”Vi gör det idag för att vi vill, inte för att vi måste. Fler och fler måste.” Kc
I prioriteringsproblematiken finns en tidsdimension. Samverkan kan spänna mellan att vara en intressant möjlighet till en akut nödvändighet beroende på den enskilda kommunens situation.
Ansvarsaspekten. I intervjuerna med kommunal- råd och kommunchefer har inte formalia kommit på tal ofta. Formerna för samverkan förefaller under- ordnade vad man vill och behöver åstadkomma genom samarbetet. Flera kso har emellertid tagit upp kom- munstyrelsens uppsiktsskyldighet i samband med att kontrollen av samverkan kan bli lidande när det blir många olika samverkansformer och åtagande för en enskild kommun att hålla reda på.
”Uppsiktsskyldigheten kräver att vi har täta kontakter mellan olika samverkansparter.” Kso
Att det är en reell fråga för kommunerna kunde avlä- sas ur en annan kso:s fundering om att det faktiskt är svårt att utkräva ansvar om man ingår i för många olika instanser när ingen vet vem som ansvarar för vad. Det kan också bli ett demokratiproblem, då små- partier sannolikt hamnar utanför de flesta presidier och kommer att hamna utanför många nämnder och styrelser.
Ägardialoger är kritiska för att lyckas med sam- verkan. I dessa dialoger sätts agendan och ansvar för- delas inom samverkansorganisationen:
”Man måste driva det aktivt, det måste upp regelbundet för att löpande justera, anpassa och komma överens. Man måste hitta en gemensam nivå för varje verksamhet.” Kc
Det aktiva arbetet kan översättas till engagemang – ”det blir aldrig bättre än det engagemang vi sätter in i det”, sade en kso, ”är man med på mötena och deltar så fungerar det utmärkt.”
”Om vi kan samverka för mycket? Både och. Om det blir för många olika policies och styrdokument då kan det bli tjorvigt.” Kso
Alla intervjupersoner är överens om att det är ett arbete att samverka och tar mycket tid och energi i anspråk. ”Man måste titta noga på vilka konstella- tioner man väljer att ingå i”, berättade en kc och fort- satte: ”man vill inte skapa mer administration och varje konstellation kräver formalia med förberedel- ser och publicering.” Samma kc menade att det är att föredra att bygga ut befintliga samarbeten än att bil- da nya konstellationer.
Samverkan som strategi
”Det är ingen strategi utan man bygger det steg för steg i vardagen efterhand som behov och möjligheter uppstår.” Kso
Citatet beskriver hur kso i en norrlandskommun ser på samverkan. Det är talande för en stor andel av de observationer av samverkan vi gjort i denna studie. Intervjuerna har handlat mycket om hur kommuner ställs inför problem av olika slag och där och då för- söker lösa dem. Samverkan med andra kommuner ses ofta som en möjlig lösning till uppkomna problem. Enligt en av våra intervjuade kc så är det möjligt att samverka om allt i det kommunala uppdraget. Det går att hitta gemensamma mål med samverkan inom alla områden, det är endast en fråga om inställ- ning hos inblandade parter. Frågan här gäller sna- rare om och på vilket sätt man kan arbeta med sam- verkan som en strategi för att fullgöra sitt välfärdsuppdrag som kommun. Vi har funnit tyd- liga empiriska belägg för två principiellt olika ansat- ser till samverkan. De skiljer sig åt i två dimensio- ner. I den första dimensionen skiljer sig ansatserna åt i tid. Många samverkansinitiativ prioriterar kort- siktiga lösningar på existerande problem. Andra prioriterar ansträngningar som är förebyggande och långsiktiga. Den andra dimensionen avser kommu- nens inflytande och ansvar i samverkansarbetet och
sorterar samverkansansatserna utifrån antal unika
samverkansforum man som kommun verkar inom.
Utan att göra anspråk på att indelningen, se tabell 1, faktiskt ger fyra distinkta kategorier av samverkan vill vi använda dessa dimensioner för att diskutera två typfall – A och B – av samverkan och vad som präglar dessa. Det första är samverkan som reaktions- mönster, den andra är samverkan som strategi.
