När det gäller att bedöma huruvida reformupplägget faktiskt lett fram till handling finns det än så länge evidens bara från Danmark och Finland.
Den danska reformen var som tidigare konstaterat exceptionellt framgångsrik när det gällde att faktiskt åstadkomma kommunsammanslagningar. Det kan också konstateras att alternativet förpliktande sam- arbete blev en marginell företeelse i reformen. Poul Erik Mouritzen konstaterar i alla fall att existensen av ett alternativ B (alltså det förpliktande samarbe- tet) hade stor psykologisk betydelse för att driva ige- nom reformen både nationellt och lokalt (Mouritzen 2006, 210). Kombinationen av styrning uppifrån (kom- munstorlek, tidsfrister) och lokal frihet att välja sam- manslagningsparter skapade en speciell dynamik.
Tabell 1 (se avsnitt 2) visar att det skedde en klar tyngdpunktsförskjutning i kommunstrukturen, så att medianstorleken för en dansk kommun ökade från 10 267 invånare år 2000 till 42 584 invånare år 2015. Tabell 4 säger något om hur omfattande reformen var. Bara 31 av de 275 kommuner som fanns i Dan- mark år 2000 var oberörda av strukturreformen. De kommuner som stod utanför reformen består av två mycket olika grupper av kommuner. Den ena grup- pen består av små ö-kommuner som tog vara på den möjlighet till förpliktande samverkan som gavs som alternativ i strukturreformen. De här kommunerna behåller en begränsad egen lokalförvaltning, men har överlåtit skötseln av tyngre välfärds- och utveck- lingsuppgifter till en större grannkommun. Den andra gruppen består av storstäder som Köpenhamn, Oden-
se och Århus och andra stora eller medelstora kom- muner i de urbana områdena. Ingen av de 17 kom- munerna i Köpenhamnsområdet berördes exempelvis av kommunindelningsändringarna 2007. Däremot gällde uppgiftsöverföringarna från stat och amtskommuner (sociala området, miljö, arbetsmark- nadspolitik) också de kommuner som stod utanför indelningsändringarna.
I Finland var frihetsgraderna i reformen större under kommun- och servicestrukturreformen (fas 1, 2005–2011). Kommunerna hade flera handlings- alternativ och verkställigheten av reformen skedde över en längre tid. Ekonomiska incitament lockade kommunerna till snabb handling och radikala beslut, men en betydligt mindre andel av kommunerna upp- fattade kommunsammanslagning som ett lockande alternativ. Tabell 1 (se avsnitt 2) visar att antalet kom- muner i Finland minskade från 436 till 301 mellan 2000 och 2015. Merparten av de här sammanslag- ningarna genomfördes under första skedet av refor- men. Flest kommunsammanslagningar genomfördes år 2009. Trots den kännbara minskningen av antalet kommuner är kommunstrukturen i Finland fortsätt- ningsvis småkommundominerad. Medianstorleken för en kommun har stigit från 4 997 invånare år 2000 till 6 642 invånare år 2015. Av de kommuner som exis- terade år 2000 (se tabell 4) existerar över hälften (56 %) fortfarande i samma form. Det ska i varje fall påpekas att en del av de här kommunerna som en följd av reformen bildat kommunala samverkansom- råden inom social- och primärvården. I en del fall har det inneburit radikala omläggningar av kommu- nens verksamhet och en starkare organisation för vården, men kommun- och servicestrukturreformens samverkanskrav resulterade också i halvhjärtade samverkansförsök som senare upplösts.
