Hela världen urbaniseras idag i snabb takt. På samma sätt som i Sverige är det framför allt storstadsområ- dena som expanderar. Många utvecklingsländer har genomgått en kraftig storstadsexpansion under sena- re år. Även inom OECD-området sker en kontinuer- lig inflyttning till de större städerna och stadsregio- nerna.
Vad är det för typ av utmaningar som tillväxtkom- muner i andra, jämförbara länder, ställs inför? Och är det samma utmaningar som svenska kommuner har att hantera? Den internationella forskningslitte- raturen innehåller åtskilliga analyser av framför allt storstadstillväxtens problematik och hur vilka utma- ningar dessa snabbväxande städer har att hantera. Däremot är det svårare att hitta generella diskussio- ner om utmaningar som följer av tillväxten i sig. Ned- an sammanfattas några av de problem som uppmärk- sammas när det gäller storstadsregionernas tillväxt, i framför allt Europa och övriga OECD-länder, till- sammans med kommentarer om ifall dessa motsvaras av de utmaningar som konstaterats gäller i Sverige.
Växande städers utmaningar i andra länder är lika mångfasetterade som i vårt land, och präglas dess- utom av skillnader mellan länder i form av ekono- miska och social förhållanden samt system för reg- lering av tillväxt. Kommunernas instrument för att planera utvecklingen varierar mellan länder. På sam- ma sätt som i Sverige råder stor brist på bostäder och stora behov av infrastruktur i tillväxtområdena. Kom- munikationssystemen är också ofta otillräckligt dimensionerade. Detta nämns emellertid inte i den internationella litteraturen som en utmaning för stor- städerna utan tas snarare som givet som något ofrån- komligt i överhettade regioner. I stället är det andra teman som dyker upp i litteraturen5.
En första generell trend handlar om själva bebyg- gelsemönstret. I många länder expanderar städer och stadsregioner på ett förhållandevis oplanerat sätt genom framväxten av stora och utspridda förorts- områden. Ibland talar man om denna tendens som ”urban sprawl”. Detta kräver stora landarealer, för- utsätter långa pendlingsresor, ofta med bil och är knappast särskilt ekologiskt hållbara. Detta innefat- tar också på sina håll att medelklassen flyttar ut från stadskärnorna, som därmed tappar mycket av sin skattekraft. Mönstret ser emellertid olika ut i olika länder och är i Europa starkast i de östra och södra delarna. Citykärnan är alltjämt stark i bl.a. Storbri- tannien och Tyskland.
Stadens utbredning över stora landarealer är sär- skilt vanlig i stater med svaga planeringssystem eller där privata fastighetsintressen kan spela ut kommu- ner mot varandra. Även om det funnits tendenser till utbredning är den nuvarande policyn väldigt tydligt i de kommuner som undersökts: Fokus är på förtät- ning snarare än utbyggnad av nya bostadsområden. Nya områden görs ofta mer kompakta och stadslik- nande samtidigt som önskemålen om öppna ytor och grönska tillgodoses genom närhet till natur och rekre- ationsområden.
En andra utmaning i de flesta länder gäller stadens och storstadens sociala sammansättning. Tendenser till tilltagande segregation uppmärksammas alltmer. Detta förstärks av generellt ökande inkomst- och för- mögenhetsklyftor samt av en ökande andel flykting- ar och invandrare med svaga resurser. I andra änden
Not. 5. Se t.ex. Kearns, Ade & Paddison, Ronan. “New Challenges for Urban Governance”. Urban Studies, 37:5–6, 845–850 (2000); Sellers, Jefferey & HoffmannMartinot, Vincent. “Metropolitan governance.” United cities and local govern ments. Decentralization and local democracy in the world (2009). Barcelona: UCLG; European Commission, Director ate General for Regional Policy. Cities of tomorrow. Challenges,
visions, ways forward (2011).