A. Samverkan som reaktionsmönster. Den första ansat-
sen kan vi kalla ”ad hoc-samverkan”. Det är i egentlig mening inte fråga om en strategi, snarare ett reak- tionsmönster. När man som kommun inte förmår uppfylla sitt uppdrag i något avseende behöver kom- munledningen lösa det uppkomna problemet. Exem- pel på denna ansats gav en kc, som konstaterade att ”man måste utgå ifrån var man kan hitta nytta, var- je fråga avgör vem man ska samverka med.”
Som vi visat ovan är enskilda specialisttjänster eller allmänna funktioner föremål för denna ansats. Vi har sett exempel på två olika skeenden – i vissa fall tving- as en kommun att kontakta andra kommuner för att aktivt undersöka intresset för samverkan, alternativt anhålla om att vara med i något redan befintligt. I andra fall har samtal i befintliga nätverk lett fram till en gemensam insikt om att man i flera kommuner delar samma problem eller ser en möjlighet att gemen- samt göra samma sak billigare och/eller bättre.
Målsättningen i ad hoc-samverkan präglas av aktu- ella problem som måste lösas. Eftersom en lösning är angelägen ser det ut som att olika kommuner hittar varandra i en gemensam problemställning och ett gemensamt mål att lösa detta problem. Det leder till att en kommun kan ha många unika överenskommel- ser, var och en om begränsade uppgifter. Varje upp- gift som löses på det viset kan förvisso uppvisa posi- tiva effekter i form av lägre eller bibehållen kostnad med bibehållen eller högre kvalitet. Dock vittnar många intervjupersoner om det merarbete som uppstår av varje ny samverkanskonstellation både vad gäller pla- nering och uppföljning. Uppsiktsskyldigheten gör att kommunstyrelser som samverkar ad hoc på det här viset sannolikt har ett digert arbete med att ständigt följa upp en lång rad olika samverkansinitiativ.
”Vi har medvetet valt en à la carte lösning och man väljer vad man vill vara med på. Kanske skulle man jobba mer systematiskt och strukturerat med samma kommuner.” Kso
Som citatet antyder så är en kommun inte nödvän- digtvis hänvisad till den ena eller andra ansatsen. Samverkan är inte naturligen en fråga om kortsik- tiga situationsspecifika lösningar, utan det finns fle- ra exempel på långsiktigt hållbara strategiska sam- verkansformer.
B. Samverkan som strategi. Den andra ansatsen till
samverkan är den strategiska, präglad av långsiktig- het och en snävare krets av kommuner som man sam- verkar med. Ett citat som illustrerar denna typ av samverkan gavs av en intervjuad kc:
”Vi har stor vana av samverkan här och har arbetat målmedvetet sedan 2003. Har en särskild
organisation för hur vi identifierar och utvecklar samverkan. Det finns former för hur man tar fram och förankrar olika frågor.” Kc
Strategisk samverkan kan sägas vara präglad av kon- tinuitet i två avseenden; det är inte några kortsiktiga initiativ som tas utan ändamålet för samverkan består över tid. Och de samverkansparter man arbetar till- sammans med är också bestående. De här två aspek- terna kan ta sig olika uttryck. Samverkan sker myck- et ofta i verksamhetsspecifika organisationer, t.ex. vattenbolag, teknikförbund, upphandlingsförbund eller biblioteksnämnd. Ett annat frekvent sätt att samverka under kontinuerliga former är att ingå i ett samverkansnätverk för att tillsammans utveckla oli- ka samarbeten. I sådana fall utgör nätverket ett natur- ligt samtalsforum och ”samverkansidentitet”, vilket i sin tur kan möjliggöra tillkommande samverkans- lösningar med endast marginellt administrativt mer- arbete. Vi har sett exempel på hur specialisttjänster och -funktioner uppstår, planeras och följs upp inom ramen för samverkansnätverk. Vidare skapar det goda förutsättningar för att göra systematiska och långsiktiga analyser av behov och förutsättningar.
tabell 1. Samverkan som reaktionsmönster eller strategi
Ansvarsutkrävande
Många
samverkansforum Få samverkansforum
Prioritering Kort sikt A –
Sker samverkan reaktivt är det problemen som styr var den initieras.
