Kompletterande beslut som nödlösningar

2016 års tillfälliga lag är inte första gången i historien som en tidsbegränsad, kompletterande, särreglering antagits. Så har skett flera gånger förr, dels i syfte att begränsa antalet personer som kan beviljas tillstånd, dels i syfte att underlätta beviljandet av tillstånd till personer som inte (tydligt) omfattats av ordinarie lagstiftning. Vissa av åtgärderna har kallats för amnestier, gemen-samt för dem är att de antagits i syfte att hantera olika uppkomna situationer – inte sällan i syfte att förenkla handläggningen för myndigheterna, men även

512 Samtliga remissvar finns publicerade på regeringens hemsida, se https://www.rege- ringen.se/remisser/2016/02/remiss-av-begransningar-av-mojligheten-att-fa-uppehallstillstand-i-sverige/. För Lagrådets kommentarer se Tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppe-hållstillstånd i Sverige, Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2016-04-20. Lagrådet kritiserade bl.a. att förslagen tagits fram i hast samt att vägledningen till rättstillämpare var knapphändig.

Lagrådet menade vidare att det skulle vara svårt för Migrationsverket och för migrationsdom-stolarna att i enskilda ärenden bedöma om den miniminivå som lagts fast i den tillfälliga lagen skulle tillämpas, eller om säkerhetsventilen i stället aktualiseras.

513 Lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sve-rige, Övergångsbestämmelser, punkt 5.

514 SFS 2019:481.

515 1 kap. 1 a § utlänningslagen.

516 För mer om hur permanenta uppehållstillstånd blev huvudregel, se exempelvis Historien om när Sverige gick från TUT till PUT som huvudregel för skyddsbehövande – eller: konsten att nu gå bakåt i historien…, https://louisedane.wordpress.com/2015/10/17/historien-om-nar-sve- rige-gick-fran-tut-till-put-som-huvudregel-for-skyddsbehovande-eller-konsten-att-ga-bakat-i-historien/, publicerad 17 oktober 2015.

517 Mer om detta nedan i kapitel 9, 10 och 11.

518 11 och 13 §§ lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstill-stånd i Sverige.

104

i syfte att verka avskräckande eller rent av hindra människor från att ta sig fram till Sverige.

I februari 1976 fattade regeringen t.ex. ett beslut som kom att kallas för ”det första nollställningsbeslutet". Bakgrunden till beslutet var att ett ökat antal sy-rianer/assyrier sökt sig till Sverige från Turkiet. Även om personerna inte an-sågs uppfylla de kriterier som enligt dåvarande lag uppställdes för att anses som flyktingar ansågs deras situation mycket svår. Regeringen beslutade där-för att samtliga turkiska assyrier/syrianer som rest in i Sverige där-före den 26 februari 1976 skulle beviljas uppehållstillstånd. Kort härpå infördes visum-tvång gentemot Turkiet. Visumvisum-tvånget gav dock inte den effekt som var tänkt och fler assyrier/syrianer anlände till Sverige under året. I november 1976 be-slutade regeringen om ett andra nollställningsbeslut. 1979 fattades ytterligare ett partiellt nollställningsbeslut om anhöriginvandring.⁵¹⁹

Tio år senare, 1989, skedde flera stora migrationsrättsliga händelser, en ny utlänningslag antogs och en omorganisation av dåtidens Migrationsverk, In-vandrarverket, skedde. I samband med dessa händelser meddelade regeringen strax före nyår 1988 den s.k. amnestiregeln som innebar att personer som an-sökt om asyl före den 1 januari 1988 skulle få stanna i Sverige.⁵²⁰ I maj 1989 meddelade regeringen den s.k. barnpraxisen, vilken innebar att familjer med minst ett barn under 17 år som ansökt om uppehållstillstånd och vid lagens ikraftträdande väntat i mer än ett år på ett laga kraftvunnet beslut skulle få stanna om inte övervägande skäl talade däremot.⁵²¹ Skälen för regeringens un-dantagsåtgärder var främst organisatoriska och tänkta att underlätta för perso-nalen vid invandrarverket. Regeringen betonade att ”[D]et var viktigt att den nya lagen skulle kunna träda i kraft sommaren 1989 som planerat utan att In-vandrarverket och regeringen var belastade av ett alltför stort antal gamla ärenden”.⁵²²

