Migranter och Europeiska unionen

Europeiska kol- och stålgemenskapen berörde inte frågan om migration. Det var först när fördraget om EEG (Romfördraget) togs fram som staterna bör-jade närma sig frågan. Genom Romfördraget initierades ett arbete med att skapa en gemensam inre marknad. Syftet med det utökade samarbetet var tyd-ligt ekonomiskt.⁶⁹² Romfördraget reglerade handel, tullar, statligt stöd och öp-pen konkurrens och stadgade bl.a. att alla handelshinder mellan de sex

upplagan, Oxford University Press, Oxford, 2015. Se även Bernitz, Ulf och Kjellgren, An-ders, Introduktion till EU, Sjätte upplagan, Stockholm, 2018, s. 13 f.

688 Craig, Paul och De Búrca, Gráinne, EU law: Text, Cases, and Materials, Sjätte upplagan, Oxford University Press, Oxford, 2015, s. 3 f.

689 Dessa två nya gemenskaper byggde på slutsatser från en arbetsgrupp under den belgiske utrikesministern Paul-Henri Spaaks ledning, den s.k. Spaakrapporten.

690 Bernitz, Ulf och Kjellgren, Anders, Introduktion till EU, Sjätte upplagan, Stockholm, 2018, s. 16.

691 Genom Maastrichtfördraget som trädde ikraft 1993 formades Europeiska unionen (EU). Un-ionen byggde då på tre pelare, där den första bestod av de tidigare gemenskaperna (Europeiska kol- och stålgemenskapen, Euratom och EEG), den andra av en gemensam utrikes- och säker-hetspolitik och den tredje av polisiärt samarbete. Bara den första pelaren hade överstatlig ka-raktär. De andra två pelarna ansågs röra känsliga frågor som hörde till kärnan av staters suve-ränitet, samarbetet i dessa gavs därför en mer mellanstatlig karaktär. Sedan Maastrichtfördraget har tre ytterligare fördrag antagits; Amsterdamfördraget 1999, Nicefördraget 2003 och slutligen Lissabonfördraget 2009. Vart och ett av dessa fördrag har gett EU ökad kompetens. Först ge-nom Lissabonfördraget upphörde dock pelarstrukturen, även om denna i praktiken kvarstår vad gäller utrikes- och säkerhetspolitik där EU ännu har lägre grad av kompetens. För mer om denna utveckling se exempelvis Weiler, Joseph HH, The Transformation of Europe, Yale Law Jour-nal, vol. 100, nr. 8, 1991, s. 2403-2483 och Craig, Paul och De Búrca, Gráinne, EU law: Text, Cases, and Materials, Sjätte upplagan, Oxford University Press, Oxford, 2015.

692 Craig, Paul och De Búrca, Gráinne, EU law: Text, Cases, and Materials, Sjätte upplagan, Oxford University Press, Oxford, 2015, s. 4.

139

lemsländerna skulle vara avskaffade inom tolv år från fördragets ikraftträ-dande.⁶⁹³ Att migration kom att bli en del av samarbetet hänger ihop med själva grundbulten i fördraget – principen om fri rörlighet.⁶⁹⁴ För att underlätta den gemensamma ekonomiska marknaden kom staterna överens om att varor, tjänster, kapital men även arbetstagare behövde kunna röra sig fritt. (Vissa) migranter – arbetskraftsinvandrarna – omfattades därmed som en del av det europeiska samarbetet redan då Romfördraget trädde i kraft 1958.

Den fria rörligheten för arbetare var dock begränsad till arbetare som var med-borgare i någon av medlemsstaterna. Dessa utgjorde på så vis en priviligierad grupp migranter.⁶⁹⁵ För övriga migranter saknades ännu gemensamma regler.

Att staterna tillät en ökad fri rörlighet för arbetare sågs inte enbart som något positivt. Frankrike fruktade exempelvis att fattiga arbetare från Italien skulle pressa lönerna då de använde sig av den fria rörligheten. För att förhindra lö-nedumpning hade därför ett förbud mot diskriminering införts i Romfördraget.

