Nu gällande utlänningslagar

3.6.2.1 Utlänningslag (2005:716)

När den nu gällande utlänningslagen, 2005 års lag⁴⁸⁶, trädde i kraft i mars 2006 var det efter nio år av diskussioner och efter ett flertal statliga utredningar och förslag.⁴⁸⁷ I slutet av 1990-talet hade kritiken mot asyl- och migrationspoliti-ken och 1989 års utlänningslag börjat växa. Främst handlade kritimigrationspoliti-ken om att de ansvariga myndigheterna – Migrationsverket och Utlänningsnämnden – ansågs tillämpa lagstiftningen mer restriktivt än vad lagstiftaren hade avsett samt att tillämpningen inte uppfattades som rättssäker utan som ”ett asyl-lotteri”.⁴⁸⁸ Syftet med att ta fram en ny lagstiftning ansågs därför vara att skapa förutsättningar för ökad rättssäkerhet vid handläggningen av utlänningsären-den.⁴⁸⁹ Genom 2005 års lag – den åttonde utlänningslagen i ordningen – skedde en stor förändring av prövningen av migrationsärenden. I och med den nya lagen förändrades nämligen instansordningen i migrationsärenden genom att Utlänningsnämnden avskaffades till förmån för en domstolsprövning. Härmed infördes bl.a. ett tvåpartsförfarande och möjlighet till muntlig förhandling i andra instans, något som ansågs positivt för en ökad rättssäkerhet.⁴⁹⁰ När det gällde lagens innehåll var skillnaderna i relation till 1989 års lag betydligt

486 Utlänningslag (2005:716).

487 För en översikt se prop. 2004/05:170, framförallt kapitel 3, s. 82 ff. Arbetet kan sägas ha påbörjats i februari 1997 genom att en parlamentarisk kommitté – Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden, NIPU (UD 1997:04), tillsattes av regeringen. Kom-mittén gavs i uppdrag att bl.a. ta ställning till en ny instans- och processordning vid tillämpning av utlännings- och medborgarskapslagstiftningen samt att göra viss översyn av utlänningslagen.

Se även Stern, Rebecca, Ny utlänningslag under lupp. Svenska Röda Korset, 2008.

488 Stern, Rebecca, Ny utlänningslag under lupp. Svenska Röda Korset, 2008, s. 28, Eastmond, Marita och Ascher, Henry, In the Best Interest of the Child? The Politics of Vulnerability and Negotiations for Asylum in Sweden, Journal of Ethnic and Migration Studies vol 37, nr 8, 2011, s. 1188, Hedlund, Daniel, Cederborg, Ann-Christin och Zamboni, Mauro, The art of the (im)possible: legislators' experiences of the lawmaking process when reforming migration law, The Theory and Practice of Legislation, vol. 4 nr. 1, 2016, s. 45-63.

489 Prop. 2004/05:170. Se även Lagrådet, Ny utlänningslag, Utdrag ur protokoll vid samman-träde 2002-10-09, s. 2, Lagrådet, Ny instans- och processordning i utlänningsärenden m.m., Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2005-05-09, s. 13 samt Stern, Rebecca, Ny utlänningslag under lupp, Svenska Röda Korset, 2008, s. 13.

490 Se t.ex. SOU 1999:16 och prop. 2004/05:170. Se även Lagrådet, Ny utlänningslag, Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2002-10-09 och Lagrådet, Ny instans- och processordning i ut-länningsärenden m.m., Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2005-05-09.

99

mindre. Genom 2005 års lag gjordes främst en omstrukturering av bestämmel-serna. Den nya utlänningslagen innehöll dock inte några större materiella för-ändringar – något som föranledde skarp kritik från Lagrådet.

Lagrådet gavs möjlighet att yttra sig vid två tillfällen – 2002 och 2005.⁴⁹¹ Kri-tiken som lämnades från rådet 2002 ledde nämligen till att förslaget drogs till-baka. Härefter tillsattes våren 2003 en parlamentarisk kommitté med uppgift att se över utlänningslagstiftningen (Översynsutredningen).⁴⁹² Översynsutred-ningens uppgift var att gå igenom utlänningslagens materiella bestämmelser och anpassa dem till ett system med överprövning i domstol. Utredningens förslag presenterades i juni 2004 men innebar inte några större förändringar av utlänningslagstiftningen, enbart vissa regleringar – visering, arbetstillstånd och humanitära skäl – gavs en annan utformning än tidigare. När Lagrådet under 2005 fick ett nytt tillfälle att yttra sig var yttrandet därför mest en åter-upprepning av vad som sagts redan 2002.