Den 13 december 1989 fattades ett beslut i syfte att minska antalet personer som beviljades uppehållstillstånd pga. skyddsbehov. Luciabeslutet – som det kommit att kallas – innebar att endast personer som uppfyllde kraven en-ligt FN:s flyktingkonvention och personer ”som i övrigt [hade] särskilt starka skyddsbehov” skulle beviljas asyl i Sverige.⁵²³ Förändringen innebar att det

519 SOU 1982:49, s. 128 f.

520 Pressmeddelande Arbetsmarknadsdepartementet, Nr 31, 1988-12-28, se SOU 1994:54 s. 54.

521 Pressmeddelande Arbetsmarknadsdepartementet, Nr 8, 1989-05-31, Skr. 1989/90:68, s. 30 f. och SOU 1994:54 s. 55. Se även Andersson, Hans E., Spänningen mellan Barnkonventionen och den reglerade invandringen i Andersson, Hans E. (red.), Mellan det förflutna och framtiden:

asylsökande barns välfärd, hälsa och välbefinnande, Centrum för Europaforskning, Göteborgs universitet (CERGU), Göteborg, 2010, s. 39-62, s. 44 ff.

522 Pressmeddelande Arbetsmarknadsdepartementet, Nr 31, 1988-12-28.

523 Beslutet finns presenterat i riksdagens protokoll 1989/90:46.

105

inte längre var möjligt att beviljas asyl som krigsvägrare eller de facto-flyk-ting, om inte särskilt starka skyddsbehov förelåg. Luciabeslutet gällde fram till den 19 december 1991 då det revs upp av den nytillträdda borgerliga rege-ringen.⁵²⁴

Den l januari 1992 började Utlänningsnämnden, en ny överinstans, sitt arbete.

Inför nämndens uppstart hade regeringen antagit två̊ undantagsbeslut som kal-lats treterminsregeln respektive tidsförordningen.⁵²⁵ Tidsförordningen innebar att barnfamiljer (i detta fall familjer med barn som var mellan sex och arton år) som den 1 januari 1992 väntat i mer än 12 månader på ett slutligt beslut i sitt ärende skulle beviljas uppehållstillstånd om inte särskilda skäl talade där-emot.⁵²⁶ Detsamma gällde för vuxna utlänningar med skillnaden att dessa be-hövde ha väntat på beslut i 18 månader.⁵²⁷ Treterminsregeln, som fördes in i utlänningsförordningen, innebar att om ett beslut omfattade ett barn som vid beslutstillfället gått minst tre terminer i svensk skola, förskola eller liknande, sedan ansökan gjordes kunde familjen beviljas uppehållstillstånd förutsatt att särskilda skäl inte talade däremot.⁵²⁸

Tidsförordningen och treterminsregeln var förknippade med att Utlännings-nämnden inrättades men hörde även ihop med att regeringen hade ändrat praxis gällande betydelsen av vistelse i Sverige i väntan på beslut. Tidigare hade en praxis tillämpats där tider överstigande arton månader ansågs tillräck-ligt för att bevilja uppehållstillstånd om inte särskilda skäl talade mot det. Syf-tet med tidsförordningen och dess karaktär av övergångsregler var att tillgo-dose de rättssäkerhetsaspekter och rättvisespörsmål som uppkom i och med denna ändrade praxis. Treterminsregeln motiverades med att det fortsatt kräv-des särskild hänsyn till vistelse när det gällde barnfamiljer.⁵²⁹ Treterminsregeln gällde dock endast fram till utgången av november 1992.⁵³⁰

Samma år, 1992, var antalet asylsökande 84 018 personer – det dittills högsta antalet genom historien – varav 83 % kom från forna Jugoslavien.⁵³¹ I oktober

524 Protokoll 1991/92:49.

525 SFS 1991:1998 och SFS 1991:1999. Se även prop. 1996/97:25, s. 152.

526 Se Andersson, Hans E., Spänningen mellan Barnkonventionen och den reglerade invand-ringen i Andersson, Hans E. (red.), Mellan det förflutna och framtiden: asylsökande barns väl-färd, hälsa och välbefinnande, Centrum för Europaforskning, Göteborgs universitet (CERGU), Göteborg, 2010, s. 39-62, s. 45 f.

527 Förordningen (1991:1999) om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden och regeringens förordningsmotiv 1991:8, se även SOU 1993:120, s. 27.