En karta över verkställda kommunsammanslag- ningar i Finland visar att tyngdpunkten i kommun- sammanslagningarna funnits i södra och västra Finland och kring medelstora städer som Joensuu, Jyväskylä, Kuopio, Uleåborg och Seinäjoki. Runt de medelstora städerna har kommunsammanslagning- arna ofta motiverats med strategiska hänsyn: att bli en stor stad som kan hävda sig i den nationella konkurrensen och locka till sig privata och statliga investeringar. Runt de största städerna, Helsingfors, Tammerfors och Åbo har det däremot, trots både lokala och statliga ambitioner i den riktningen, varit svårt att få till stånd förändringar som skulle innebära att centralorten utvidgas med en eller flera kranskommuner, vilket av dem som drivit på saken uppfattats som önskvärt för att kunna sam- ordna markplaneringen i regionen och undvika
fripassagerarproblematik. I Åboregionen genomför- des år 2009 däremot sammanslagningar där de med- elstora kranskommunerna S:t Karins och Nådendal växte genom sammanslagningar med mindre grann- kommuner. När det gäller de stora städernas krans- kommuner är reformkriterierna motstridiga. Kom- munerna är relativt stora, de har god ekonomi och uppfyller villkoren för att vara en bärkraftig kom- mun, med undantag av att en stor del av deras befolk- ning pendlar in till centralorten. Eftersom både befolk- ningen och beslutsfattarna i kranskommunerna är nöjda med den nuvarande kommunstrukturen är det svårt att få till stånd kommunsammanslagningar t.ex. mellan Tammerfors och dess stora kranskom- muner på frivillig väg.
I Norra Finland har det bara förekommit ett fåtal kommunsammanslagningar. I de glest befolkade delarna uppfattas varken sammanslagningar eller samarbete som ett realistiskt alternativ. Långa avstånd utgör ett hinder för att samordna verksamheter utan att det innebär sämre service för befolkningen. Reformlagstiftningen erkänner också att de mest glest befolkade kommunerna har särskilda problem och innehåller därför också undantagsparagrafer för den här kommungruppen. Samtidigt berörs dessa kommuner i stor utsträckning av den problematik kommunreformerna försökt ge redskap för att han- tera, nämligen en åldrande befolkning och en svik- tande kommunalekonomi.
Ambitionen både i den första och den andra fasen av kommunreformen var att stimulera kommunerna att genomföra stora sammanslagningar med en gång, i stället för att gå in för försiktiga och mekaniska
sammanslagningar. Incitamentsstrukturen (se ovan) konstruerades också för att premiera radikala för- ändringar. Målsättningen lyckades delvis. I synner- het 2009 skedde en rad omfattande sammanslag- ningar mellan tre eller flera kommuner. Den största, nya Salo, bildades av 10 tidigare kommuner. Majori- teten av kommunsammanslagningarna har ändå skett mellan två kommuner och runt städer som Björne- borg och Kuopio har tendensen varit att de små krans- kommunerna anslutit sig en i taget. Kuopio har t.ex. under tio års tid fått sällskap av de små grannkom- munerna Vehmersalmi (2005), Karttula (2011), Nil- siä (2013) och Maaninka (2015).
I skede två av reformen (2011–2104) har 250 kom- muner deltagit i de obligatoriska kommunindelnings- utredningar som kommunstrukturlagen förutsätter. Bara 20 procent av kommunerna uppfattade att refor- men är nödvändig. Av 62 utredningar som genom- förts mellan åren 2013 och 2015 har bara sju (7) resul- terat i beslut om kommunsammanslagningar (Finlands kommunförbund 2015).
Det stora antalet motstridiga styrsignaler från sta- tens sida har inte gynnat verkställigheten av kom- munreformen. En del av de kommuner som gjorde ”allt rätt” under reformens första fas befann sig efter regeringsskiftet 2011 i ett läge där de skulle ha tving- ats påbörja en ny reformprocess under nya premis- ser. Det uppfattades som demoraliserande och har urholkat tilliten mellan stat och kommun (Meklin & Pekola-Sjöblom 2013, Stenvall et al 2015).
tabell 5. Den danska kommunalreformens och de finländska kommunreformernas effekter på kommunstrukturen. Andel/antal av kommunerna år 2000 som fram till 2015 inte berörts av någon kommunindelningsförändring Antal invånare i kommunen år 2000 Danmark
Reform 2007 Andel/antal som inte berörts av kommunindelningsförändring
Finland
Reformer 2005–2015 Andel/antal som inte berörts av kommunindelningsförändring < 4 999 3/1718 % 111/21851 % 5 000–9 999 0 % 0/117 73/11166 % 10–19 999 5 % 4/83 35/5860 % 20–29 999 40 % 8/20 11/1861 % 30 000–49 999 38 % 8/21 41 % 7/17 50 000–99 999 39 % 5/13 25 % 2/8 100 000 < 75 % 3/4 83 % 5/6 Alla kommuner 11 % 31/275 244/43656 %