uppstår särskilda bostadsområden för de mest väl- bärgade, ibland omgärdade av staket och bevakning. Även bland de som intervjuats i denna studie ses segregationen ses som en utmaning. Framför allt är det företrädarna för storstadskommunen och de inre förortskommunerna som för detta på tal. Det finns också en utbredd uppfattning bland de svenska kom- munföreträdarna att segregationen skall motverkas genom bl.a. kommunala integrationsinsatser och ett blandad byggande med bostäder i olika kostnadslägen. En tredje utmaning är att städerna allt mer ses i ett globalt och konkurrensutsatt perspektiv. Inom OECD-området pågår en omstrukturering av eko- nomierna som är tydligt kännbar för städerna. Det innefattar en utflyttning av industrier till tredje värl- den och en framväxt av en mer kunskapsbaserad eko- nomi. De städer som kan hantera detta växer. En kon- sekvens är att städernas företrädare blir allt bättre på att identifiera sina utvecklingsmöjligheter och använda dessa som grund för en utvecklingsstrategi.
Medvetenheten om den egna kommunens styrkor och svagheter är stor även bland de intervjuade kom- munföreträdarna i de svenska tillväxtkommunerna. Utvecklingsstrategierna tar fasta på att förmera de tillgångar man har. I denna mening är även de svens- ka kommunerna väl integrerade i ett globaliserat syn- sätt.
En fjärde utmaning handlar om det politiska sty- ret och kommer till uttryck i politisk och administra- tiv fragmentering. Ett typiskt mönster i de flesta OECD- länder är att storstäderna består av ett stort antal kommuner. Framför allt i Sydeuropa finns också fle- ra nivåer av lokalt och regionalt styre. Samtidigt har det visat sig svårt att få till stånd direktvalda beslut- sorgan som med demokratisk legitimitet kan fatta beslut som gäller hela stadsregionen. En anledning är att kommunerna inte vill släppa ifrån sig makt, men det finns också många exempel på att sådana förslag avvisats av de egna medborgarna i folkomröstning. Sådana omröstningar har bl.a. genomförts i Berlin/ Brandenburg och i nordöstra England kring Newcast- le. Det finns visserligen undantag, t.ex. inrättandet av Greater London Authority som direktvalt strate- giskt planeringsorgan för hela storlondon, men annars har de flesta försök att inrätta direktvalda beslutsor- gan för hela stadsregionen misslyckats. I stället väljer man att samverka i kommunalförbundsliknande for- mer om det man anser sig behöva samverka om, exem- pelvis kollektivtrafik och avloppsystem.
Inte heller i Sverige finns några övergripande direkt- valda beslutsorgan för stadsregionerna som helt över- ensstämmer med dessa regioners omfattning. Stock- holms läns landsting är visserligen regionplaneorgan
men pendlingsområdet expanderar kontinuerligt och är nu större än länet. En hög grad av samordning sker också via Göteborgsregionen. Det är emellertid nota- belt att ingen av de intervjuade företrädarna för kom- munerna i storstadsregionerna tar upp frånvaron av övergripande beslutsorgan som ett problem. Det har ju förts en debatt om ifall det kommunala planmono- polet kan vara ett hinder för att förverkliga övergri- pande regionala målsättningar, när det gäller t.ex. bostadsbyggande och planering av trafikleder. Kom- munernas motvilja mot övergripande direktvalda beslutsorgan hänger säkert samman med att sådana skulle riskera att urholka den egna kommunens ställ- ning. Det förefaller emellertid också som att man kom- mer långt bara genom att samarbeta. För att detta ska fungera även på sikt krävs dock att varje kommun känner ansvar för storstadsregionen som helhet.
Sammantaget återfinns vissa av de internationel- la trenderna även i Sverige, men inte alla. Sverige sticker ut framför allt genom mer kraftfulla kom- muner som har tillgång till och använder sig av sina starkare planeringsinstrument. Möjligen har man också bättre förutsättningar för att hantera en till- tagande segregation.