528 Treterminersregeln fördes in i dåvarande utlänningsförordningens 3 kap. 4 a §, SFS 1991:1998.

529 Regeringens förordningsmotiv 1991:8, prop. 1990/91:195, prop. 1991/92:30, SOU 1990:79 och prop. 1996/97:25 s. 152.

530 SFS 1991:1998 och regeringens förordningsmotiv 1992:6.

531 Migrationsverket, Asylsökande till Sverige 1984–1999, tillgänglig via https://www.migrat-ionsverket.se/Om-Migrationsverket/Statistik/Asyl.html.

106

1992 införde regeringen ett viseringstvång gentemot Serbien och Monte-negro.⁵³² Samtidigt infördes en viseringsfrihet gentemot medborgare från Bosnien-Hercegovina. Under våren 1993 minskade antalet asylsökande från Serbien och Montenegro medan antalet asylsökande från Bosnien-Hercego-vina ökade. När regeringen i juni 1993 fattade ett beslut om att skyddsbehö-vande bosnier som sökt asyl i Sverige som regel skulle beviljas permanenta uppehållstillstånd fattades dock samtidigt ett beslut om att införa visumtvång gentemot medborgare i Bosnien-Hercegovina i syfte att minska antalet asyl-sökande.⁵³³ Senare under samma år lade regeringen ett förslag om att utöka flyktingkvoten från 1800 personer till 6000 personer.⁵³⁴

Den 14 april 1994 beslutade regeringen om en förordning som innebar att fa-miljer som sökt asyl före den 1 januari 1993 och där minst en person då varit under 18 år skulle beviljas uppehållstillstånd om inte särskilda skäl talade där-emot.⁵³⁵ Bakgrunden till förordningen var att det fanns ett stort antal barnfa-miljer som vistats i Sverige under ett och ett halvt år eller mer där det ansågs uppenbart att barnen hade integrerats i det svenska samhället.⁵³⁶ I förarbetena framhölls att de nackdelar med speciella tidsregler som fanns inte fick hindra att det i vissa situationer ändå var rimligt att använda sig av sådana av huma-nitära skäl.⁵³⁷

När 2005 års utlänningslag antogs, och överprövningen av Migrationsverkets beslut flyttades till domstolar, var det åter dags för nya undantagsregler. Inför nedläggningen av Utlänningsnämnden initierades en omfattande kampanj för en generell flyktingamnesti.⁵³⁸ Någon sådan blev det dock inte, däremot antog riksdagen en tillfällig lag om verkställighetshinder som kom att gälla mellan den 15 november 2005 och 31 mars 2006, då den nya utlänningslagen trädde i kraft.⁵³⁹ I och med den tillfälliga lagen gavs Migrationsverket möjlighet att under vissa förutsättningar bevilja uppehållstillstånd om det i ett ärende om verkställighet framkom nya omständigheter. Målgruppen för lagen var i första hand barnfamiljer som vistades i Sverige utan tillstånd. När den särskilda

532 Se riksdagens protokoll 1991/92:4 där riksdagen informerades om regeringens beslut.

533 Prop. 1993/94:51, s. 2, 4 och 9.

534 Ibid.

535 Regeringens förordningsmotiv 1994:1. Regeringens beslut den 14 april 1994 bedömdes leda till att drygt 20 000 personer, varav nästan hälften barn, skulle komma att få permanent uppe-hållstillstånd i Sverige, se kompletteringspropositionen prop. 1993/94:150 bil. 11, s. 3-4.

536 Prop. 1996/97:25, s. 153. De långa väntetiderna berodde i många fall på att ärendena legat vilande under längre eller kortare perioder i avvaktan på att situationen i hemlandet skulle klarna och alltså inte på otillräckliga resurser hos migrationsmyndigheterna, se prop.

1996/97:25, s. 153 f.

537 Regeringens förordningsmotiv 1994:1.

538 Det s.k. påskuppropet, se exempelvis https://www.skr.org/vart-arbete/migration-och-integ-ration/opinion-migration/.

539 Bet. 2005/06:SfU5, rskr 2005/06:10. Lagen trädde i kraft genom att 2 kap. 5 b § i den gamla utlänningslagen fick en ny lydelse.

