Uttalade reformmotiv
Här backar vi bandet och går tillbaka till utgångs- punkterna: Varför har regeringarna i Danmark, Fin- land och Norge valt att initiera kommunindelnings- reformer just nu? En kommunindelningsreform är ett politiskt riskabelt projekt, eftersom det i grund och botten går ut på att lägga ner politiska system och det därför är känsligt för de politiska aktörer som initierar en reform. Det är sällan reformer man vin- ner val på. Dessutom är bevisen för att kommunsam- manslagningar faktiskt uppnår de effekter man efter- strävar varierande. En gemensam iakttagelse från de flesta länder som genomfört indelningsreformer är att de förorsakat ökade kostnader på kort sikt och att de förbättringar man utlovat materialiseras lång- samt. I motsats till de stora indelningsreformerna under 1950–1970-talen som skedde under en tid när de offentliga utgifterna tilläts öka och den offentliga servicen byggdes ut i kommunerna, genomförs 2000-talsreformerna ofta under strama statsfinan- siella förutsättningar.
De tre ländernas kommunindelningsreformer inne- håller liknande bakgrundsteckningar och huvud- sakliga motiveringar:
”Danmark har gennemgået kolossale forandringer siden kommunalreformen i 1970. Afstande mellem mennesker, virksomheder og institutioner er blevet mindre – på grund af teknologi, der gør det nemmere at komme i kontakt med hinanden, og på grund af transport, der fører os hurtigere frem til målet. Det, der tidligere føltes langt væk, er kommet tættere på. […] Vi bliver flere ældre, og der bliver færre hænder til at løfte opgaverne. Den offentlige sektor kommer til at miste mange gode medarbejdere, som går på pension i de kommende år. Mange nye opgaver og udfordringer er således kommet til i den offentlige sektor. Men strukturerne er ikke fulgt med. Med de nuværende rammer er Danmark ikke rustet til at håndtere de store forventninger fra borgerne og de udfordringer, der kommer af flere ældre og færre erhvervsaktive.” (Det nye Danmark 2004)
”Förändringarna i kommunernas omvärld förutsätter att kommun- och servicestrukturen ändras. Syftet med kommun- och servicestruktur- reformen är att tillgången till och kvaliteten på den service som kommunerna ansvarar för skall tryggas även i framtiden. Åtgärder för att trygga servicen måste vidtas omedelbart för att man skall ha tillräckligt med tid att omorganisera servicen.”
(RP 155/2006)
”Det er 50 år siden forrige kommunereform og kommunene har fått betydelig større ansvar for velferdsoppgaver siden den gang. Samtidig har den statlige detaljstyringen økt, og kommunene har de senere år flyttet flere oppgaver inn i interkommunale samarbeid. Regjeringen ønsker kommuner som er bedre rustet til å håndtere oppgavene de har, og som kan møte de utfordringer og nye oppgaver som kommer i årene fremover.” (www.kommunereformen.no)
De argument som återkommer i alla tre ländernas reformer är följande:
>Omvärldsförändringar. Urbanisering, ändrade boendemönster och ny teknologi ställer krav på nya funktionssätt, men ger också möjligheter att bortse från avstånd på ett annat sätt än tidigare. >Demografiska förändringar. Det ökade antalet äld-
re sätter å ena sidan press på de kommunala verk- samheterna och innebär också en personalpolitisk utmaning när stora årskullar går i pension. >Obalans mellan lagstiftningens krav och kommu-
nernas kapacitet. En del av kommunerna har inte
kapacitet nog (ekonomi och personal) att leva upp till lagstiftningens krav på innehållet i myndighetsutövning och serviceproduktion.
>Krävande medborgare. Medborgarnas krav på den offentliga sektorn har ökat. Ökat fokus på rättigheter till offentliga tjänster innebär att man oftare ifrågasätter.
>Misstro mot alternativa sätt att lösa kapacitets-
ekvationen. De metoder man hittills använt sig av
för att stärka kommunernas verksamhetsförut- sättningar – frivilliga förändringar i kombina- tion med interkommunal samverkan – uppfattas inte som tillräckliga och har dessutom skapat en struktur som är oöverskådlig för de enskilda medborgarna.
Bakgrundsteckningen utmynnar i en slutsats att kom- munindelningen bör reformeras för att skapa en ”enkel struktur av bärkraftiga kommuner som finns nära medborgaren” (Danmark), en ”robust kommunstruk- tur” (Norge) eller ”starka primärkommuner” (Finland). Utöver den likartade argumentationen i alla refor- mer framträder också en rad skillnader och nyanser som bottnar i de olika institutionella utgångslägena. De övergripande övervägandena i den danska kom- munreformen var knutna till två institutionella mål: att förbättra sjukhussektorns verksamhetsförutsätt- ningar och att stärka kommunerna som medborgar- nas främsta ingång till den offentliga sektorn. Refor- men av den regionala nivån med ny regionindelning (färre regioner) och ett nytt system för styrning och finansiering (färre uppgifter, mer statlig styrning) inriktades för att tjäna sjukhussektorns behov. Kom- munernas position stärktes med flera uppgifter som tidigare legat hos staten eller amtskommunerna.