Av liknande skäl antogs så småningom gemensamma lagar om bl.a. arbetstid, arbetsmiljö, utstationering av arbetare etc. En effekt av den fria rörligheten blev således att det behövdes nya, gränsöverskridande lagar för att hantera dess följder. Journalisten Annika Ström Melin har träffande uttryckt det som hände som att ”den fria rörligheten föste politikerna framför sig”.⁶⁹⁶

I början av 1980-talet blev det tydligt att medlemsstaterna hade delvis olika syn på vem den fria rörligheten skulle gälla. Vissa av medlemsstaterna menade att den endast skulle omfatta medlemsstaternas egna medborgare medan andra medlemsstater ansåg att den skulle gälla för alla människor som lagligen be-fann sig på medlemsstaternas territorium. Frågan var nära kopplad till en dis-kussion om att förenkla rörligheten mellan staterna genom att luckra upp gränskontrollerna mellan dem. De medlemsstater som ansåg att endast med-lemsstaternas medborgare skulle ha rätt att röra sig fritt ansåg att förslaget om gränsuppluckring var problematiskt. De menade att gränskontrollerna behöv-des för att urskilja tredjelandsmedborgare. Konsekvensen blev att de med-lemsstater som förespråkade en uppluckring av gränskontroller (Belgien,

693 Se artikel 8 i Romfördraget.

694 Som Meriam Chatty lyft fram görs traditionellt en uppdelning mellan å ena sidan EU:s mi-grationspolitik (dvs. politik som rör migration och yttre gränser) och EU:s medborgarskapspo-litik (dvs. pomedborgarskapspo-litik som rör fri rörlighet, medborgerliga rättigheter och gemensam identitet), enligt Chatty speglar och befäster denna uppdelning dock synen att fri rörlighet och migration är vä-sensskilda, se Chatty, Meriam, Migranternas medborgarskap: EU: s medborgarskapande från Romförhandlingarna till idag, Diss, Statsvetenskapliga institutionen, Örebro universitet, 2015, s. 23.

695 Chatty, Meriam, Migranternas medborgarskap: EU: s medborgarskapande från Romför-handlingarna till idag, Diss, Statsvetenskapliga institutionen, Örebro universitet, 2015, s. 25.

696 Ström Melin, Annika, Europas svaga hjärta: från Haag 1948 till Budapest 2014, Första upplagan, Dialogos, Stockholm, 2014, s. 98.

140

Frankrike, Luxemburg, Nederländerna och Tyskland) skapade ett gränsfritt område mellan sig, medan de övriga medlemsstaterna vid denna tidpunkt – Italien, Danmark, Irland och Förenade kungariket – valde att stå utanför ett sådant samarbete.⁶⁹⁷ Det gränsfria område som upprättades 1985 kallades för Schengenområdet efter den plats där avtalet ingicks. År 1990 kompletterades det s.k. Schengenavtalet av Schengenkonventionen som trädde i kraft 1995.⁶⁹⁸ Början av 1990-talet var en period då det europeiska samarbetet genomgick en viktig utvecklingsfas. År 1993 trädde nämligen fördraget om Europeiska unionen (Maastrichtfördraget) ikraft. Fördraget fick detta namn även om det först var genom Lissabonfördraget 2009 som namnet på samarbetet formellt blev Europeiska unionen, EU. I och med Maastrichtfördraget ströks dock or-det ”ekonomiska” ur namnet Europeiska ekonomiska gemenskapen och sam-arbetet fick istället kort och gott heta Europeiska gemenskapen (EG). Namn-bytet bör dock inte tolkas som att de ekonomiska skälen att samarbeta nu an-sågs mindre relevanta utan speglar istället den ökade viljan att utöka samar-betet till att omfatta politiska frågor som tidigare ansetts för känsliga.⁶⁹⁹ I samband med, och som följd av, att samarbetet utvecklades på detta vis skedde flera ändringar som fått stor betydelse för migranter. En mycket viktig del av detta – och en del av ansatsen att utveckla en politisk union – var infö-randet av ett juridiskt unionsmedborgarskap.⁷⁰⁰ Av Maastrichtfördraget fram-kommer att varje person som är medborgare i en medlemsstat ska vara un-ionsmedborgare och att varje unun-ionsmedborgare som utgångspunkt ska ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom samtliga medlemsstaters territorier.

Genom införandet av detta unionsmedborgarskap skapades således en starkare fördragsgrundad rätt till fri rörlighet, bosättning och likabehandling för alla

697 Schengenavtalet (Avtal mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tysk-land och Franska republiken om det gradvisa avskaffandet av kontroller vid de gemensamma gränserna, undertecknat i Schengen den 14 juni 1985, Europeiska gemenskapernas officiella tidning nr L 239, 22/09/2000 s. 0013 – 0018).

698 Schengenkonventionen (Konvention om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna, Europeiska gemenskap-ernas officiella tidning nr L 239, 22/09/2000 s. 0019 – 0062).

