Det går inte att isolera effekterna av reformen Har kommunindelningsreformerna skapat en mer stark, robust och enkel kommunstruktur i de nord- iska länderna? Att mäta effekterna av reformer är alltid komplicerat, eftersom reformer alltid sker i tiden och utfallet påverkas av många faktorer som sker samtidigt: ändringar i de ekonomiska konjunk- turerna, samtidiga reformer och oändliga faktorer som är knutna till det konkreta beslutsfattandet i och efter reformerna. I det här kapitlet diskuterar jag först faktorer som påverkar bedömningen av refor- mernas effekter innan jag går över till en genomgång av iakttagna effekter av reformerna i Danmark och Finland.
När arbetet med den danska strukturreformen inleddes var den offentliga ekonomin ingen stor frå- ga i Danmark. I det skede reformen hade genomförts och de nya kommunerna inledde sitt arbete hade kon- junkturerna försämrats. Skolnedläggningar var inte en fråga som debatterades inför strukturreformen, men kom att bli en fråga som flera av de nya kommu- nerna ställdes inför när de tvingades till budgetned- skärningar (Blom-Hansen et al 2012). På samma sätt drabbades Finland av en lågkonjunktur 2008–2009 precis när största delen av kommunsammanslagning- arna höll på att verkställas. En av de nya kommuner som bildades 2009, nya Salo bestående av 10 tidigare kommuner, lyftes i ett tidigt skede av reformen fram som ett framgångsrikt exempel på den nya tidens strategiska kommunsammanslagningar. Den nya kommunens existens har kommit att präglas av sto- ra svårigheter och tuffa beslut, eftersom den största arbetsgivaren i kommunen, mobiltelefontillverkaren Nokia, lade ner sin verksamhet i kommunen och kom- munekonomin störtdök pga ökad arbetslöshet. I Fin- land är effekterna av de reformer som genomfördes under fas 1 svåra att isolera, eftersom verkställighe- ten präglades av nya reforminitiativ och motstridiga styrsignaler från statens sida (Meklin & Pekola-Sjö- blom 2013).
En annan grundläggande iakttagelse är att refor- mer har få automatiska effekter. Förändringarna ska- par en utvecklingspotential som de lokala besluts- fattarna kan utnyttja eller låta bli att utnyttja (Meklin & Pekola-Sjöblom 2013, Evaluering af kommunalre- formen 2013). Det gäller främst olika förväntningar om besparingar, som är beroende av att kommuner- na faktiskt fattar beslut om att ändra på saker som påverkar vad administrationen och verksamheten kostar. Evalueringen av den danska strukturrefor- men konkluderar att ”det fortfarande återstår out- nyttjad potential för effektivisering och kvalitets-
utveckling som det fortsatt är viktigt att hålla ögonen på under de kommande åren” (Evaluering af kom- munalreformen 2013, 20). Ändå var förutsättning- arna för att genomföra reformen i mer symmetriska i Danmark än i Finland. I Danmark var vissa villkor lika för alla kommuner (nya uppgifter) och bildandet av nya kommuner skedde samordnat enligt en iden- tisk tidtabell. Den fragmentariska och i tid utspridda verkställigheten av reformen i Finland gör att de loka- la faktorerna får ännu större betydelse för reformens effekter.
En tredje iakttagelse är att bedömningarna präg- las av den måttstock och det system som tillämpas i varje land. Detta gäller i synnerhet bedömningarna av hur det politiska systemet och den kommunala demokratin fungerar före och efter en reform. I Fin- land har antalet politiska förtroendeuppdrag blivit en symbolfråga i genomförandet av kommunsam- manslagningar. Man är rädd för att den representa- tiva demokratin uttunnas och att i synnerhet kom- munernas utkanter tappar representanter när förtroendeuppdragen blir färre efter en kommun- sammanslagning (Pihlaja & Sandberg, Pikkala 2015). Enligt en dansk måttstock är förtroendeuppdragen i Finland oerhört många (se tabellerna 5 och 6). Dan- mark tillämpar en modell med få förtroendeuppdrag per kommun och skiljer sig överlag tydligt från i syn- nerhet Sverige och Finland när det gäller tänkandet kring förtroendeuppdragen och den politiska orga- nisationens beskaffenhet. Antalet uppdrag hör inte till de frågor som uppmärksammats i samband med kommunreformen i Danmark.