I Finland är reformargumenten, tydligare än i både Danmark och Norge, knutna till statsfinanserna och behovet av strukturella åtgärder för att balansera den offentliga ekonomin. Eftersom primärkommunerna har finansieringsansvaret för hela vården från pri- märvård till sjukhus har reformargumentationen i stor utsträckning byggt på en analys av vilka struk- turer som krävs för en mer kostnadseffektiv och hög- kvalitativ vård. Under den långa och vindlande reform- processen har en politisk debatt uppkommit mellan dem som anser att vårdens organisering bör lösas först och kommunindelningen först i andra hand och dem som anser att kommunindelningen ska lösas först och vårdens organisering sedan.
Expertkommissionen som utarbetade underlaget för den norska kommunreformen (Kriterier för god kommunestruktur 2014) granskade behovet av refor- mer med utgångspunkt i kommunens fyra roller som myndighetsutövare, demokratisk arena, tjänstepro- ducent och samhällsutvecklare.
En lös tillämpning av kriterierna på utgångspunk- terna för reformerna i Danmark, Finland och Norge visar att den första reformen i Finland var förhål- landevis ensidigt inriktad på kommunens tjänste- producerande roll. I skede 2 (2011–2014) diskutera- des även kommunens roll som demokratisk arena (strävan att komma bort från odemokratiska sam- verkansstrukturer) och samhällsutvecklare i större utsträckning. Att komma bort från oöverskådliga samverkansstrukturer uppfattas även i den norska reformen som en demokrativinst (Prop 95 S 2014).
Både i Danmark och i Norge har kommunens roll som myndighetsutövare spelat en viktig roll i argu- mentationen för behovet av större kommuner och därmed större professionella sammanhang: ”För små fackmiljöer kan på sikt göra det svårt att leverera goda och likvärdiga tjänster till invånarna. Särskilt gäller det för specialiserade tjänster riktade till utsatta grupper. Det gäller t.ex. människor med behov för tjänster inom psykisk hälsa, missbrukarvård och myndighetsutövning riktad mot barn. Facklig kom- petens och kunskap är avgörande för att invånarnas behov och rättssäkerhet ska bli tillgodosedda” (Meld St 14 (2014–2015), 6).
I den danska reformen förstärktes kommunens roll som samhällsutvecklare med nya uppgifter inom miljöområdet och arbetsmarknadspolitiken. Däre- mot var reformen i mycket liten omfattning fokuse- rad på kommunens roll som demokratisk arena, även om ambitionen att samla så många uppgifter som möjligt hos kommunerna och givetvis har betydelse för tydlighet och ansvarsutkrävande.
Från argument till politiskt beslutsunderlag De reformargument som framförts i Danmark, Fin- land och Norge är långt ifrån unika. Argumenten är kända från den internationella forskningslitteratu- ren (Denters et al 2014, Baldersheim & Rose 2010) och har också ofta förekommit i ländernas tidigare bakgrundsdokument, utan att för den skull ha lett till politiska slutsatser om att det krävs förändring- ar av kommunstrukturen. Inget av de argument som framförts har entydiga och påvisbara effekter. Bero- ende på politisk eller positionsbaserad ståndpunkt kan samma faktaunderlag tolkas på olika sätt och ge olika slutsatser om åtgärder. Om iakttagelsen är att
ett tätt nätverk av interkommunal samverkan ska- par en oöverskådlig struktur, kan en person konsta- tera att det är något som gör det möjligt att bevara de små kommunerna med sina demokratiska fördelar, medan en annan person konkluderar att det krävs kommunsammanslagningar för att förbättra ansvars- utkrävandet. Konkurrens mellan kommunerna inom en stadsregion om invånare och företagsetablering- ar kan tolkas som antingen en styrka (mångfald och konkurrens ökar utbudet för invånarna) eller som ett problem som borde byggas bort (konkurrensen skapar ett nollsummespel där fripassagerarkommu- ner åker snålskjuts på centralorternas investeringar i service och infrastruktur).
