Text: Josefina Syssner och Albin Olausson, Centrum för kommunstrategiska studier, Linköpings universite t
I detta kapitel intresserar vi oss specifikt för de kom- muner som uppvisar en långvarig befolkningsminsk- ning, och för hur centrala aktörer i den kommunala organisationen uppfattar och beskriver den situation som just deras kommun står inför. Vi har ställt frå- gor om hur en långvarig befolkningsminskning påver- kar kommunal politik, organisering och verksamhet. Vår genomgång visar att en långvarig befolknings- minskning har stora konsekvenser för kommunen – i flera avseenden. Våra informanter talar om kom- munen som en demokratisk arena och som en förvaltningsorganisation. De talar också om kommu- nen som en leverantör av välfärdstjänster, som en samhällsbyggare och som en arbetsgivare. I alla dessa avseenden beskrivs långvarig befolkningsminskning som en utmaning. Ett annat sätt att beskriva detta, är att säga att demografisk förändring skapar utma- ningar i alla led i den politiska processen. En långva- rig befolkningsminskning kan påverka förutsättning- arna för såväl det politiska beslutsfattandet, som för möjligheten att verkställa politiska beslut, och för för- mågan att leverera väl fungerande välfärdstjänster. Tre slutsatser av mer generell karaktär lyfts fram; (i) Långvariga befolkningsminskning är en större utmaning i de redan små kommunerna. Utrymmet för innovativa lösningar, intern omorganisation och effektivisering är större i en stor kommun än i en liten. En liten kommun är också mer känslig än en stor –
för plötsliga förändringar på intäktssidan, föränd- rade eller skärpta krav från staten, eller kompetens- förlust som uppstår när enskilda medarbetare slutar. (ii) De små och krympande kommunerna upplever lagstiftningen och de krav som staten ställer som allt mer komplexa och krävande. Kraven på administra- tiva rutiner och uppgiftslämnande uppfattas som orimligt stora. (iii) De kommuner som har allra störst behov av kunskap om hur man kan hantera långva- rig befolkningsminskning, är samtidigt de som har de sämsta förutsättningarna att avsätta tid och resur- ser för strategiskt utvecklings- och utredningsarbe- te. Därmed finns ett utbrett behov av kunskapsstöd om hur man styr och leder en liten och krympande kommun, stadd i ständig förändring. Den kunskap som efterfrågas är en sådan där styrning, ledning och organisering i relation till såväl externa aktörer som till medborgare, förtroendevalda, tjänstemän och medarbetare diskuteras utifrån den lilla kommunens specifika förutsättningar och behov.
Inledning
Befolkningens storlek, sammansättning och geogra- fiska utbredning är av största betydelse för svenska kommuner. Befolkningens storlek och sammansätt- ning avgör dels kommunens skattekraft och utdel- ning i det kommunala kostnadsutjämningssystemet, dels hur många kommunmedborgare som är i behov av barnomsorg, skola, vårdinsatser och äldreomsorg.
Var kommunmedlemmarna är bosatta är också helt centralt för hur den kommunala verksamheten organiseras. Var bor de som behöver hemtjänst? Var bor eleverna som ska gå i skolan? Var bor de som behö- ver få sina sopor hämtade? Hur många elever behö- ver skolskjuts?
Ur ett planeringsperspektiv vore det naturligtvis en fördel om kommunens befolkning var konstant från år till år. Om medborgarnas strukturella behov alltid var de samma, så skulle varje kommun bli expert på att hantera just sina specifika demografiska för- utsättningar. Möjligheten att göra en långsiktig pla- nering skulle vara utomordentligt god.
Så är nu inte fallet. Istället är demografisk föränd- ring en självklarhet som alla kommuner måste för- hålla sig till. I vissa kommuner växer befolkningen genom inflyttning och genom att det föds många barn. I andra kommuner minskar befolkningen, genom utflyttning och genom att det är fler som dör än som föds i kommunen.
I detta kapitel intresserar vi oss specifikt för de kommuner som uppvisar en långvarig befolknings- minskning. Man kan närma sig de krympande kom- munernas utmaningar på flera olika sätt. Här har vi valt att ta fasta på hur centrala aktörer i den kom- munala organisationen – kommunstyrelsens ordfö- rande, kommunchef och ekonomichef – uppfattar och beskriver den situation som just deras kommun står inför. Även om vårt huvudsakliga fokus legat på den kommunala nivån, och på hur demografisk föränd- ring påverkar kommunal politik och organisering, så har vi också ställt frågor som handlar om statens roll. Finns det något som kan göras på statlig eller regional nivå för att stödja eller underlätta för kom- muner som krymper?