Kritiken i de båda yttrandena är närmast identisk, något som också framhålls av Lagrådet i yttrandet från 2005.⁴⁹³ Synpunkterna från Lagrådet rör framför-allt två, tätt sammankopplade, frågor; 1) valet av överinstanser, och 2) utform-ningen av lagstiftutform-ningen.

I och med 2005 års lag flyttades överprövningen i migrationsärenden från för-valtningsmyndigheten Utlänningsnämnden till ett fåtal särskilt utpekade all-männa förvaltningsdomstolar. Lagrådet var inte övertygat om att denna lös-ning var lämplig. Framförallt menade Lagrådet att förändringen hade skett på fel sätt. Istället för att lagstiftaren ställt sig frågan om vad det var som orsakade brister i rättssäkerheten hade politikerna köpt narrativet att det var myndighet-ernas tillämpning det var fel på.⁴⁹⁴ Lagrådet menade att ”[o]m en sådan infall-svinkel [att undersöka vad som orsakade bristerna] hade valts skulle man en-ligt Lagrådets bedömning sannolikt ha funnit att problemen på området till mycket stor del har sin grund i regleringens utformning och i mindre mån i den nuvarande myndighetsorganisationens uppbyggnad”.⁴⁹⁵

491 Lagrådet, Ny utlänningslag, Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2002-10-09 och Lagrådet, Ny instans- och processordning i utlänningsärenden m.m., Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2005-05-09.

492 UD 2003:02.

493 Lagrådet, Ny instans- och processordning i utlänningsärenden m.m., Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2005-05-09. Att yttrandet från 2005 är en upprepning av det från 2002 framgår uttryckligen av det senare av de två, se s. 2 i yttrandet.

494 Lagrådet, Ny utlänningslag, Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2002-10-09, s. 2, Lagrå-det, Ny instans- och processordning i utlänningsärenden m.m., Utdrag ur protokoll vid sam-manträde 2005-05-09, s. 3 ff.

495 Lagrådet, Ny utlänningslag, Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2002-10-09, s. 4.

100

Lagrådet menade att en flytt av överprövningen till den allmänna förvaltnings-domstolsorganisationen möjligen kunde tänkas bidra till att förbättra förtro-endet hos allmänheten för handläggningen av utlänningsmålen.⁴⁹⁶ En sådan åtgärd ansågs dock inte kunna leda till att godtagbara rättssäkerhetsgarantier kunde uppnås. Enligt Lagrådet kunde tillämpningen endast bli rättssäker om de materiella reglerna i utlänningslagen var utformade på ett sådant vis att rättstillämpningen kunde bli enhetlig och förutsebar.⁴⁹⁷ Den befintliga lagstift-ningens konstruktion ansågs dock vara mycket allmänt hållen och ge ”ringa eller ingen vägledning för tillämpningen, som följaktligen under sådana för-hållanden inbegriper åtskilligt av lämplighetsbedömningar”. ⁴⁹⁸ Lagrådet påta-lade att när det t.ex. gällde förutsättningarna för att bevilja uppehållstillstånd var utlänningslagens bestämmelser utformade ”än som fakultativa, än som ob-ligatoriska normer” dessutom förekom ”en mångfald tämligen ospecifika ut-tryck – såsom synnerliga skäl, särskilda skäl, vägande skäl, tillräckliga skäl och starka skäl”. Utformningen av regleringen ansågs därför av Lagrådet ge-nerellt vara sådan ”att de beslutande organen har ett stort spelrum för sina bedömningar även i mycket betydelsefulla avseenden”.⁴⁹⁹

Lagrådet menade att detta stora utrymme för lämplighetsbedömningar hittills hade hanterats genom att den materiella regleringen kompletterats av rege-ringsförordningar, myndighetsföreskrifter och rikhaltig praxis. Utvecklingen av praxis hade hittills utvecklats ”under visst samspel mellan regeringen och handläggande myndigheter” vilket ansågs hänga samman med ”sakfrågornas karaktär och deras ibland politiska betydelse”. Regeringen hade alltså hittills haft möjlighet att påverka tillämpningen, även i enskilda fall. Lagrådet me-nade att om lagen skulle lämnas över till domstolsprövning i befintligt skick skulle det kunna medföra problem eftersom lämplighetsbedömningarna fort-farande fanns kvar och krävde överväganden och bedömningar som inte en-bart kunde ske på rättslig grund. Lagrådet ansåg därför att en förändring av instansordningen även krävde en väsentlig uppstramning av lagstiftningen.

