Tidigare i kapitlet framgår att kommuner samverkar mycket och i flera olika former. Dock visade det ing- et om vilka verksamheter eller aktiviteter som sam- verkan avsåg. Nedan görs en sammanställning över de exempel på samverkan som framkommit. Listan är ingen fullständig inventering av samverkan i Sve- rige utan utgör en sammanställning av de samver- kansexempel som våra respondenter lyft fram vid våra samtal.
Ett tydligt drag i intervjuerna är att det råder ett öppet klimat kommuner emellan och man delar gär- na med sig av vad man gör. Därför finns det också gott om forum, inom alla verksamhetsområden, för erfa- renhetsutbyten av olika slag. På detta sätt sker alltså en omfattande samverkan i nätverk. I flera intervju- er nämns gemensamma organisationer som SKL, de lokala kommunförbunden samt diverse organisatio- ner för en bransch eller verksamhet. Dessutom finns det på regional nivå en mängd olika projekt och sam- arbeten kring verksamheter som t.ex. it, utbildning, regional utveckling, attraktivitet och destinations- utveckling samt forskning och utveckling. Det finns också exempel på avtal där kommuner (vanligen i större antal som t.ex. en region) gentemot omvärlden ska agera koordinerat i frågor som t.ex. arbetsmark- nad, kompetensförsörjning, näringsliv, turism och infrastruktur. Flera kommunalråd benämner detta som ”framtidsorienterade samarbeten” som är ”stra- tegiska” och betydelsefulla.
Många kommuner har emellertid gått längre och samverkar kring utförande inom enskilda funktio- ner eller aktiviteter. Karakteristiskt är att det då är färre kommuner som på olika sätt har skapat gemen- samma resurser som har att täcka alla samverkande kommuners behov. Formerna varierar men vanligt förekommande är avtal eller gemensam nämnd. Att köpa tjänster eller kapaciteter av varandra anses emel- lertid som svårt då det krockar med Lagen om Offent- lig Upphandling. Nedan ges en lista med exempel på verksamheter och samarbeten.
>Gemensam näringslivsorganisation
>Inköps- och upphandlingssamverkan (flera exempel)
>Inrättande av gemensamma tjänster för chefer/ specialister (miljö, räddningstjänst, tillsyn) >Inrättande av gemensamma tjänster i verksam-
heter där låg volym skapar svårigheter som t.ex. energirådgivare, alkoholhandläggare.
>Program för kompetensutveckling, ledarskaps- utbildning, traineeprogram
>SFI
>Utbyte av juridiktjänster.
Det finns också mer omfattande samverkan som täck- er både tjänsteproduktion och myndighetsutövning. Merparten av dessa verksamheter/funktioner kan anses vara av administrativ (back-office) karaktär såsom:
>Gemensam växel
>Gemensamma resurser för överförmyndare, nämnd och förvaltning
>Gemensamma resurser (nämnd vanligast) för bygg och miljö
>Gemensamma resurser för it (t.ex. it-nämnd), personalsystem, personaladministration, löne- kontor
>Gemensamma resurser för ekonomiadministra- tion (gemensam ekonominämnd)
>Samordningsförbund för rehabilitering.
Det förekommer också mycket samverkan kring kom- munal produktion och att dela fysiska produktions- resurser. Det finns flera olika exempel:
>Gemensamma organisationer med ansvar för fle- ra tekniska försörjningar (både skattefinansiera- de och avgiftsfinansierade). Hur mycket som är gemensamt och hur det är organiserat varierar. >Gemensamma organisationer (aktiebolag, kom- munalförbund eller nämnd) för enskilda försörj- ningar (vanligen avgiftsfinansierade) som t.ex. vatten, avfall, energi.
>Gemensamma organisationer för bredband (van- ligen aktiebolag), räddningstjänst/brandkår. >Samarbeten inom skolan genom gemensamma
förbund eller utbyten.
>Kollektivtrafik genom regionala kollektivtrafik- myndigheter.
Utifrån förteckningarna ovan kan ett antal konsta- teranden göras. Ett är att det finns många nätverk och informella utbyten. Att medverka är inte hårt förpliktigande men det anses centralt då dessa uppfattas vara en förutsättning för att vara en aktiv part som kommun. Ett annat konstaterande är att
kommuner har valt att samverka när de har hittat en tydlig potential i att ha gemensamma resurser. Det kan röra sig om administrativa resurser som i liten utsträckning är bundna geografiskt och är förhål- landevis lätta att använda till en större volym. Mot- svarande gäller för specialanpassade resurser eller aktiviteter. För båda har det visat sig möjligt att eta- blera gemensamma specialister/funktioner.
Det har också skapats gemensamma organisatio- ner för produktion inom teknik och räddningstjänst då det ansetts svårt att klara dessa på egen hand. Kom- munerna har sökt former att kunna organisera pro- duktionen gemensamt men samtidigt låta varje enskild kommun själv bestämma omfattning och nivå obe- roende av de andra.
