Objektivitetsprincipen i rättskällorna

Objektivitetsprincipen kommer till uttryck i såväl svensk inhemsk rätt som i EU-rätten och folkrätten. Av 1 kap. 9 § regeringsformen framkommer att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga för-valtningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.²²³ I en äldre version av bestämmelsen angavs uttryckligen att domstolar och förvaltningsmyndigheter inte utan rättsligt stöd fick särbehandla någon på grund av ”hans personliga förhållanden, såsom tro, åskådning, ras, hudfärg, ursprung, kön, ålder, nationalitet, språk, samhälls-ställning eller förmögenhet”.²²⁴När formuleringen av bestämmelsen ändrades framhölls att någon egentlig ändring inte var tänkt, vilket enligt Thomas Bull innebär att de exempel som gavs i den gamla versionen fortfarande kan vara vägledande för tolkningen av vilken typ av hänsynstaganden som kan göra ett beslut oskäligt.²²⁵

Av 5 § i 2017 års förvaltningslag stadgas uttryckligen att myndigheter i sin verksamhet ska vara sakliga och opartiska. Något krav att respektera allas lik-het inför lagen framkommer inte explicit av lagtexten. I förarbeten framgår dock tydligt att regeringen anser att en sådan skyldighet ändå finns – genom kravet på att agera sakligt och opartiskt.²²⁶

221 Det bör dock observeras att likhetsprincipen innebär ett krav på likabehandling inför lagen, inte i lagen. Bestämmelsen omfattar inte riksdagen och regeringen i fråga om deras normgiv-ning och inte heller andra myndigheter när de beslutar normer. Se angående kopplingen mellan likabehandlingsprincipen och objektivitetsprincipen exempelvis Ribbing, Michaela, Förvalt-ningsprocessen och rättegångsbalken, Diss. Stockholm : Stockholms universitet, 2018, Stock-holm, 2018, s. 26 samt Bull, Thomas, Objektivitetsprincipen, i Marcusson, Lena (red.), Offent-ligrättsliga principer, Tredje upplagan, Iustus förlag, Uppsala, 2017, s. 102.

222 Prop. 2016/17:180, s. 60.

223 Av 11 kap. 6 § samt 12 kap. 5 § 2 st. regeringsformen framkommer att endast sakliga grun-der, såsom förtjänst och skicklighet får tas hänsyn till när regeringen ska utnämna domare samt vid beslut om andra statliga anställningar. Detta ses som ytterligare grundlagsstadgade exempel på objektivitetsprincipen, se Thomas Bull, Objektivitetsprincipen, i Marcusson, Lena (red.), Offentligrättsliga principer, Tredje upplagan, Iustus förlag, Uppsala, 2017, s. 97 (Bull hänvisar till 11 kap. 9 § men i nu gällande regeringsform återfinns bestämmelserna i 11 kap. 6 § respek-tive 12 kap. 5 § 2 st.). Bull menar att det kan anses märkligt att ha en särskild bestämmelse om anställningar men att just frågor om statliga anställningar annars skulle kunna riskera att ses som privaträttsliga frågor vilket skulle kunna leda till osäkerhet i om regeringsformens objek-tivitetsprincip skulle tillämpas eller ej, se ibid, s. 106.

224 Se 1 kap. 7 § i förslaget till regeringsform, Prop. 1973:90, s. 6.

225 Thomas Bull, Objektivitetsprincipen, i Marcusson, Lena (red.), Offentligrättsliga principer, Tredje upplagan, Iustus förlag, Uppsala, 2017, s. 98 f.

226 Prop. 2016/17:180, s. 60.

55

Införandet i förvaltningslagen av en särskild förvaltningsrättslig objektivitets-princip innebär inte att någon helt ny skyldighet ålagts förvaltningsmyndig-heter och förvaltningsdomstolar, dessa var redan tidigare skyldiga att respek-tera regeringsformens objektivitetsprincip.²²⁷Att objektivitetsprincipen trots detta fördes in direkt i förvaltningslagen motiverades, i såväl propositionen som i den föregående utredningen, bl.a. med att det ansågs finnas ett värde i att kraven på objektivitet och saklighet kom till uttryck i den lag som direkt vänder sig till förvaltningsmyndigheterna och till de enskilda som berörs av deras verksamhet.²²⁸

