamma målsättningar, något som ibland kallats
”den svenska modellen”.
Var gränsen gått mellan försvarsindustri, forskningsinstitut och beställare har inte alltid varit helt tydlig, och ändrats med åren68. Vi kan således tala om någon form av sammanslutning där staten, Försvarsmakten, försvarsindustriföretagen, försvarsforskningsinstituten och vissa universitetsforskningsgrupper bildat ett autopoetiskt system, låt oss kalla det försvarsforskningskomplexet.
Systemet är i stor utsträckning slutet och frikopplat från omvärlden. Denna slutenhet och långtgående frikoppling har sannolikt skett gradvis genom historien; ursprungligen kan vi misstänka att försvarsforskningskomplexet varit en del av Försvarsmaktens autopoetiska system. Innan försvarsindustrins kontroll separerades från statsmakten kunde säkerligen samtliga aktörer anses bilda ett gemensamt system.
Den forsknings- och teknikutvecklingsverksamhet som finansieras inom Försvarsmakten innebär i stor utsträckning forskningsprogram som utformas och handläggs av FMV med
68 T.ex. hade FMV tidigare ingenjörer som ritade och konstruerade lösningar (Svensson 2008).
stöd av de organisationer som även är de främsta utförarna. Detta är ett resultat av många faktorer, t.ex. det långa samarbetet och den specifika problemställningen för försvarsindustrin där det i realiteten finns få aktörer som är relevanta.
Försvarskomplexet har existerat under många år, om än ständigt utsatt för en rad störningar som sakta förändrar det. Under efterkrigstiden har man arbetat tillsammans med gemensamma mål, på många olika nivåer. Utveckling av nya teknologier har skett i utvecklingspar (Fridlund 1999). Marknadsföring och försäljning till utlandet genomfördes i samarbete med staten (så som försvarsmateriel oftast säljs, via bilaterala avtal). Samma individer förekommer i olika nivåer (både rådgivare till beställare och utförare). Goda kontakter råder mellan de involverade organisationerna med ständigt utbyte av personal inom systemet.
De inblandade organisationerna förefaller vara hierarkiskt löst kopplade och i viss mån bestå av operativt slutna subsystem.
Beslut som tas på en nivå i organisationen betraktas ofta endast som en störning, något man i viss mån måste förhålla sig till, snarare än ett tydligt krav69. Svaren på frågor om mål, syfte, inriktning, immaterialrätt och annat varierar kraftigt beroende på vem som tillfrågas. Detta gäller inom flera av de deltagande organisationerna.
Morten Knudsen (2005) använder Luhmanns system för att beskriva moderniseringen av sjukvården i en dansk kommun och beskriver hur en ny organisation växer fram och skapar sina egna gränser.
Genom att studera hur organisationen motiverar sina egna beslut visar han på en gradvis frikoppling. I början av organisationens existens skapas legitimitet genom att referera till lagparagrafer och att dessa definierar ett handlingsutrymme för organisationens verksamhet. Allt eftersom tiden går börjar organisationen i allt större utsträckning motivera sin egen verksamhet utifrån sina egna planer. Förändringsarbetet 17 år senare motiveras utifrån interna beslut i kommittéer och styrgrupper snarare än utifrån ett 69 Det kan tyckas intressant i sig att dessa militära organisationer som anses utgöra grunden för den klassiska organisationsteorin med tydliga hierarkier och orderföljelse i praktiken utgör ett mycket löst kopplat system.
juridiskt lagrum. Organisationen har etablerat sin egen autopoesis där beslut bygger på beslut.
På samma sätt förefaller försvarssektorn genom historien sakta ha lyckats frikoppla sig och bilda ett eget system som visserligen har en fortsatt strukturell koppling till sin huvudsakliga finansiär, men som i stor utsträckning själv definierar sina egna gränser genom sina interna operationer. Staten beslutar visserligen om budgetar, verksamhetsmål och försöker på olika sätt utnyttja sin strukturella koppling till att påverka systemet, men de verktyg som står till buds utgör huvudsakligen underlag som producerats inom systemet. Försvaret ger underlag till politiker, så att politiker kan besluta om försvaret70.
Viss förändring sker dock i systemets uppbyggnad. De inneboende relationerna mellan aktörerna påverkas av att deras roller förändras.
De strukturella kopplingarna skiftar. I takt med denna utveckling blir de forna kompanjonerna i försvarsindustrikomplexet i allt större utsträckning konkurrenter. Den traditionella styrningen som tidigare förefaller ha fungerat relativt väl fungerar inte längre.
Samtidigt fortgår systemets autopoesis. En FMV-anställd beskriver det i Britz avhandling (Britz 2004) som att den formella kontakten mellan FMV och företagen har försämrats, men att verksamheten upprätthålls som vanligt genom personliga relationer, trots en ökad diskrepans mellan formella och informella relationer.