Det går att se en skiljelinje mellan kommunala myn- dighetsbeslut och kommunal välfärdsproduktion. Olika myndighetsbeslut, t.ex. hemtjänstbeslut, bygglov eller försörjningsbidrag, påverkar medborgaren direkt och andra beslut, t.ex. översiktsplaner eller tillstånd för livsmedelshantering, påverkar denne indirekt. Själva produktionen av kommunala välfärdstjänster kan vara decentraliserad eller centraliserad. Vi har inget statistiskt underlag för påståendet, men kom- muner förefaller samverka om myndighetsutövning främst när det avser ärenden som påverkar medbor- garna indirekt, medan myndighetssamverkan med direkta konsekvenser för kommuninvånaren förefal- ler mindre vanligt. När det gäller den kommunala väl- färdsproduktionen kan vi skönja ett snarlikt mönster. Serviceproduktion, med tät direkt kontakt mellan den som utför tjänsten och den som tar emot den, t. ex. grundskola och hemtjänst, är oftare lokal i sin natur än i de fall då avståndet mellan parterna är längre och då tjänsten används indirekt och mindre frek- vent, t.ex. vattenrening eller gatuunderhåll.
Noterbart är att den samverkan som förteckning- en ovan omfattar utgör en mycket begränsad del av en kommunal budget. I de kostnadsmässigt stora verksamheterna, t.ex. vård och omsorg, saknas det i princip helt exempel på samverkan. Ett par personer säger att de ”ska titta på det” men utan att tydligt kunna artikulera inom vilka delar (verksamheter) eller vilka fördelar som ska kunna uppnås. Vi har sär- skilt frågat angående samverkan inom dessa områ- den och i intervjuerna är det framför allt två skäl som lyfts fram till att det inte görs.
Det första tar fasta på att potentialen är begränsad. Verksamheterna är extremt lokala till sin natur och därmed är det svårt att – utan väsentliga geografiska omstruktureringar – öka volymen i dessa verksam- heter. Det kan handla om att transportera skolbarn till färre och större skolor eller att placera äldre i
särskilda boenden långt från de enskildas hemtrak- ter. En ensam kommun skulle på så vis kunna sänka enhetskostnaden för grundskola eller särskilt boen- de genom att samverka med andra kommuner. Kva- litetsaspekterna i dessa verksamheter är dock av sådan natur att en viss ekonomisk förbättring sannolikt upp- vägs av en upplevd kvalitetsförsämring. Närhet till familj och god kännedom om och kontinuitet i vem som är lärare respektive omsorgspersonal är exem- pel på kvalitetsaspekter. Ett andra skäl är att dessa tjänster utgör kärnan i välfärdsuppdraget genom att ”ligga nära väljaren” och därmed vara viktiga frågor för de förtroendevalda politikerna. Det är avgörande för en kommun (och de beslutande politikerna) att ha full påverkansmöjlighet inom dessa verksamheter utan att behöva anpassa sig till och göra kompromis- ser med andra kommuner. Detta kan accepteras, och också ofta lösas, i andra verksamheter som är mindre politiskt känsliga. Men utifrån att de stora välfärds- tjänsterna är personalintensiva och har begränsade stordriftsfördelar och samtidigt är politiskt känsliga till sin natur, är inte samverkan någon attraktiv lös- ning.
I våra intervjuer framställs samverkanspotentia- len som antingen en livboj eller en kompass. Vid en första anblick förefaller små krympande kommuner vara de som ser samverkan som en livräddning med- an större och växande kommuner ser samverkan som en riktningsangivelse. Det finns emellertid exempel på små minskande kommuner som har samverkan som en kompass och ledstjärna, vilket gör det svårt att dra några entydiga slutsatser – åtminstone av vårt intervjuunderlag att döma.
Strikt ekonomiskt finns det en effektiviseringspo- tential i de verksamheter som kommuner idag inte samverkar kring. Verksamhetskalkylen är enkel: totala kostnader dividerat med antal enheter. En cen- tralskola eller ett enda stort särskilt boende med ett större geografiskt upptagningsområde förbättrar i de flesta fall denna kvot. När det gäller markexploa- tering och dragning av VA-nät gäller samma princip. Men ekonomin återfinns bara i den ena av vågskå- larna. Samverkan är en politisk fråga, där de folk- valda har att bedöma även vikten av det som ligger i den andra vågskålen. Människorna i de familjer som berörs av samverkanslösningar befinner sig i ett soci- alt sammanhang. Den kommunala välfärdsproduk- tionen utgör viktiga villkor för de liv som folk lever. När samverkanslösningar inkräktar på det liv som den enskilde lever och är van vid blir det med ens en svår balansakt för ansvariga politiker att realisera den potential som kan finnas i en viss samverkan.