Om så inte skedde ansåg Lagrådet inte att lagstiftningen var lämpad att an-vända i domstol om ”den principiella gränsen mellan beslutsfattande i admi-nistrativ ordning och dömande verksamhet skulle upprätthållas”.⁵⁰⁰

Sammanfattningsvis menade Lagrådet att även om det i och för sig var ett vällovligt initiativ att försöka öka rättssäkerheten i migrationsärenden så var det inte realistiskt att så skulle ske genom att ändra instansordningen utan att

496 Lagrådet, Ny instans- och processordning i utlänningsärenden m.m., Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2005-05-09, s. 11 f.

497 Ibid, s. 3.

498 Lagrådet, Ny utlänningslag, Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2002-10-09, s. 4 f.

499 Ibid, s. 7 f.

500 Lagrådet, Ny instans- och processordning i utlänningsärenden m.m., Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2005-05-09, s. 3 ff.

101

se över utformningen av utlänningslagens bestämmelser.⁵⁰¹ Trots Lagrådets kritik skedde dock ingen större förändring av det materiella regelverket.

Inte heller Lagrådets invändningar mot valet av allmänna förvaltningsdomsto-lar som överinstanser ledde någonstans. Lagrådet förespråkade i sina yttran-den en lösning med mer specialiserade organ, då rådet ansåg att de allmänna förvaltningsdomstolarna var ”för allmänna” för att hantera ett område där så stora specialkunskaper krävdes.⁵⁰² Lagstiftaren höll dock fast vid den före-slagna lösningen och som nämnts ovan sker överprövning av Migrationsver-kets beslut sedan 2006 hos särskilt utpekade förvaltningsrätter (Stockholm, Göteborg, Luleå och Malmö) samt i sista hand hos Kammarrätten i Stockholm som är utsedd till Migrationsöverdomstol.⁵⁰³

Förändringar och omstruktureringar sker fortsatt av 2005 års utlänningslag som ännu är i kraft, exempelvis har en mängd förändringar genomförts i syfte att anpassa lagen till olika EU-direktiv. En helhetsöversyn av lagstiftningen har dock ännu inte genomförts.

Någon egentlig förändring i fråga om uppfattningen att migrationen behöver regleras skedde inte genom 2005 års lag. I förarbeten till lagen framhölls i och för sig att ”[d]et är av största vikt att kontakter mellan människor i olika länder underlättas. Det gäller såväl i fråga om släktkontakter som kommersiella och kulturella förbindelser på olika plan. Det övergripande målet måste därför vara att skapa så stor frihet för rörelser över gränserna som möjligt”, uttalandet fortsätter dock med orden ”[m]ot önskemålet om fri rörlighet måste emellertid ställas nödvändigheten av att upprätthålla den reglerade invandring som vi har”.⁵⁰⁴

501 Ibid, s. 11 f.

502 Lagrådet menade bl.a. att kraven på länderkunskap och kännedom om internationella rätts-förhållanden i utlänningsärenden borde ha fått bli utslagsgivande vid valet av organisatorisk lösning, Lagrådet, Ny utlänningslag, Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2002-10-09, s. 4 f, Lagrådet, Ny instans- och processordning i utlänningsärenden m.m., Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2005-05-09, s. 3 ff. Dessutom upplevde Lagrådet det ”särskilt udda” att utpeka en kammarrätt (Kammarrätten i Stockholm) till högsta instans och därmed till ansvarig för pre-judikatbildningen på utlänningsrättens område. Detta då kammarrätter inte fungerar som preju-dikatinstanser i andra måltyper, Lagrådet, Ny utlänningslag, Utdrag ur protokoll vid samman-träde 2002-10-09, s. 6.

503 16 kap. 1 § utlänningslag (2005:716) angående Migrationsöverdomstolen, 6 § Förordning (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. angående migrationsdomsto-larna.