I Sverige har forskarnas intresse för de krympan- de kommunernas demografiska utmaningar och de strategier de utvecklar för att hantera dessa utma- ningar, varit förhållandevis litet. I internationell forskning har intresset för krympande städer emel- lertid varit stort under flera år.
I denna rapport fokuserar vi på den långvariga befolkningsminskningens konsekvenser för kommu- nen. Det innebär att vi inte fördjupar oss i orsakerna till demografisk förändring. I internationell forsk- ning beskrivs dock demografisk förändring i första hand som ett resultat av strukturella förändringar på makronivå. Omständigheter såsom globalisering, avindustrialisering, service- och tjänsteindustrins framväxt, ökad rörlighet inom EU, arbetsmarkna- dens allt starkare krav på eftergymnasial utbildning, har lyfts fram som omständigheter som kan för - klara varför vissa städer och regioner krymper
samtidigt som andra växer.1 Framförallt små städer
och kommuner har beskrivits som särskilt beroende av omgivande strukturer och av processer på makro- nivå.2
Vidare har flera forskare pekat på att det inte är bara (eller ens i huvudsak) utflyttning som leder till befolkningsunderlaget minskar i vissa kommuner idag. Låga födelsetal är också en viktig anledning till att befolkningen gradvis blir allt mindre.3 Samtidigt
hänger utflyttningen och de låga födelsetalen ofta samman, framförallt om det i huvudsak är de i famil- jebildande ålder som flyttar. Om nettomigrationen är negativ bland unga vuxna, så kommer detta att påverka de födelsetalen på längre sikt. Detta är dess- utom en effekt som förstärks för varje generation.4
När det gäller befolkningsminskningens konse- kvenser har flera forskare pekat på att infrastruktu- ren tenderar att bli överdimensionerad i städer och kommuner som krymper. Skolor med för få elever stängs, men skolbyggnader fortsätter att generera kostnader om de inte kan säljas eller hyras ut. Indu- strilokaler och bostäder blir svåra att sälja eller hyra ut.5 En minskande befolkning innebär också lägre
arbetsrelaterade skatteintäkter. Möjligheten att för- dela kostnaderna för förskolor, skolor, vårdhem och äldreomsorgen blir begränsad, vilket kan leda till att skatter och avgifter ökar.6
I den internationella forskningen om krympande städer och kommuner har man också uppmärksam- mat att utflyttningen ofta är selektiv. Det innebär att vissa grupper av medborgare är mer benägna att läm- na den krympande kommunen än andra; singlar, ung- domar, kvinnor, högutbildade, kvalificerade och väl- avlönade hör till de som i högre grad än andra flyttar till större städer.7 Denna selektiva utflyttning får till
konsekvens att det sociala kapitalet förändras på utflyttningsorterna. Befolkningen blir gradvis äldre, och utbildningsnivån lägre. Detta, menar forskarna, leder till att lokalsamhället förlorar viktiga ”sociala och kulturella resurser”.8 Vissa forskare menar att
kommuner som präglas av selektiv utflyttning lider
Not. 1. Reckien & MartinezFernandez (2011: 1376); Haase et al (2012: 10); Kotilainen et al (2013); Hollander och Nemeth (2011: 352); Wiechmann och Bontje (2015).
Not. 2. Leetmaa et al (2015: 148). Not. 3. Wiechmann & Bontje (2015: 1). Not. 4. Hospers och Reverda (2015: 9).
Not. 5. Sousa och Pinho (2013: 4); Wiechmann och Pallagst (2012: 274).
Not. 6. Haase et al. (2012: 12); Hollander (2011: 132); Fjertorp (2013).
Not. 7. Nordiska ministerrådet (2011: 38ff).
av brist på entreprenörskap, innovationsförmåga och engagemang.9 Andra forskare menar dock att socialt
kapital också kan förstås i termer av förtroendeba- serade nätverk av samhällsengagemang, och att små orter har goda förutsättningar att utveckla ett starkt sådant kapital.10