699 Craig, Paul och De Búrca, Gráinne, EU law: Text, Cases, and Materials, Sjätte upplagan, Oxford University Press, Oxford, 2015, s. 852.

700 Varje person som är medborgare i en av EU:s medlemsstater är unionsmedborgare, detta framgår idag av artikel 20 FEUF. För en genomgång av den historiska utvecklingen av ett un-ionsmedborgarskap se exempelvis Berneri, Chiara, Family Reunification in the EU: The Move-ment and Residence Rights of Third Country National Family Members of EU Citizens [Elektronisk resurs], Hart Publishing Limited, 2017, s. 89 ff. Se även Craig, Paul och De Búrca, Gráinne, EU law: Text, Cases, and Materials, Sjätte upplagan, Oxford University Press, Ox-ford, 2015, s. 852.

141

unionens medborgare och alltså inte längre enbart för arbetare.⁷⁰¹ Den fria rör-ligheten var dock inte riktigt så fri som det kan låta.⁷⁰² I praktiken utvecklades ett flertal regleringar som uppställde olika villkor för att fri rörlighet skulle kunna nyttjas, vilket resulterade i ett tämligen fragmentariskt unionsmedbor-garskap.⁷⁰³ Genom det s.k. rörlighetsdirektivet⁷⁰⁴ som trädde ikraft 2004 gjor-des ett försök att samla ihop den massa av regelverk och praxis som vuxit fram för att göra reglerna mer överskådliga.⁷⁰⁵ I rörlighetsdirektivet anges under vilka (grund)förutsättningar unionsmedborgare och deras familjemedlemmar har rätt att vistas i en annan medlemsstat.⁷⁰⁶ Att direktivet gäller alla EU-med-borgare innebär dock inte att alla unionsmedEU-med-borgare har samma möjligheter att bosätta sig i en annan medlemsstat, skyddet är fortfarande betydligt star-kare för arbetstagare.⁷⁰⁷

Unionsmedborgarskapet medför rättigheter när en unionsmedborgare befinner sig i en annan medlemsstat än sin hemstat men under vissa förutsättningar även när de återvänder till sitt eget hemland efter att ha använt sig av sin fria

701 Se nuvarande artikel 20-25 i FEUF. När rättigheterna infördes var de reglerade i artikel 8-8e, Europeiska unionens officiella tidning, C 191 årgång 35, 29 juli 1992. En pågående diskuss-ion är om undiskuss-ionsmedborgarskapet ska anses ha blivit den primära rättsliga statusen i undiskuss-ionen och därmed omfatta de andra rättsliga kategorier som EU-rätten traditionellt delat in medlems-staternas medborgare i – arbetstagare, studenter, priviligierade familjemedlemmar etc – eller om den praktiska rättsliga effekten av unionsmedborgarskapet fortsatt ska ses som ett komple-ment till dessa kategorier. Enligt Paul Craig och Gráinne De Búrca ligger sanningen förmodli-gen någonstans däremellan, Se Craig, Paul och De Búrca, Gráinne, EU law: Text, Cases, and Materials, Sjätte upplagan, Oxford University Press, Oxford, 2015, s. 854.

702 Det har aldrig varit fråga om någon helt ”fri” rörlighet, på det vis som vi traditionellt upp-fattar att medborgare ska ha rätt att röra sig och bosätta sig inom det territoriella område som medborgarskapet hör ihop med, se Chatty, Meriam, Migranternas medborgarskap: EU: s med-borgarskapande från Romförhandlingarna till idag, Diss, Statsvetenskapliga institutionen, Örebro universitet, 2015, s. 27.

703 Olika regleringar fanns beträffande arbetstagare, egenföretagare, studerande och andra icke-yrkesverksamma grupper. Se Chatty, Meriam, Migranternas medborgarskap: EU: s medbor-garskapande från Romförhandlingarna till idag, Diss, Statsvetenskapliga institutionen, Örebro universitet, 2015.

704 Rörlighetsdirektivet (2004/38/EG).

705 Målet var att ”förenkla och stärka rätten att fritt röra sig och uppehålla sig för alla unions-medborgare”, då unionsmedborgarskapet förklaras ”vara en grundläggande status för medbor-garna i medlemsstaterna när de utövar sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig”, rörlighetsdi-rektivet (2004/38/EG), ingressens punkt 3.

706 Rörlighetsdirektivet (2004/38/EG) omfattar alla unionsmedborgares rätt till rörlighet – dvs.

inte enbart arbetstagare – och sammanfattar och förenklar mycket av den tidigare lagstiftning som fanns. Direktivet är dock inte tänkt att inskränka de rättigheter som medgavs genom tidi-gare gällande regelverk, se Peers, Steve, EU Justice and Home Affairs Law: EU Immigration and Asylum Law. Vol. 1. Oxford University Press, 2016, s. 343.