På EU-rättsligt plan framgår som nämnts i kapitel 1 en rätt till god förvaltning av rättighetsstadgans artikel 41. Bestämmelsen inkluderar bl.a. den s.k. om-sorgsprincipen vilken omfattar en rätt att få sina angelägenheter behandlade opartiskt och rättvist.²²⁹Vad gäller Europakonventionen uppställs ett krav på att domstolar agerar objektivt och sakligt genom artikel 6 – rätten till en rättvis rättegång. Bestämmelsen tar endast sikte på prövningar av civila rättigheter och skyldigheter samt prövningar av brottsanklagelser och anses inte vara till-lämplig i förvaltningsförfarandet.²³⁰Av artikel 13 framgår dock en mer allmän rätt till ett effektivt rättsmedel. Enligt Europadomstolens praxis ställer även artikel 13 krav på saklighet och opartiskhet.²³¹Europakonventionen innehåller även bestämmelser som rör otillåten särbehandling. I artikel 1 i tilläggsproto-koll nr 12 finns en allmän icke-diskrimineringsbestämmelse. Detta prototilläggsproto-koll har dock inte ratificerats av Sverige. Grundkonventionens artikel 14, som Sve-rige är bunden av, stadgar dock att åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges konventionen ska säkerställas utan diskriminering – om inte sakliga skäl kan anges för särbehandlingen.²³²

227 Vid införandet av en särskild förvaltningsrättslig legalitetsprincip betonades att principen ska gälla för all förvaltningsverksamhet, såväl vid beslutsfattande som då det t.ex. handlar om ren service, prop. 2016/17:180, s. 60. Även grundlagens objektivitetsprincip omfattar dock fak-tiskt handlande och ren service så inte heller detta utgör någon skillnad gentemot tidigare, Tho-mas Bull, Objektivitetsprincipen, i Marcusson, Lena (red.), Offentligrättsliga principer, Tredje upplagan, Iustus förlag, Uppsala, 2017, s. 127.

228 Prop. 2016/17:180, s. 60.

229 I EU-rätten finns även bestämmelser om likhet inför lagen och icke-diskriminering, dels i rättighetsstadgans artikel 20 och artikel 21, dels i artikel 18 FEUF. Se även Reichel, Jane, Euro-peiska principer för god förvaltning och 2017 års förvaltningslag, Förvaltningsrättslig tidskrift, nr. 3 2018, s. 433.

230 Prop. 2016/17:180, s. 187 f.

231 Jfr exempelvis De Souza Ribeiro mot Frankrike (dom den 13 december 2012, appl. no.

22689/07), punkt 83. Se även Thomas Bull, Objektivitetsprincipen, i Marcusson, Lena (red.), Offentligrättsliga principer, Tredje upplagan, Iustus förlag, Uppsala, 2017, s. 99.

232 Se även Thomas Bull, Objektivitetsprincipen, i Marcusson, Lena (red.), Offentligrättsliga principer, Tredje upplagan, Iustus förlag, Uppsala, 2017, s. 99 för vidare hänvisningar angå-ende detta.

56

2.2.2.2 Objektivitetsprincipen utgör en gräns för vad som får beaktas I regeringens förslag till 2017 års förvaltningslag framhölls särskilt att objek-tivitetsprincipen medför ett förbud för förvaltningsmyndigheter och förvalt-ningsdomstolar att låta sig vägledas av andra intressen än dem som de är satta att tillgodose eller att grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständig-heter än sådana som enligt tillämpliga författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende.²³³ Ett förtydligande gjordes dessutom om att dessa myndigheter inte får låta sig påverkas av omständigheter som t.ex. en sökandes etniska bak-grund eller politiska åsikter, ”om de är ovidkommande (jfr t.ex. migrations-ärenden)”.²³⁴

Objektivitetsprincipen framhålls i förvaltningslagens förarbeten som en nöd-vändig ”spärr mot excesser” vid de lämplighetsbedömningar som är vanliga inom förvaltningsrätten.²³⁵ En utmaning med mer flexibla bestämmelser är ju som nämnts tidigare att rättstillämparens inflytande blir större än vid mer pre-cist utformade bestämmelser.²³⁶

