Liksom de växande kommunerna har de kommuner som tappar befolkning utmaningar. De är emellertid mycket annorlunda. Medan de växande kommuner- nas utmaning handlar om att skala upp sin verksam- het i takt med befolkningstillväxten handlar det för de krympande kommunerna om att skala ned ser- vice och organisation och ändå klara av att upprätt- hålla en kvalitetsmässig bra service för medborgar- na. Lagstiftaren gör ingen skillnad på kommuner av olika storlek utan uppdraget är i grunden det samma. Som Amcoff pekar på i sin studie handlar de krym- pande kommunernas utmaningar inte enbart om befolkningsminskning utan också om att kommunen har en allt åldrande befolkning.
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att konti- nuerlig befolkningsminskning rymmer några för hela gruppen gemensamma och uppenbara utmaningar. >En krympande ekonomi ställer krav på en konti-
nuerlig anpassning av verksamheten. När befolk- ningen minskar så minskar också kommunens skatteunderlag. Samtidigt minskar behovet av service genom att det är färre som behöver servi- cen. För att matcha detta måste man kontinuer- ligt anpassa organisation och utbud.
>Befolkningsutvecklingen skapar utmaningar för välfärdsuppdraget
– Med en kontinuerlig ökning av andelen äldre måste satsningar ske inom äldreomsorgen. – Med ett kontinuerligt minskande elevunderlag
måste anpassningar ske inom skolområdet. – På den tekniska sidan sitter man ofta fast i sys-
tem (VA och väg) som är uppbyggda för en betydligt större befolkning.
Den minskade storleken påverkar också personalsi- tuationen. I Syssner&Olausson studie vittnar flera kommuner om att kompetenskraven på de anställda ökar i takt med att det ställs högre krav på den kom- munala verksamheten. Samtidigt signaleras att: >Minskad befolkning ger mindre underlag för spe-
cialisttjänster – måste anställa ”mångkonstnärer” >Blir svårare att rekrytera kompetent personal
till såväl små som stora yrkesgrupper inom kom- munen
>Lönekonkurrens som är svår att hävda sig i Utmaningarna är onekligen stora och väcker en grund- läggande fråga: Går det att leverera bra välfärd givet de förutsättningar man har?
Något uttömmande svar på denna fråga ger inte Syssner&Olausson i sin studie och det har heller inte varit uppdraget. Studien ger emellertid indikationer som tyder på att det inte är alldeles självklart att man i alla kommuner med kontinuerligbefolkningsminsk- ning har förmåga att ge medborgarna likvärdig ser- vice jämfört med vad som erbjuds i andra kommuner. Forskarna konstaterar i sin avslutning: ”För det andra
är ett bestående intryck att företrädarna för de små och krympande kommunerna upplever att det är svårt att leva upp till de krav som staten ställer på den kom- munala verksamheten. Lagstiftningen upplevs som allt mer komplex, och målsättningarna avseende kvalitet och tillgänglighet blir allt djärvare. Kraven på admi- nistrativa rutiner och uppgiftslämnande uppfattas som orimligt stora.”
Syssner&Olausson signalerar också att det finns ett eftersatt underhåll av fastigheter och anläggning- ar och att det är problematiskt att få utrymme för investeringar. ”Några av våra informanter menar att
kommunen skjuter kostnader framför sig, vilket inne- bär att kommande generationer av kommunmedbor- gare kommer att få bära kostnaden för, eller lösa pro- blemen med ett sedan länge eftersatt underhåll.”
För att komplettera forskarnas studier har vi inom SKL gjort analyser av både ekonomi och kvalitet uti- från ett nationellt perspektiv. Utifrån tillgänglig sta- tistik har de 10% av kommunerna som har haft störst befolkningsminskning sedan 1974 jämförts med de 10% av kommunerna som under samma period haft störst ökning i befolkningen. Några centrala slutsat- ser från denna studie är:
>Gruppen minskande kommuner har en extremt svag soliditet. Soliditeten inklusive pensions- skuld är 40 procentenheter högre i de mest väx- ande och de mest minskande kommunerna. De växande kommunerna har en soliditet i paritet med riksgenomsnittet på 20 procent och de
krympande på -20 procent i genomsnitt. Det innebär att skulderna inklusive pensionen är 20 procent högre än tillgångar bland de krympande. >Gruppen minskande kommuner har en betydligt
lägre resultatnivå ekonomiskt än växande. Genomsnittet mellan 1998 – 2013 är ett resultat på -398 kr/invånare, medan de växande kommu- nerna har ett resultat på +22 563 kr/invånare under perioden. Uppenbart har man klarat anpassningsbehoven sämre i de krympande än i de växande och man har också betydligt svårare att finansiera investeringar.
>Våra analyser signalerar inga tydliga kvalitets- skillnader mellan växande och minskande inom äldreomsorgsområdet. Det finns dock en indika- tion på att erbjudandet skiljer sig åt. I minskande kommuner tycks strategin i större omfattning vara att erbjuda omsorg genom SÄBO. De krym- pande kommunerna har också genomgående en högre kostnadsnivå.