Fördelen med kontinuitet är att berörda människ- or lär känna varandra. De trösklar som parterna mås- te över när nya samverkanskonstellationer ska ska- pas är låga eller obefintliga då parterna har arbetat tillsammans länge i ett specifikt bolag eller förbund eller ingått i samma nätverk under många år. Att det här är något som kommuner brottas med framgår av följande kso:s konstaterande:
”I [vår] kommun har vi en stor hemläxa i att tänka strategiskt och att samverka med aktörer utanför länet, t.ex. längs norrlandskusten. Vi kan komplettera varandra mer och bättre än idag.” Kso
>Med en gemensam historia kan gemensamma målsättningar formuleras lättare än utan den. Inkomster och utgifter kan kalkyleras annorlun- da med en lång tidshorisont än om det är kortsik- tiga finansiella problem som ska lösas. Likaså kan ”långa mål” göra uppföljningsarbetet min- dre konfliktfyllt. Ska årets ekonomiska utfall räddas eller ska en ekonomiskt hållbar gymna- sieskola av hög kvalitet skapas? Olika syften ska- par olika påfrestningar på samarbetet.
Det finns inget område som är principiellt fel att sam- verka om. Vissa områden förefaller dock svårare att samverka om än andra. Samverkan ser ut att fung- era bra då det berör specialisttjänster och funktio- ner, avgiftsfinansierad verksamhet och gemensam produktion. Samverkan är svårare när det gäller verk- samheter som bygger på lokal produktion som t.ex. grundskola och barn- och äldreomsorg. Grundskola och omsorg är dessutom verksamheter som ligger väldigt nära medborgarna, vilket kan göra det mer angeläget för ansvariga politiker att inte avhända sig ansvar, insyn och inflytande.
Slutsatser
Svenska kommuner förändras. Några växer, andra krymper. Människor av olika slag och åldrar rör sig inte bara mellan utan även inom kommunerna. För att hantera dessa rörelser kan ökad samverkan fram- stå som attraktivt både vad gäller effektivitet och demokratiskt inflytande. Att slå samman kommuner är en stor sak. Samverkan har en potential att hjälpa kommunerna i deras eviga anpassningsarbete.
Nedan återkopplar vi studiens resultat till de tre enskilda frågor som har drivit arbetet. Efter åter- koppling till var och en sammanfattar vi vår slutsats
med en kommentar om samverkan som strategi för att upprätthålla en fungerande lokal samhällsstruk- tur.
1. För vilka verksamhetsområden är det lämpligt respektive mindre lämpligt för kommuner att samverka interkommunalt, allt i syfte att klara av sitt välfärdsuppdrag?
Utifrån denna studie kan konstateras att inom de områden där samverkan sker är aktörerna nöjda med utfallet och söker utvecklingsmöjligheter. Däremot finns det inga indikationer på att samverkan kom- mer att öka nämnvärt inom de områden där samver- kan inte sker idag, de centrala kommunala välfärds- områdena grundskola och omsorg.
Det empiriska materialet i denna rapport uppvi- sar förhållandevis entydiga mönster av hur kommu- ner samverkar. Utifrån praktiken (listan över sam- verkansexempel på sidan 4) kan slutsatser dras kring vad som har ansetts vara lämpliga såväl som mindre lämpliga samverkansområden.
Ett sådant område avser enskilda specialistfunk- tioner där volymen i en enskild kommun blir för liten för att vara rationell och det finns en risk för under- utnyttjade ”dubbletter” i andra närliggande kommu- ner. Vidare är dessa funktioner dessa inte heller geo- grafiskt bundna vilket gör dem ”skalbara” och användbara inom ett större geografiskt område. Admi- nistrativa funktioner och inköpssamverkan uppvi- sar motsvarande karakteristik. Behov och utform- ning av dessa tjänster är likartade varför det är förhållandevis lätt att samordna dessa aktiviteter/ tjänster. Beredning av ärenden (t.ex. planärenden och bygglov) och viss myndighetsutövning (t.ex. alko- holinspektion och miljötillsyn) är också vanligt före- kommande då den har tydliga stordriftsfördelar och inte är bunden till en plats.
Aktiviteter eller produktion som antingen kräver stora investeringar eller specialiserad kompetens har också visat sig vara lämpliga för samverkan. Ju mer specialiserad en resurs är desto mer lönsamt blir det att transportera den, d.v.s. den är mindre geografiskt bunden. Därför förekommer också mycket kommu- nal samverkan inom områden som t.ex. teknik och räddningstjänst. Även gymnasieskolan uppvisar den- na karakteristik då elever visat sig resvilliga för rätt utbildning.