Det som händer när den politiska processen kring en kommunreform tar fart är ofta att de tidigare kän- da argumenten sorteras om. Argumentens inbördes tyngd omprövas, eller reformargumenten formule- ras på ett sätt som skär igenom klassiska argumen- tationslinjer, t.ex. att motsätta sig kommunsamman- slagningar utifrån demokratiska argument och förespråka kommunsammanslagningar med hän- visning till effektivitetsargument. I den danska refor- men blev begreppet ”faglig bæredygtighed” – ett nyskapat begrepp som tar fasta på kommunernas professionella kapacitet att sköta sina åtaganden – centralt för att bryta motsättningarna mellan effek- tivitetsargument för och demokratiargument mot större kommuner. Dessutom hade en studie som publi- cerades 2003 och delvis ifrågasatte tidigare kända samband mellan kommunstorlek och demokrati en viss betydelse för att demokratidiskussionen tona- des ner under reformprocessen (Mouritzen 2010). Att skylta reformerna med begrepp som ”robust”, ”bärkraftig”, ”stark” eller ”ny” är också en medveten politisk strategi. Det är svårt att motsätta sig beho- vet av starka eller robusta kommuner eller ”det nya Danmark”. Eftersom de övergripande målen för refor- merna formulerats på en så abstrakt nivå, har mot- sättningarna mellan olika parter i processen oftare handlat om process eller substans: frivillighet eller tvång, samverkan eller sammanslagning (se t.ex. Kommunal Rapport 31.7.2015).
Christensen & Klitgaard (2008) hänvisar i sin ana- lys av den danska strukturreformens uppkomst till Kingdons teori om politikflöden. I ett samhälle finns
tabell 3. Reformernas inriktning med avseende på kommunernas olika roller (jfr Kriterier för god kommunestruktur 2014) Danmark Finland fas 1 (2005–2011) Finland fas 2 Norge
Myndighetsutövare x X
Demokratisk arena (x) x X
Tjänsteproducent x x x X
en ”ursoppa” av problem och lösningar. I vissa lägen flyter problemströmmen och lösningsströmmen sam- man och skapar beslutsläge. Den som i det läget är policyentreprenör och tar fasta kommer att bestäm- ma vilka problem och vilka lösningar som matchas samman. Ibland uppstår beslutsläget i samband med ett regeringsskifte, ibland till följd av andra omstän- digheter. I Danmark kom en regering som initialt för- nekat att det finns ett behov av en omfattande kom- munindelningsreform att byta åsikt och genomföra en stor reform. Beslutsläget uppstod under regerings- perioden. I Finland initierades det första skedet av reformen (kommun- och servicestrukturreformen 2005–2011) under pågående mandatperiod, medan reformens andra skede initierades vid regeringsskif- tet 2011. I och med regeringsskiftet kom partier med en annorlunda syn på kommunerna till makten och använde sig av reformargument som låg närmare deras egen syn på kommunernas roll i samhället. Kommunal samverkan som uppfattats som en lik- värdig lösning under reformens första skede blev i reformens andra skede ett demokratiskt problem som måste lösas med hjälp av kommunsammanslagning- ar (Regeringsprogrammet för statsminister Jyrki Katainens regering 22.6.2011, Sandberg 2014). I Nor- ge är kommunreformen starkt förknippad med ett politiskt maktskifte och partiers ambitioner att genom- driva sin linje i förhållande till kommunerna. Medan de tidigare regeringarna talat för en finmaskig kom- munstruktur och gradvis byggt ut möjligheterna till kommunal samverkan, i uttryckligt syfte att skapa alternativ till sammanslagningar, valde den nytill- trädda regeringen bestående av Høyre och Frem- skrittspartiet att driva en motsatt linje när de kom till makten.
I vissa lägen kan andra motiv än de klart utsagda medverka till att en reform får ett visst förlopp. I Dan- mark hade det politiska motivet att lägga ner amts- kommunerna stor betydelse för att reformen fick det förlopp den fick, även om reformen utåt sett i stor utsträckning kom att handla om kommunindelning- en (Christensen & Klitgaard 2008). I Finland har maktbalansen mellan urbana och rurala områden spelat en roll under olika skeden av reformen (Sand- berg 2010), även om ambitionen att stärka storstads- regionernas och centralorternas ställning hört till de reformspår som senare kommit att misslyckas (Valtiovarainministeriö 2014b).
Avslutningsvis är det värt att konstatera att refor- margumentation alltid handlar om förenkling, trots att de flesta är medvetna om att verkligheten är kom- plicerad och att de samband man hävdar mellan kom- munstorlek och kommunal kapacitet är långt ifrån
entydiga. Politikens logik är sådan. Det behövs en lagom enkel och lockande paroll att samlas under. Att bygga ”det nya Danmark” är ett ypperligt exem- pel. Samtidigt kan viljan att förenkla och att över- driva de potentiella positiva effekterna bli sin egen fiende. Arto Koski och hans kolleger konstaterar i en metastudie av lokala kommunsammanslagningspro- cesser i Finland (Koski et al 2013) att ja-sidan i sin strävan att vinna över osäkra politiker på sin sida ofta överdriver de positiva automatiska effekterna av en kommunsammanslagning. När den nya kom- munens vardag börjar och politikerna, medborgarna och de anställda inser att det krävs mycket jobb för att bygga en ny kommun, kan den inledande överop- timismen ibland bli ett hinder för att arbeta hållbart med den nya kommunen.