Det finns flera tecken på att förändringen av försvarssektorn kommer att fortsätta under lång tid framöver. Även om delar av försvarsindustrin lämnade statens kontroll och idag är dotterbolag i internationella koncerner har verksamheten ännu inte förändrats i större utsträckning (Axelson & Lindgren 2001). Systemet har störts och de i systemet deltagande personerna är införstådda med att den tidigare typen av gemensamma mål och långsiktiga utvecklingsprojekt som sedan leder till beställningar inte kommer till stånd. Trots att aktörerna inte kan förvänta sig att få några försvarsbeställningar agerar många fortfarande som om så vore fallet. Systemet är fortfarande strukturerat på det sättet och 70 Hur denna loop påverkade det praktiska nedskärningsbeslutet vid försvarsomställningen har beskrivits närmare av Ola Bergström (2008).
aktörernas observationer av det kringliggande systemet och dess operationer bygger på att så här har man alltid gjort.
8.1. Innovationspolicy påverkar Försvarsmaktens förändring
Försvarskomplexet har befunnit sig under omformning under hela sin livstid. Störningarna utifrån kan däremot idag betraktas som större än någonsin. Osäkerheten om hur framtidens rollfördelning ska se ut och hur samarbete kring produktutveckling ska ske i praktiken förefaller ha accentuerats och ställts på sin spets i och med detta program.
Förvandlingen kan betraktas som ett resultat av flera underliggande förändringar som alla påverkar systemet på olika sätt:
• Forskare möts av en allt mer aktiv innovationspolicy, inspirerad av de OECD-riktlinjer som tagits fram, och mer aktiva policyförsök att komma bort från ”den svenska paradoxen”. Detta kan ses genom att generella forskningsmedel ersätts av ansökningar till specifika program där tydliga mål sätts upp för vad det är som ska utföras och vilka mål som kan uppnås.
• Statsmakten förefaller prioritera en försvarsbudget i balans och vill komma bort ifrån de många åren av rapporter om svarta hål i finansieringen och otillräcklig beredskap. 2009 års försvarspropositions titel Ett användbart försvar (Regeringen 2009) vittnar om synen på försvarets skick idag.
• Försvarsindustrin och militärinriktade forskningsinstitut möts av försvarens radikala omstrukturering och förändrad materielförsörjningsstrategi. Osäkerhet råder kring hur ny produktutveckling ska finansieras då produkter enbart ska köpas
”från hyllan”, och branschen anser sig ha svårt att hantera de stora risker och kostnader som egenutveckling av försvarsmateriel innebär. Klart är att europeiska forsknings- och utvecklingsprojekt sannolikt kommer att spela en allt större roll.
Samtidigt är industrin som sådan under förändring. Med allt mer komplexa produkter, minskade militäranslag och ökat samarbete inom försvarspakter och unioner talas det om en europeisering.
Den svenska försvarsindustrin har gått ifrån att vara huvudsakligen kontrollerad av svenska staten till att vara en del av multinationella industrikoncerner. Den lokala teknikupphandlingstraditionen blir mer komplicerad att motivera.
• Förändringarna drabbar även FMV, som visserligen varit utsatta för nedskärningar ända sedan de grundades för 40 år sedan men nu i en accelererande takt. Den senaste utredningen, presenterad i maj 2009 (under titeln Ett användbart och tillgängligt försvar), går så långt att utredaren föreslår att både FMV och FOI avvecklas och att delar flyttas över till en gemensam stödmyndighet (Hafström 2009). Den förändring som FMV inlett sedan dess nya generaldirektör tillträdde och började tala om bl.a. samarbeten med Vinnova, har gått från att vara en viktig förändringsstrategi till en ren kamp för överlevnad.
Sammanfattningsvis förefaller inget riktigt vara som det tidigare varit.
Men i praktiken har de nya strategierna ännu inte inneburit stora konkreta förändringar i den dagliga verksamheten annat än att en stor osäkerhet råder kring hur framtiden ser ut. Det är osäkert hur den framtida rollfördelningen kommer att se ut, vilka aktörer som kommer att vara kompletterande och vilka som kommer att vara konkurrerande. De gamla styrmekanismerna baserade på tradition och tydliga roller fungerar därför inte längre. Synen på hur försvarssektorns innovationssystem bör se ut i framtiden är en central del av dessa förändringar. Med en stor vana av att förändringsdirektiv kommer och går utgår man ofta ifrån att det är business as usual, även om aktörerna förefaller känna en tilltagande pessimism inför ogenomtänkta och oresonliga nedskärningar.
8.2. TAIS: Från teknikupphandling mot trippelhelix
Hur ska vi förstå dessa projekt utifrån de organisationsmodeller för innovationsproduktion som diskuterades i tidigare kapitel?