Kommunernas roll förändrades inte i grunden Tabellerna 5 och 6 visar också att det kvalitativa språnget i den nordiska kommunalförvaltningen sked- de i samband med den första vågens kommunsam- manläggningar i Norden under 1960- och 1970- talen. Då förvandlades kommunerna från lekmannastyrda lokalförvaltningar till stora professionella organisa- tioner. Reformerna under 2000-talet har inte ändrat på kommunernas grundkaraktär. De är fortfarande stora professionella organisationer. Tabellerna illus- trerar samtidigt det som redan konstaterats i den här artikeln, nämligen att den danska reformen var myck- et mer radikal. Blom-Hansen med flera använder i sin översikt över den danska kommunsektorns utveck- ling (Blom-Hansen et al) måttet personal per full- mäktigeledamot, för att illustrera tyngdpunktsför- skjutningen i kommunernas verksamhet. Tabell 5 visar att den radikala förändringen skedde efter den första danska kommunalreformen 1970, men att också strukturreformen inneburit en märkbar
förändring i kommunalpolitikernas kontrollspann. Kommunalpolitikens tyngdpunkt flyttas i allt större utsträckning från detaljstyrning till ram- och mål- styrning. Den ökade distansen mellan beslutsfattar- na och de konkreta besluten har underlättat beslut i svåra frågor, t.ex. indragningar av serviceenheter, men kan å andra sidan ha negativa effekter för lokalkän- nedomen och befolkningens tilltro till lokalpolitiker- na (Blom-Hansen et al 2012, Evaluering af kommu- nalreformen 2013). Tabell 6 visar att utvecklingen i Finland varit mindre radikal och inslaget av lekman- nastyre i kommunerna fortfarande är stort. Det beror dels på att det skett färre kommunsammanläggning- ar i Finland än i Danmark och på att det finns fler förtroendeuppdrag per kommun.
Konsekvenser av reformen i Danmark
Eftersom reformen i Danmark var en totalreform med många element, går det att säga något om vilka effekter den hade för kommunsystemet som helhet och för kommunernas roll. I Finland har efterhands- analyserna dels fokuserat på det mosaikartade refor- mutfallet och på de ständiga förändringarna i den statliga styrningen, dels på förändringar ur enskilda kommuners synvinkel. Det är därför inte helt enkelt att jämföra utfallet av de båda reformerna, även om det också finns gemensamma drag i efterhandsbe- dömningen.
Huvudpunkterna i evalueringen av den danska reformen kan sammanfattas på följande sätt: 1. Helhetsintrycket är att reformen uppfattas
som lyckad. Med tanke på hur radikal refor- men var är det intressant att motståndet mot reformen både i förväg och i efterhand varit relativt litet. I ett jämförande perspektiv är samförståndet om en så radikal reform något unikt för det danska sammanhanget (Balders- heim & Rose 2010). Försöken att exportera till- vägagångssättet (snabb tidtabell, måltal, fri- hetsgrader i att bilda nya kommuner) till andra
sammanhang, bl.a. kommun- och service- strukturreformen i Finland och regionrefor- men i Norge har inte slagit lika väl ut. 2. Kommunernas förmåga att hantera sina lag-
stadgade skyldigheter har stärkts framför allt inom de områden där kommunerna redan tidi- gare hade ansvar för verksamheterna i fråga. Ett större befolkningsunderlag har enligt eva- lueringarna gjort att kommunerna fått bättre förutsättningar för att driva en kostnadseffek- tiv och högkvalitativ verksamhet (Evaluering af strukturreformen 2013).
3. Strukturreformen innehöll en rad överföringar av uppgifter inom social-, miljö- och arbets- marknadsområdet från amtskommunerna och staten till kommunerna. Här visar evaluering- arna att reformen inte lyckats lika väl. Inom vissa uppgifter i det sociala området visar det sig att de nya kommunerna är för små att ta sig an de frågor som tidigare låg hos amtskommu- nerna och evalueringens bedömning är att de skulle hanteras bättre på interkommunal eller regional nivå. Inom delar av miljöområdet finns det problem med kommunernas hand- läggningskapacitet. Erfarenheterna visar sam- mantaget att det också i ett land med stora och starka kommuner i vissa fall krävs en nivå stör- re än kommunerna för att hantera ärendena effektiv (Evaluering af strukturreformen 2013). 4. Kostnaderna för den kommunala administra-
tionen har minskat med ungefär 10 procent efter strukturreformen. Totalkostnaderna för den kommunala verksamheten har inte mins- kat, men utgifterna har överförts från admi- nistration till verksamhet. Därmed har den danska reformen lyckats infria en av de för- väntningar som ofta ställs på sammanlägg- ningsreformer, att ta bort överlappningar i byråkratin (Blom-Hansen et al 2014, Houlberg et al 2015).