107

prövningen av ärenden enligt lagen avslutades den 1 oktober 2006 hade den gett upphov till 17 300 tillstånd. I gruppen barnfamiljer med längre vistelsetid samt för personer vars beslut om avlägsnande inte hade kunnat verkställas hade närmare 90 procent fått bifall på sina ansökningar.⁵⁴⁰

Att politiker på detta vis återkommande gjorde ändringar för att å ena sidan ta hänsyn till barn och å andra sidan upprätthålla en reglerad invandring ansågs leda till ett oöverskådligt och inkonsekvent system.⁵⁴¹ När 2005 års utlännings-lag arbetades fram tycks tanken ha varit att få ett stopp på tidsförordning-arna.⁵⁴²

År 2015, när antalet asylsökande åter ökade, ledde det dock som nämnts ovan fram till en ny kompletterande utlänningslagstiftning. I tillägg till denna lag-stiftning beslutades även om att införa en lag om särskilda åtgärder vid allvar-lig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet.⁵⁴³ Lagen, som trädde i kraft den 21 december 2015, gav regeringen befogenhet att (ge-nom förordning) meddela att ID-kontroller ska ge(ge-nomföras vid buss-, tåg-, eller passagerarfartygstransporter som sker till Sverige från ett annat land.⁵⁴⁴ Med stöd av lagen beslutade regeringen (genom upprepade beslut) att sådana ID-krav skulle gälla mellan Danmark och Sverige under perioden 4 januari 2016 - 4 maj 2017.⁵⁴⁵

De senaste exemplen på beslut som fattats i syfte att ge ökade möjligheter till uppehållstillstånd – pga. konsekvenser som uppstått av annan lagstiftning eller praxis är de regler om uppehållstillstånd pga. gymnasiestudier⁵⁴⁶ som

540 Stern, Rebecca, Ny utlänningslag under lupp. Svenska Röda Korset, 2008, s. 44.

541 Andersson, Hans E., Spänningen mellan Barnkonventionen och den reglerade invandringen i Andersson, Hans E. (red.), Mellan det förflutna och framtiden: asylsökande barns välfärd, hälsa och välbefinnande, Centrum för Europaforskning, Göteborgs universitet (CERGU), Gö-teborg, 2010, s. 39-62, s. 46.

542 Ibid samt prop. 1996/97:25, s. 253.

543 Lag (2015:1073) om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet.

544 Lagen upphörde att gälla 21 december 2018, se punkt 2 i övergångsbestämmelserna i lag (2015:1073) om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet.

545 Förordning (2015:1074) om vissa identitetskontroller vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet, Förordning (2016:723) om vissa identitetskontrol-ler vid allvarlig fara för den allmänna ordningen elidentitetskontrol-ler den inre säkerheten i landet, Förordning (2016:946) om vissa identitetskontroller vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet, Förordning (2017:16) om vissa identitetskontroller vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet.

546 Reglerna gällde för studier i gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, annan motsvarande ut-bildning, eller studier på heltid på en sammanhållen yrkesutbildning inom den kommunala vux-enutbildningen eller den särskilda utbildningen för vuxna, 16 f § Lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige genom lagändring SFS 2018:756.

108

gen beslutade om i maj 2017 och juni 2018.⁵⁴⁷ När 2016 års tillfälliga lag ar-betades fram var regeringens inställning att den som utgångspunkt inte skulle tillämpas för barn och barnfamiljer som sökt asyl i Sverige senast den 24 no-vember 2015 (det datum då regeringen utlyste nyheten om den tillfälliga la-gen).⁵⁴⁸ Enligt 2016 års tillfälliga lag skulle således barn och barnfamiljer få sina asylansökningar prövade enligt den ordinarie utlänningslagen – så länge minst ett barn i familjen fortfarande var under 18 år när Migrationsverket prö-vade asylansökan.⁵⁴⁹ Som en följd av de långa handläggningstider som upp-kom efter 2015 hann många av dem som upp-kom till Sverige som ensamupp-kom- ensamkom-mande barn (innan aviseringen den 24 november 2015) dock bli vuxna innan Migrationsverket fattat ett beslut i deras asylärende. Detta fick följden att de dels prövades som vuxna, dels att de prövades enligt 2016 års tillfälliga lag istället för den ordinarie 2005 års lag. Därmed försämrades deras möjligheter att beviljas uppehållstillstånd i Sverige mer än vad lagstiftaren avsett. Mot denna bakgrund ansåg regeringen att det var angeläget att åtgärder vidtogs för att förbättra situationen för denna grupp.⁵⁵⁰ Utöver de 2017 införda ökade möj-ligheterna att beviljas tillstånd pga. gymnasiestudier infördes därför i juni 2018 en möjlighet som innebar att utlänningar som sökt asyl senast den 24 november 2015, som fått eller annars skulle få ett beslut om utvisning som fattats efter 15 månaders väntetid eller mer (dock tidigast beslutat den 20 juli 2016), och som vid beslutstillfället fyllt eller skulle ha fyllt 18 år, kunde få ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier på gymnasienivå.⁵⁵¹ En ansökan fick bara göras vid ett tillfälle och endast under perioden 1 juli 2018 - 30 sep-tember 2018.⁵⁵²