707 I artikel 45 FEUF finns t.ex. en särskild fördragsbestämmelse om fri rörlighet för arbetsta-gare. I syfte att förverkliga denna fördragsstadgade rättighet har en mängd lagstiftning antagits och ett stort antal avgöranden meddelats av EU-domstolen. För mer om detta se Craig, Paul och De Búrca, Gráinne, EU law: Text, Cases, and Materials, Sjätte upplagan, Oxford University Press, Oxford, 2015, kapitel 21: Free Movement of Workers.

142

rörlighet.⁷⁰⁸ Meriam Chatty har mot bakgrund av detta beskrivit unionsmed-borgarskapet som ett ”migrant-medborgarskap”, då unionsmedunionsmed-borgarskapet ger rättigheter för medlemstaternas medborgare när de migrerar inom EU.⁷⁰⁹ EU:s medborgarskapspolitik kan därför ses som migrationspolitik.⁷¹⁰ Trots det är det sällan denna politik som avses när det talas om EU:s migrationspoli-tik.⁷¹¹ Då åsyftas stället ofta den externa migrationspolitiken, dvs. migration till EU från länder utanför EU-samarbetet. Liksom unionsmedborgarskapet fick denna politik ordentlig fart i och med Maastrichtfördraget och det därefter följande Amsterdamfördraget. Redan före dessa fördrag fanns dock viss re-glering gällande migration från tredje land i och med det s.k. Ankaraavtalet från 1963 som i korthet innebar att invandring av arbetskraft från Turkiet un-derlättades.⁷¹² Genom Maastrichtfördraget och Amsterdamfördraget blev frå-gan om migration från tredje land dock en tydligare uttalad del av samarbetet.

I och med Maastrichtfördraget skapades en organisationsstruktur som stod på tre pelare, där den första bestod av de tidigare gemenskaperna (Europeiska kol- och stålgemenskapen, Euratom och EEG), den andra av en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik och den tredje av ett polisiärt samarbete. Bara den första pelaren hade överstatlig karaktär. De andra två pelarna – som bl.a.

rörde migration från tredje land – ansågs röra känsliga frågor som hörde till kärnan av staters suveränitet, samarbetet i dessa frågor gavs därför en mer mellanstatlig karaktär. När Schengensamarbetet år 1999, genom att det fördes in i Amsterdamfördraget, blev en del av EU:s rättsliga samarbete ansåg sig staterna tvungna att utöka sitt gemensamma arbete gällande migration.⁷¹³ Syftet med Schengensamarbetet är, som nämndes ovan, att främja den fria rörligheten genom att avskaffa gränskontroller vid s.k. inre gränser, dvs. grän-ser mellan medlemsstater. Genom denna uppluckring av gränskontrollerna har

708 Mer om detta i avsnitt 9.4 nedan.

709 Chatty, Meriam, Migranternas medborgarskap: EU: s medborgarskapande från Romför-handlingarna till idag, Diss, Statsvetenskapliga institutionen, Örebro universitet, 2015, s. 21.

710 Meriam Chatty menar att detta är något som den EU-rättsliga medborgarskapsforskningen med några få undantag inte förmått tydliggöra, se ibid, s. 25.

711 Meriam Chatty har beskrivit det som att en uppdelning traditionellt görs i forskningen ”mel-lan å ena sidan EU:s migrationspolitik (dvs. politik som rör migration och yttre gränser) och EU:s medborgarskapspolitik (dvs. politik som rör fri rörlighet, medborgerliga rättigheter och gemensam identitet)”, ibid, s. 23.

712 Ibid, s. 27.

713 Som nämndes ovan hade det samarbetet tidigare skötts av vissa medlemsstater vid sidan av gemenskapen. Trots att Schengensamarbetet därmed är en del av EU sedan Amsterdamfördra-gets ikraftträdande år 1999 ingår dock än idag inte alla EU-länder i Schengenområdet. Irland och Förenade kungariket har valt att stå utanför området medan Rumänien, Kroatien, Cypern och Bulgarien ännu inte getts tillstånd av övriga medlemsstater att bli en del av området. Utöver övriga EU-stater ingår Island, Liechtenstein, Norge och Schweiz i Schengenområdet genom särskilda associeringsavtal. Dessutom har Monaco, San Marino och Vatikanstaten samt Färö-arna och Grönland öppna gränser gentemot Schengenområdet.