504 Prop. 2004/05:170, s. 160.

102

3.6.2.2 Lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige

År 2015 sökte 162 877 personer asyl i Sverige.⁵⁰⁵ Det var en dubblering mot antalet asylsökande året före (81 301 personer) och en stor ökning jämfört med det snitt på runt 25 000 asylsökande som varit normen under perioden 2000-2010, dvs. perioden före det att kriget i Syrien bröt ut.⁵⁰⁶

Med motiveringen att antalet asylsökande som sökt sig till Sverige inneburit stora påfrestningar på det svenska asylsystemet och att andra centrala sam-hällsfunktioner utsatts för stor belastning drev regeringen under vintern 2015 och våren 2016 igenom ett flertal åtgärder i syfte att ”skapa ett andrum för svenskt flyktingmottagande” genom att kraftigt minska antalet asylsökande, samtidigt som kapaciteten i mottagandet och etableringen skulle förbättras.⁵⁰⁷ Dels infördes ID-kontroller innebärandes att personer som inte kunde uppvisa en giltig id-handling nekades att resa till Sverige med buss och tåg från Dan-mark samt vid vissa båtresor till Sverige,⁵⁰⁸ dels återinfördes gränskontroller gentemot andra Schengenländer.⁵⁰⁹ Något Sverige fått kritik för från Europa-parlamentet.⁵¹⁰ Ytterligare en åtgärd var införandet av lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (till-fälliga lagen). Regeringen anförde att det svenska migrationsrättsliga regel-verket var mer generöst än vad som krävdes enligt EU-rätten och att regelver-ket därför tillfälligt skulle anpassas till miniminivån enligt EU-rätten och in-ternationella konventioner i syfte att få fler asylsökande att välja att söka asyl i andra medlemsstater.⁵¹¹

505 Migrationsverket, Statistik månad för månad 2015, Inkomna ansökningar om asyl, tillgäng-lig via https://www.migrationsverket.se/Om-Migrationsverket/Statistik/Oversikter-och-sta-tistik-fran-tidigare-ar/2015.html.

506 Migrationsverket, Översikter och statistik från tidigare år, Översikter och tidsserier, Asylsö-kande till Sverige 2000–2018, tillgänglig via https://www.migrationsverket.se/Om-Migrations-verket/Statistik/Asyl.html.

507 Se ”Regeringen föreslår åtgärder för att skapa andrum för svenskt flyktingmottagande”, https://www.regeringen.se/artiklar/2015/11/regeringen-foreslar-atgarder-for-att-skapa-and-rum-for-svenskt-flyktingmottagande/, publicerad 24 november 2015.

508 Lagen (2015:1073) om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet.

509 Gränskontrollerna infördes den 12 november 2015 men har därefter förlängts upprepade gånger, se https://www.regeringen.se/artiklar/2015/11/regeringen-beslutar-att-tillfalligt-aterin-fora-granskontroll-vid-inre-grans/ samt https://www.regeringen.se/pressmeddelan-den/2019/05/fortsatt-granskontroll-vid-inre-grans/, senast använda 5 augusti 2019.

510 European Parliament resolution of 30 May 2018 on the annual report on the functioning of the Schengen area (2017/2256(INI)), tillgänglig via http://www.europarl.europa.eu/sides/get-Doc.do?type=TA&language=EN&reference=P8-TA-2018-0228, senast använd 22 augusti 2018.

511 Prop. 2015/16:174, s. 21.

103

Den tillfälliga lagen, som kritiserades av samtliga remissinstanser samt av Lagrådet,⁵¹² började gälla den 20 juli 2016 och var i sin utformning begränsad att gälla till och med den 19 juli 2019.⁵¹³ Genom en lagändring förlängdes la-gen och gäller nu fram till 19 juli 2021.⁵¹⁴ Lagen ersätter inte 2005 års lag utan fungerar som en kompletterande lagstiftning. Bestämmelserna i den tillfälliga lagen har dock företräde framför utlänningslagens bestämmelser.⁵¹⁵

I och med den tillfälliga lagen inskränks möjligheterna att bevilja uppehålls-tillstånd pga. skyddsbehov genom att grunden övrig skyddsbehövande inte tillämpas. Dessutom beviljas endast tillfälliga uppehållstillstånd till flyktingar samt alternativt skyddsbehövande istället för permanenta tillstånd vilket sedan 1980-talet varit huvudregeln vid konstaterat skyddsbehov.⁵¹⁶ Utöver skärp-ningarna gällande skyddsbehövande innebär lagen även att det blivit svårare att beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl samt att rätten till familjeå-terförening begränsats.⁵¹⁷ Båda dessa inskränkningar har dock gjorts med för-behåll om att svenska konventionsåtaganden måste respekteras vilket kan in-nebära att uppehållstillstånd i dessa situationer ändock måste beviljas.⁵¹⁸