Avslutningsvis finns också exempel på utåtriktade eller framtidssyftande satsningar som t.ex. påverkan av turister, företag, stat och landsting/regioner. Det är förhållandevis lätt att få med många parter och det berör i liten utsträckning kommunens interna resurser. Det är lättare (lämpligare) att samverka om
något som ligger ”utanför” den egna organisationen, då det finns tydliga fördelar och insatsen är relativt liten.
Däremot är det sällsynt med annat än marginell samverkan inom områden som grundskola och omsorg. Dessa tjänster produceras tydligt lokalt, med resur- ser som inte är specialiserade och i större volymer av likartade tjänster. Detta innebär att det endast finns marginella stordriftsfördelar. Vidare ligger dessa lokala tjänster närmare ”kärnan” i välfärdsuppdra- get. Väljarkåren och dess anhöriga är direkt berörda av tjänsterna, vilket gör det mer politiskt känsligt att avhända sig inflytande och ansvar. Trots statligt nor- merande reglering inom t.ex. både grundskola och omsorg – något som borde verka standardiserande – vill politiker i varje enskild kommun utforma och besluta om sin verksamhet oberoende av andra.
2. Vilka effekter ger interkommunal samverkan upphov till?
I det empiriska materialet uppvisar respondenterna en mycket samlad bild av vilka effekter samverkan kan ge upphov till. Exempel och uttryck varierar men det är samma typer av effekter som påtalas. >Kompetens, rekrytering och kapacitet. Den större
verksamhetsvolym som följer av samverkan ger kommuner förbättrade möjligheter att rekrytera och hålla kompetent personal. Dessutom blir det fler personer i en större organisation vilket ökar stabilitet och leveranssäkerhet och minskar ris- kerna.
>Kvalitetsmässiga förbättringar. De faktorer som nämns i föregående punkt innebär sammantaget att kvaliteten kan höjas i de tjänster som levere- ras och i utförandet.
>Ekonomiska stordrifts- och rationaliseringseffek-
ter. Det finns ekonomisk rationaliseringspoten-
tial inom ramen för en samverkan. Denna före- kommer främst inom aktiviteter som inte är tydligt kopplade till en plats vid utförandet som t.ex. specialister och stödfunktioner samt vid samordnad produktion av teknisk försörjning. Det är emellertid värt att notera att det visat sig svårt att använda samverkan för att sänka den totala kostnadsnivån. Effektiviseringseffekterna tenderar istället att användas som ett utrymme för utveckling och förbättring.
>Inflytande, påverkan och samlat agerande gente- mot andra intressenter. Att agera gemensamt och enat utåt ger stora fördelar i termer av enhet- lighet, kraft att påverka och vad som är möjligt att uppnå. Det finns också indikationer på att dessa aktiviteter ges en ”strategisk” betydelse då
de i tilltagande grad uppfattas påverka de grund- läggande förutsättningarna för alla kommunens aktiviteter.
>Samtidigt som samverkan kan skapa fördelar kan konstateras att det innebär mer komplicera-
de förutsättningar för styrning, ledning och utkrä- vande av ansvar. I empirin finns många exempel
på att parterna fått söka efter fungerande former för hur samverkan ska ledas och hur beslutsfat- tande ska fördelas mellan olika instanser, dels inom den verksamhet eller de aktiviteter man samverkar om, dels inom varje samverkande kommun. Dessutom skapar det komplexitet i gränssnitt med andra kommunala aktiviteter. Sammantaget försvårar denna komplexitet för omgivningens förståelse för hur verksamheten bedrivs och vem som kan ställas till svars. I de mer komplicerade samverkansstrukturerna (t. ex. ett kommunalförbund) har det visat sig svårt för individer utanför samverkan (t.ex. medbor- gare, brukare, media) att följa processen kring ett beslut eller att förstå vilken organisatorisk enhet som hanterar en fråga. Hur blev det som det blev och var fattades avgörande beslut – i för- bundet, kommunstyrelserna eller i nämnderna?
3. Är samverkan verkningsfull som strategi för att skapa mer effektiva utvecklings- respektive produktionsförutsättningar?