143

staterna dock lämnat ifrån sig ett viktigt hjälpmedel för att kontrollera vem som tillåts resa in i länderna. I och med de öppna gränserna kan nu en person obehindrad resa mellan medlemsstater.⁷¹⁴ Med motiveringen att lyftandet av gränskontrollerna inte ska få ske på bekostnad av säkerheten hos den existe-rande befolkningen har en konsekvens av den fria rörligheten inom EU blivit att staterna ansett sig behöva ett gemensamt förhållningssätt till världen utan-för, bl.a. genom stärkta gränskontroller vid unionens s.k. yttre gränser.

Schengensamarbetet har på så vis lett till utvecklingen av gemensam politik bl.a. vad gäller asyl och invandring ifrån s.k. tredje länder.⁷¹⁵

Idag har EU en gemensamt framtagen politik vad gäller asyl (Common Euro-pean Asylum System, CEAS) vilket motiveras med att medlemsstaterna måste komma överens om vem som ska anses vara i behov av skydd med syftet att undvika en mängd praktiska problem, t.ex. att en person kan ansöka om asyl i flera medlemsstater samtidigt. När det gäller andra former av migration från tredje land finns gemensam reglering vad gäller familjeåterförening samt vissa gemensamma regler vad gäller arbetskraftsinvandring. I dagsläget bygger den EU-gemensamma regleringen av migration från tredje land främst på mini-mikrav,⁷¹⁶ vilket innebär att reglerna ofta kompletteras av nationell lagstift-ning. Sedan några år tillbaka pågår dock diskussioner om ett nytt CEAS som i större grad förväntas bygga på förordningar och därmed inte tillåta att med-lemsstaterna medger mer förmånliga regler.⁷¹⁷

Av vad som presenterats ovan framgår att EU-regleringen av migration skiljer på unionsintern migration och migration från länder utifrån unionen. Som

714 Craig, Paul och De Búrca, Gráinne, EU law: Text, Cases, and Materials, Sjätte upplagan, Oxford University Press, Oxford, 2015, s. 968. Under den s.k. flyktingkrisen 2015 återinförde flera stater gränskontroller för att de ansåg sig behöva ha bättre koll på vilka personer som rörde sig inom landet, som nämnts ovan i kapitel 3 är Sverige ett av dessa länder.

715 Craig, Paul och De Búrca, Gráinne, EU law: Text, Cases, and Materials, Sjätte upplagan, Oxford University Press, Oxford, 2015, s. 967. Amsterdamfördraget gjorde Schengensamar-betet till en del av EU-rätten och innebar även att EU gavs kompetens att besluta om en unions-gemensam asyl- och invandringspolitik. Genom fördraget flyttades asyl- och invandringspoli-tiken från den mellanstatliga tredje pelaren till den överstatliga första pelaren. I prakinvandringspoli-tiken fick det konsekvensen att beslut om asyl- och flyktingfrågor inte längre kräver enhällighet utan kan fattas av rådet med kvalificerad majoritet samt att parlamentets inflytande vid lagstiftning på dessa områden ökade. Genom ett protokoll som genom Amsterdamfördraget lades till grund-fördragen gavs Danmark, Irland och Förenade kungariket särskilda undantag inom de områden som flyttades från tredje pelaren till första pelaren.

716 Den för avhandlingen relevanta EU-regleringen presenteras närmare nedan, se främst av-snitten 8.3.1.4, 9.4, 10.4, 11.4.

717 EU-kommissionen meddelade i april 2016 att den önskade en reform av det gemensamma asylsystemet (CEAS), se Europeiska kommissionen – Pressmeddelande, Kommissionen före-slår olika handlingsalternativ för att reformera det gemensamma asylsystemet och ta fram säkra och lagliga sätt att resa till Europa, Bryssel den 6 april 2016, http://europa.eu/rapid/press-rele-ase_IP-16-1246_sv.htm.

144

Loïc Azoulai och Karin De Vries påtalat har unionsmedborgare och deras fa-miljemedlemmar en fördragsskyddad rätt att leva ett transnationellt liv, något som står i skarp kontrast till tredjelandsmedborgares möjligheter att göra det samma.⁷¹⁸ Även för tredjelandsmedborgarna har dock EU-rätten betydelse.

Dels genom de harmoniserade regler som nyss nämndes, dels genom det rät-tighetsskydd som utvecklats av EU-domstolen.

5.3 EU-domstolens betydelse för utvecklingen av