>Våra analyser indikerar stora skillnader inom skolområdet.
– Gymnasieskolan kan vanligen hanteras genom samverkan och köp av verksamhet. Men det finns tydliga skillnader i erbjudande genom tillgång till färre linjer och genom ökade krav på resor och i vissa kommuner internatboende – Inom för- och grundskolan måste man arbeta
med färre skolenheter (nedläggningar) och mindre klasser. Har svårigheter att få tillgång till specialpedagoger och olika stödresurser. Har genomgående högre kostnader. Skolresul- taten skiljer sig kraftig åt. Elever i växande kommuner har bättre resultat oavsett om man jämför meritvärde eller andel med minst god- känt i engelska, svenska eller matte. Elevgrup- perna skiljer sig åt utifrån behov av ekono- miskt bistånd, nyinvandrade elever (0-4 år), föräldrars utbildningsnivå och kön. Men även med hänsyn taget till dessa faktorer, så under- presterar de minskande kommunerna, som har fyra procentenheter lägre meritvärde än vad de ”borde haft”. De växande kommunerna har en procentenhet högre meritvärde än för- väntat utifrån elevgruppens sammansättning.
De minskande kommunerna ligger avsevärt under riksgenomsnittet i samtliga tre måtten nedan. Trots resultatskillnaderna kostar de minskande kommunernas grundskola i genomsnitt sex procent mer än vad den borde enligt kostnadsutjämningssystemet. De väx- ande kommunernas grundskola är i genom- snitt däremot fyra procent ”billigare” än vad som kan förväntas.
>På den tekniska sidan är det som Syssner& Olausson konstaterar ett problem att sitta med en allt för stor infrastruktur. De fasta kostnader- na är normalt stora och minskar inte när en min- dre befolkning skall servas. Driften och behovet av specialkompetens kan inom många verksam- hetsområden lösas genom samverkan.
>Myndighetsutövningen är svår att uttala sig om då det saknas nationella data. Mattisson& Knutsson signalerar att det finns samverkans möjligheter som också utnyttjas när det gäller områden som översiktsplaner, tillståndsgivning och olika inspektionsuppdrag. Däremot signale- ras att det är sällsynt med samverkan när det gäller myndighetsutövning som är direkt kopp- lad till individer som t.ex. biståndsbeslut, bygglov och försörjningsstöd.
Framför allt är resultatskillnaderna på skolområdet alarmerande. Men inte heller den kvantitativa studien ger ett entydigt svar på frågan. En analys vi inte haft underlag för att göra men som vore intressant är att se närmare på är skillnader i serviceutbud. Alla kom- muner lever under samma lagar och kraven som med- borgarna har rätt att ställa skiljer sig inte mellan kom- muner. Som vi kunnat se ovan finns det några tydliga skillnader mellan växande och minskande inom skol- och äldreomsorgsområdet, men analysen som vi kun- nat göra är tyvärr allt för grund. Inom kvalitetsom- rådet vet vi att förväntan har en stor betydelse för hur ett utbud bedöms. Är det så att medborgare i mindre resursstarka kommuner ställer in sina förväntningar efter de möjligheter som kan erbjudas? Är detta i så fall acceptabelt och är det hållbart på sikt?
Inom gruppen kommuner med stora befolknings- minskningar finns också en stor variation och några
tabell 1 Skolresultat i åk 9 för minskande resp växande kommuner riket, år 2014 Elever i åk. 9 med minst
godkänt i svenska, matematik och engelska, andel (%)
Elever i åk. 9, meritvärde hemkommun, genomsnitt (16 ämnen)
Elever i åk. 9. genomsnittligt meritvärde avvikelse från modell- beräknat värde, procentenheter
Minskande 83 200,81 –4
Växande 92 226,17 1
i gruppen lyckas relativt bra även jämfört med de betydligt mer resursstarka tillväxtkommunerna. Det skulle vara intressant att se närmare på dessa fram- gångsrika kommuner och vad som gör att de lyckas. Är förutsättningarna bättre/enklare eller handlar det enbart om förmågan att hantera situationen?
Syssner&Olausson lyfter också frågan om förmå- gan att fatta de nödvändiga politiska besluten. Fors- karna signalerar en rad utmanande iakttagelser: >Stark vilja att växa, eller åtminstone inte krym-
pa, gör att det blir svårt att fatta beslut som manifesterar befolkningsminskningen.
>Starka reaktioner från medborgarna – varför ska just min skola eller badplats tas bort? Känsla av att samhället monteras ner, bristande förtroende för kommunledningen, nya oppositionspartier och antagonism.
>Starkt känslomässigt engagemang gör det svåra- re för medborgare, politiker och tjänstemän att diskutera kommunala prioriteringar på ett prin- cipiellt plan.
>Svår situation för politiken – det som kanske är ekonomiskt ansvarsfullt är inte politiskt gång- bart.