I utredningen inför lagändringen framhölls att även öppna bedömningar för-visso styrs av regler samt olika typer av ändamålsbestämningar och således inte är helt fria, men att det ändå kan vara nödvändigt att påminna om att ob-jektivitetsprincipen sätter gränser för vad som kan beaktas vid sådana mer öppna bedömningar.²³⁷Objektivitetsprincipen är ett sätt att stävja s.k. illojal maktutövning²³⁸, dvs. situationen att en rättstillämpare i och för sig formellt sett agerar i enlighet med sin befogenhet men i praktiken handlar på ett vis som är främmande för rättsordningen, t.ex. genom att tillämpa en föreskrift på ett vis som strider mot de syften eller ändamål som ligger till grund för be-stämmelsen.²³⁹ Objektivitetsprincipens krav på saklighet kompletterar på så vis legalitetsprincipen genom att den utgör ett extra säkerhetsnät tänkt att fånga upp maktmissbruk som kravet på författningsstöd inte kommer åt.²⁴⁰ Kraven på saklighet och opartiskhet ses ibland som överlappande, men skiljer sig enligt Thomas Bull åt på så vis att kravet på saklighet närmast tar sikte på vilka faktorer som läggs till grund för beslutsfattandet medan kravet på opar-tiskhet snarare handlar om tilltron till den beslutsfattande institutionen, att den

233 Prop. 2016/17:180, s. 60.

234 Ibid.

235 SOU 2010:29, s. 149.

236 Kaldal, Anna, Parallella processer: en rättsvetenskaplig studie av riskbedömningar i vård-nads- och LVU-mål, Jure Förlag, Diss. Stockholm : Stockholms universitet, 2010, s. 180.

237 SOU 2010:29, s. 149.

238 Enligt Thomas Bull kan frågan om illojal maktutövning behandlas som en del av kravet på saklighet, se Bull, Thomas, Objektivitetsprincipen, i Marcusson, Lena (red.), Offentligrättsliga principer, Tredje upplagan, Iustus förlag, Uppsala, 2017, s. 105.

239 Ibid, se särskilt s. 104 f samt s. 129.

240 Ibid, s. 102.

57

t.ex. inte är jävig.²⁴¹Kravet på opartiskhet tar enligt Bull således närmast sikte på hur beslutsprocessen kan uppfattas utifrån. JO har, med hänvisning till Europadomstolens praxis, uttryckt en liknande syn; att det finns en subjektiv och en objektiv sida av en rättstillämpares opartiskhet – att det handlar om såväl en rättstillämpares förhållande till parterna som dennes inställning till den sak som är föremål för handläggning.²⁴² Med JO:s ord: ”i subjektivt hän-seende krävs att domaren i fråga har en opartisk inställning till det mål som han skall döma i. I objektivt hänseende krävs att omständigheterna inte är så-dana att det finns legitima tvivel om domarens objektiva hållning”.²⁴³

2.2.3 Proportionalitetsprincipen

Även när rättsregler ger förvaltningsmyndigheter och förvaltningsdomstolar frihet i att bestämma om och i så fall hur makt ska användas har rättstillämpa-ren inte full frihet att välja vilken åtgärd som ska vidtas.²⁴⁴ Nyss nämndes att objektivitetsprincipen kan verka som en spärr vid åtgärder som visserligen ryms inom myndigheters mandat men som ändå inte bör vidtas. Ytterligare en sådan spärr är proportionalitetsprincipen vilken i grunden innebär att en ingri-pande åtgärd ska vara ägnad att tillgodose det åsyftade ändamålet, vara nöd-vändig för att uppnå detta ändamål samt medföra fördelar som står i rimlig proportion till den skada som åtgärden förorsakar.²⁴⁵Något förenklat uttryckt uppställer principen ett krav på att utfallet av rättstillämpningen inte blir orim-ligt, det måste finnas en balans mellan mål och medel. Om objektivitetsprin-cipen kan sägas uppställa gränser för vad som får beaktas kan proportional-itetsprincipen sägas innebära att även om enbart korrekta omständigheter be-aktats så måste avvägningen dem emellan göras på ett vis som leder till att utfallet blir acceptabelt.