547 Prop. 2016/17:133, Socialförsäkringsutskottets betänkande 2016/17:SfU19 samt prop.

2017/18:252 och Finansutskottets betänkande 2017/18:FiU49. Redan i förarbeten till den till-fälliga lagen angavs att regeringen skulle utveckla en möjlighet att bevilja uppehållstillstånd till ungdomar som studerar på gymnasial nivå eftersom det ansågs positivt att uppmuntra studier, Prop.2015/16:174, s. 59. Den 1 juni 2017 började således regler gälla som gav möjlighet att bevilja längre uppehållstillstånd kopplat till studier i gymnasieskolan eller, i vissa fall, ett up-pehållstillstånd med studierna som själva grunden för tillstånd, Lag (2017:352).

548 Se bl.a. prop. 2017/18:252, s. 22.

549 Se punkt 2 i övergångsbestämmelserna till lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige. Jag skriver om denna möjlighet som att den inte längre finns då det nu snart gått 4 år sedan den 24 november 2015 vilket inte gör det särskilt troligt att det fortfarande finns ärenden som väntar på en första prövning.

550 Prop. 2017/18:252, s. 22.

551 Ibid.

552 Ibid samt 16 f § lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehålls-tillstånd i Sverige genom lagändring SFS 2018:756. När bestämmelsen började tillämpas upp-stod problem. Flera domar meddelades under kort tid där olika domare i migrationsdomstolarna ansåg att lagen inte kunde tillämpas. Dels anfördes att regeringsformens krav på beredning inte var uppfyllt, dels anfördes att det låga identiteskrav som angavs i lagen skulle vara i strid med EU-rätt. Migrationsöverdomstolen i sin tur underkände båda dessa invändningar och fastslog att lagen kunde tillämpas, se MIG 2018:17 (angående det sänkta beviskravet avseende sökan-dens identitet) samt MIG 2018:18 (angående beredningen av lagstiftningsärendet).

109

De utökade möjligheter till uppehållstillstånd som beviljats för den grupp som kom till Sverige som ensamkommande barn var därmed till stor del ett försök att komma till rätta med konsekvenser som uppstått i spåren av de åtgärder som beslutades under hösten 2015.⁵⁵³

Det är tydligt att den svenska lagstiftaren genom åren har vidtagit olika åtgär-der i syfte att försöka hitta en balans mellan en mer tillåtande och en mer re-striktiv migrationspolitik. Samtidigt får konstateras att utrymmet för att be-sluta om olika åtgärder i allt större utsträckning kommit att påverkas av Sve-riges folkrättsliga och EU-rättsliga åtaganden. När den tillfälliga lagen beslu-tades kunde t.ex. enbart den nationella skyddsgruppen ”övrig skyddsbehövande” begränsas bort vilket gjorde att detta nya försök till in-skränkning av antalet personer som skulle beviljas asyl fick betydligt mer be-gränsat genomslag än som var fallet med det s.k. Luciabeslutet – vilket fatta-des före det att Sverige var tvunget att förhålla sig till EU-rätten. I förarbeten till den tillfälliga lagen framkommer tydligt att även om syftet med lagen är att begränsa antalet asylsökande så ska reglerna förhålla sig till EU-rätten (och dess minimikrav). Direkt i lagtexten framkommer även att konventionsåtagan-den ska respekteras. Förbehållet om att beakta konventionsåtagankonventionsåtagan-den är en påminnelse om att migrationsrätten består av mer än endast den svenska ut-länningslagstiftningen.