Sett ur ett kommunledningsperspektiv framstår det som mer verkningsfullt att arbeta utifrån ett synsätt där samverkan är en tydlig strategi, d.v.s. ett proak- tivt förhållningssätt för att utveckla kommunen och regionen gemensamt. En utgångspunkt är att inte använda samverkan för att lösa problem. Istället gäl- ler det att arbeta strategiskt för att skapa långsiktigt bra förutsättningar för både drift och utveckling i verksamheterna. Flera nämner att de tagit utgångs- punkt i sitt visionsarbete, både för kommunen och för regionen. Utifrån visionen har kommunerna sedan kunnat göra en samlad analys över de förutsättning- ar man verkar under, och vilka utmaningar detta innebär. I ett sådant sammanhang kan samverkan vara ett verksamt instrument att förändra verksam- hetens förutsättningar på ett mer grundläggande sätt. Att initiera samverkan mellan kommuner är van- ligen en lång och komplicerad process. Det tar tid att etablera något gemensamt och det är krävande. Mer- parten av de samverkansexempel vi sett i empirin är ett resultat av långsiktigt arbete i många steg. Frå- gan är då hur dessa steg kan tas och vad de innebär för helheten.
Erfarenheterna visar att det vanligaste sättet att få till stånd en samverkan är att det löser ett gemen- samt problem för parterna, d.v.s. samverkan som reaktionsmönster. Genom att reagera på omständig- heter som behöver hanteras har kommuner på detta sätt kunnat lösa sina uppgifter på ett bättre sätt.
”Samverkan handlar om att framtidssäkra verksamheten. Det funkar bra som det gör idag så det är inte akut.” Kso
Initialt har det kunnat skapa fördelar i de delar där samverkan skett men successivt har det aktualiserat en problematik kring antalet samverkanskonstella- tioner och antalet samverkande parter. När det blir flera samarbeten och de är initierade var och en på sina egna premisser, inte sällan av förvaltningen/ professionen själv, så kan de vara effektiva var och en för sig, men helheten riskerar att bli fragmente- rad. Varje initiativ skapar en isolerad effekt, som kan vara god, inom ett enskilt område. En konsekvens av detta är att det kan bli olika konstellationer av kom- muner för olika verksamheter beroende på förutsätt- ningarna i de olika kommunerna när samverkan ini- tieras. Enbart de som har något tydligt att vinna, relativt sin ursprungssituation, väljer att gå med.
”Samverkan är bra när det passar och gynnar alla som är med. Annars får det vara.” Kso
Detta förhållningssätt uppfattas av många som önsk- värt då det uppfattas som respektfullt och flexibelt. Dessutom är det då möjligt att välja antal samver- kande parter utifrån verksamhetens karaktär och förutsättningar och på så vis få ut mesta möjliga poten- tial i varje sammanhang.
En vanlig definition av strategi är att det handlar om en övergripande ordning som skapar samlad mening av alla aktiviteter som sker. Givet hur mer- parten av rapportens samverkan kommit till stånd kan konstateras att många pekar på att det råder bris- ter i helheten. Sett i kommunen som helhet så görs det en mängd saker, och allt fungerar, men det sker okoordinerat och med tveksam samlad effekt. Grad- vis innebär det också att det blir krävande att hålla ihop de olika initiativen, det blir svårt att styra, föl- ja upp och utvärdera. Det är inte självklart att detta håller i längden. Potentialen har sannolikt en övre gräns och ju mer samverkan det blir desto mer krä- vande blir det administrativt – det finns en risk att det kostar mer än det smakar.
Erfarenheterna indikerar att parterna som ingår i detta visions- och samverkansarbete identifieras
utifrån någon form av naturlig geografisk region, inte nödvändigtvis inom samma län, med gemensamma intressen. Initiativen kring samverkan växer då fram i ett långsiktigt förtroende och inom de områden där det finns framtida strategiska behov, inte problem idag. Parterna känner varandra väl, både i politiken och bland tjänstemän, det finns ett uppbyggt förtro- ende. Detta förtroende är avgörande som drivkraft för att kunna etablera gemensam proaktiv handling, utan att behöva använda akuta problem som argu- ment. Då kan den gemensamma visionen utvecklas och det går att agera gemensamt mot denna.
Avslutande diskussion
”Samverkan minskar en del problem och skapar en del utveckling. Men det löser inte problemen på sikt.” Kso