Syssner&Olausson möter också en oro för att en anpassningspolitik medför att man påskyndar urba- nisering och centralisering. Detta politiska dilemma berör Larsson också i sin studie. ”De förtroendevalda
har en svår pedagogisk uppgift att söka förklara beho- vet av anpassning efter försämrade ekonomiska för- utsättningar och att samtidigt söka skapa engagemang och framtidstro.”. Man skall ha respekt för att det är
ett svårt uppdrag att vara förtroendevald i en situa- tion där ekonomin ställer krav på ständiga neddrag- ningar. Frågan är om det är ett möjligt uppdrag eller om det ställer krav på ett ledarskap som inte är möj- ligt att skapa i alla kommuner.
Uppdraget blir heller inte enklare av att det i dessa kommuner många gånger är svårt att skapa en stra- tegisk kapacitet. Att kapaciteten för strategiskt hand- lande tenderar att bli begränsad hänger delvis sam- man med svårigheter att rekrytera ledande tjänstemän. Det finns också ett begränsat ekonomiskt utrymme för att finansiera en administrativ överbyggnad. Det är alltså få personer som kan ägna tid åt annat än löpande verksamhet och även dessa personer måste ägna merparten av sin tid åt annat än strategiskt arbe- te. Syssner&Olausson konstaterar: ”Vår slutsats är
att de kommuner som har allra störst behov av att utveck- la strategier för hur man hanterar en långvarig befolk- ningsminskning, tenderar att ha de minsta resurserna – i tid, ekonomi och kompetens räknat”.
Interkommunal samverkan har ofta lyfts fram som lösningen på de problem som minskande kommuner möter. Genom att samverka kan verksamheter upp- rätthållas genom att flera delar på kostnaderna. Som vi sett ovan och som Mattisson&Knutsson bekräftar i sin studie rymmer också samverkan möjligheter att dämpa de effekter som befolkningsutvecklingen stäl- ler. Mattisson&Knutsson avslutande reflektion är också att: ”…kommunerna klarar inte uppdraget på
egen hand utan måste samverka.”
Mattisson&Knutsson konstaterar samtidigt att verksamheterna där samverkan uppfattas vara en lösning är begränsade. I praktiken omfattar samver- kan enbart en liten del av de kommunala utgifterna. Samverkan saknas helt inom de kostnadsmässigt stora välfärdsområdena grundskola, vård och omsorg. Enligt Mattisson&Knutsson är skälen för detta dels att potentialen (genom att det handlar om lokal pro- duktion) är begränsad, dels politiska. De politiska skälen bottnar i att dessa välfärdsområden uppfat- tas vara kärnan i välfärdsuppdraget och dessutom är ”nära väljaren”. Uppfattningen tycks vara att; För- svinner dessa uppdrag från den enskilda kommunen finns heller ingen anledning att ha kvar den nuva- rande kommunindelningen.
Ser vi framåt så finns det ytterligare potential i sam- verkan inom de områden som samverkan idag sker. Det handlar inte i första hand om att nå kostnadsför- delar, snarare att få tillgång till de specialresurser som krävs för att verksamheten skall kunna hålla en rimlig kvalitetsnivå. Som både Mattisson&Knutsson och Larsson lyfter fram i sina studier har emellertid samverkan också ett pris både genom olika transak- tionskostnader och genom de demokratiska problem och styr problem som uppstår. Mattisson&Knutsson konstaterar ”Kommunen riskerar att bli ett näste av
mer eller mindre tydliga beroenden till andra organi- sationer”.
En central slutsats vi kan dra är också att så länge samverkan inte berör de tunga välfärdsområdena är potentialen starkt begränsad som lösning på de utma- ningar som kommuner med kontinuerlig befolknings- minskning har att hantera.
Sammanfattningsvis är det en ganska mörk bild som framträder när vi sammanställer de slutsatser som forskarna drar och som statistiken indikerar. Vi kan inte blunda för dessa fakta och de signaler som för- troendevalda i minskande kommuner ger. Samtidigt är det ett observandum att de folkomröstningar som gjorts om förslag till sammanslagningar av kommu- ner är entydiga. Medborgarna har i samtliga fall gett ett klart nej till en sammanslagning. Syssner&Olausson lyfter också fram att det finns en del forskning som
pekar på att det i mindre kommuner finns ett socialt kapital som tillför värden och som åtminstone delvis kompletterar de insatser som kommunerna på egen hand klarar av att leverera. I diskussioner av utjäm- ningssystemet eller andra ekonomiska frågor kan det också vara värdefullt att betänka faktumet att den kommunala skattebasen (förvärvsinkomster) gynnar kommuner med hög skattekraft, vilket i stor utsträck- ning är befolkningsökande kommuner med attrak- tiva boendemiljöer. Dessa kommuner hade i många fall haft en mindre gynnsam ekonomiska situationen om beskattningen istället utgått från dagbefolkning- ens inkomster. Om skattebasen hade utgått från vad som produceras i kommunen hade kommuner med minskande befolkning haft betydligt bättre ekono- miska förutsättningar.