tabell 6. Illustration av hur den kommunala sektorn i Danmark utvecklats i ett 50-årsperspektiv. Källa: Blom-Hansen et al 2012, 58
1966 1990 2010
Antal kommunalt anställda 46 200 451 916 527 755 Antal fullmäktigeledamöter 10 005 4 677 2 468 Personal/fullmäktigeledamot 4,6 96,6 213,8
tabell 7. Illustration av hur den kommunala sektorn i Danmark utvecklats i ett 50-årsperspektiv. Källa: Blom-Hansen et al 2012, 58 1960 1970 1990 2010 Antal kommunalt anställda 137 000 193 000 434 000 434 000 Antal fullmäktige ledamöter 12 131 11 966 12 622 10 412 Personal/fullmäktige ledamot 11 17 34 42
5. Det kommunala beslutsfattandet känneteck- nas av en ökad professionalisering och centrali- sering. Reformen har gett kommunalpolitiker- na fler saker att bestämma över, men det ökade antalet ärenden har samtidigt ökat distansen mellan politikerna och besluten. Det har underlättat beslutsfattandet i svåra frågor, men har samtidigt en del negativa konsekvenser för lokalbefolkningens tillit till beslutsfattandet (Blom-Hansen et al 2012, Elklit & Kjær 2013). 6. Mätningar som genomfördes under de första åren efter reformen visade att reformen hade en rad negativa konsekvenser för närdemokra- tin i kommunerna (Krevi 2009, Indenrigs- og sundhetsministeriet 2010). Medborgarnas politiska självtillit sjönk kännbart strax efter reformen (Lassen & Serritzlew 2012).
7. I efterhand har frågeställningar som inte hade någon stark roll under genomförandet av refor- men dykt upp på den politiska agendan. Det gäller främst de perifera kommunernas roll och utkantsområdenas position i de nya kom- munerna, som blev tydliga när den ekonomiska konjunkturnedgången tvingade kommunerna till besparingar. Trots att reformen i viss mening jämnade ut förutsättningarna mellan kommuner, kvarstår betydande mellankom- munala skillnader när det gäller ekonomin, näringslivet, arbetsmarknaden och befolk- ningens hälsa (Danmark i forandring 2014). 8. Övergången till större kommuner har flyttat
fokus i kommunernas verksamhet från över- levnad till utveckling. Kommunernas innova- tionsverksamhet har ökat och kommunerna uppfattas ha en starkare roll i dialogen med statsmakten (Røiseland et al 2015).
Konsekvenser av reformen i Finland
Eftersom reformerna i Finland varit mer mosaikar- tade och reformprocessen tidvis kaotisk, är reformens utfall också mer mosaikartat än i Danmark. 1. Kommunreformerna, oberoende om de lett till
kommunsammanläggningar eller fördjupat interkommunalt samarbete, har i första ledet skapat en utvecklingspotential som de nya kommunerna kan utnyttja eller låta bli att utnyttja. De rigida övergångsbestämmelserna (t.ex. den 5-åriga anställningstryggheten) i kombination med kommunernas egna över- enskommelser om övergångsbestämmelser (t.ex. att öka antalet politiker eller bevara alla småskolor) har inneburit att det tagit tid innan förändringspotentialen kunnat realiseras
(Meklin & Pekola-Sjöblom 2013, Koski et al 2013).
2. De stora kommunsammanläggningarna runt medelstora städer har förstärkt kommunen som utvecklingsaktörer och frigjort resurser till innovation. Dessutom har sammanslag- ningarna haft positiva effekter för markan- vändningspolitiken.
3. I de fall där kommunsammanslagningen dri- vits fram av en ekonomisk kris hos en eller fle- ra av kommunerna har det visat sig vara avgö- rande vilken förmåga den mottagande kommunen har att hantera ekonomin på sikt. Större kommuner med sund ekonomi klarar av att hantera ekonomin också efter en samman- läggning med en eller flera ekonomiskt svaga grannkommuner, medan en sammanslagning mellan jämnstora kommuner, där en eller flera har dålig ekonomi kan leda till stora ekono- miska problem för den nya kommunen (Koski 2015).
4. Inom det kommunala beslutsfattandet hade kommunsammanläggningarna inledningsvis en konserverande snarare än en förnyande effekt. Medborgarna röstade på etablerade partier och kandidater. Kvinnornas roll i kom- munalpolitiken försvagades (vilket också hän- de i Danmark) (Pikkala 2015).
5. Medborgarnas förtroende för kommunalpoli- tiken har sjunkit i synnerhet i utkanterna av de sammanslagna kommunerna, även om vari- ationerna mellan kommunerna är betydande (Pekola-Sjöblom 2011, 2014).