Det finns intressanta skillnader mellan Danmark, Finland och Norge när det gäller reformstrategin, styrmedlen och verkställigheten av reformerna. Den mest slående skillnaden är att Finland och Norge i motsats till Danmark har reserverat en hel reperto- ar av ekonomiska incitament och stötdämpande över- gångsbestämmelser för de kommuner som väljer att gå in för kommunsammanslagningar, medan refor- men i Danmark mer eller mindre saknade den typen av styrmedel.
Den danska kommunreformen ingick å andra sidan i en omfattande reform av uppgiftsfördelningen inom den offentliga sektorn. Regeringen kunde spela ut förvaltningsnivåerna mot varandra, t.ex. genom att förstärka kommunernas och försvaga amtskom- munernas ställning. Med det skapades en incita- mentsstruktur som uppfattades som lockande för centrala aktörer på det kommunala fältet, utan att kommunerna behövde erbjudas konkreta ekonomis- ka morötter för att nappa på erbjudandet (Mouritzen 2010, Sandberg 2013). Tabell 4 ger en översikt över olika styrmedel som använts i de nordiska struktur- reformerna under 2000-talet. De behandlas mer ingående här nedanför.
Tiden
Besluten om den danska strukturreformen fattades under en mycket begränsad tidsperiod. Det nationel- la reformupplägget fanns på plats mindre än ett halv- år efter att Strukturkommissionen lämnat sitt betän- kande. Inom ytterligare ett halvår hade kommunerna bestämt sig för vem de vill bilda nya kommuner med. Forskare har tolkat det som att man både nationellt
och lokalt lyckades utnyttja det handlingsfönster (win- dow of opportunity) som öppnades i ett tidigt skede av reformen (Christensen & Klitgaard 2008). I Fin- land och Norge är implementeringsprocessen mer utdragen. I Finland byggde man upp en incitaments- struktur som gynnade snabbt agerande (se nedan). De avgörande besluten fattades också i ett tidigt ske- de av kommun- och servicestrukturreformen (2007– 2009), men det fanns inga styrmedel för att få de kom- muner som inte var med på reformtåget i ett tidigt skede att agera. I Norge fastställdes ramarna för refor- men inom ett halvt år efter att den nya regeringen till- trätt (sommaren 2014), men verkställigheten kommer att utsträckas över flera år. Definitivt beslut om den framtida kommunstrukturen fattas år 2017.
Antalet alternativ
I den danska strukturreformen, till den del den gäll- de kommunerna, var det huvudsakliga handlingsal- ternativet att åstadkomma större kommuner. De kommuner som inte kunde nå fram till ett avtal om kommunsammanslagning kunde under vissa förut- sättningar välja alternativet förpliktande samarbe- te (Aftale om strukturreformen 2004, Mouritzen 2006). I det första skedet av den finländska reformen framställdes kommunsammanslagningar och ökad samverkan som jämnstarka alternativ. Kommuner- na kunde välja någon av vägarna för att stärka grun- den för sin serviceproduktion. Den norska reformen utgår från kommunsammanslagning som huvudal- ternativ. Beslut om att stänga möjligheten till brett interkommunalt samarbete genom samkommuner snävar in handlingsalternativen. Å andra sidan öpp- nar stortingets beslut om att ta med fylkeskommunerna
i analysen för eventuella diskussioner om ny upp- giftsfördelning i stället för kommunsamman- slagningar (Meld.St.14 2014–2015).
Gränser för invånarantal
Den danska reformen ställde upp målet att de nya kommunerna bör ha minst 30 000 invånare (Aftale om strukturreform 2004). I de finländska reformer- na har måltalen för befolkningen varit mer diffusa. I fas 1 stipulerades det att nya samverkansområden borde bestå av kommuner med sammanlagt minst 20 000 invånare. Däremot sades det inget om hur stora nybildade kommuner borde vara. I fas 2 av refor- men var färre än 20 000 invånare ett tvingande kri- terium för att utreda kommunsammanslagning med grannkommunerna, även om det inte heller nu ställ- des upp några direkta måltal för hur stora de nya kom- munerna borde bli. I Norge föreslog expertgruppen att kommunerna borde ha minst 15–10 000. I den första stortingspropositionen om reformen fastställ- des 10 000 invånare som en gräns för att få ekono- miskt bidrag för sammanslagningen (Prop 95S). I ett senare skede avskaffades gränsen på 10 000 invåna- re. Alla nya kommuner som bildas ska få ekonomiskt understöd (Kommunal- og moderniseringsdeparte- mentet 2014).
Nya uppgifter
I Danmark var en viktig del av incitamentsstruktu- ren för kommunreformen att kommunerna fick en bredare uppgiftsportfölj. Kommunerna fick överta en del av amtskommunernas tidigare uppgifter inom social- och miljöområdena, fick ett utvidgat ansvar för den lokala arbetsmarknadspolitiken och fick
tabell 4. Handlingsalternativ och styrmedel i kommunindelningsreformerna i Danmark, Finland och Norge Danmark Finland fas 1
(2005-2011) Finland fas 2 (2011-2014) Norge
Tid för beslut om nya kommuner 6 månader, Ett beslut om hela reformen Flera år, löpande Flera år, löpande Flera år, löpande Ett tydligt huvudalter nativ för reformen Ja Nej Ja Ja
Gränser för invånarantal för nya kommuner (i lagstiftning eller bindande styrning)
Ja
(30 000/20 000) Nej Ja (20 000) Nej Nya uppgifter Ja Nej Negativ definition
(förlorar ansvar om ej sammanslagning)
Ja (övervägs)
Ekonomiska incitament ”morötter” Nej Ja Ja Ja Ekonomiska övergångsbestämmelser Delvis Ja Ja Ja Beslut om nya kommuner ligger i
första hand hos Kommunerna Kommunerna Kommunerna (enligt kriterier) Kommunerna Möjlighet att fatta beslut om kommun-
indelning mot kommunernas vilja Ja Nej Nej (huvudregel) Ja (ekonomiska kriskommuner)
Nej/oklart
överta en del myndighetsuppgifter som tidigare legat på staten. I Finland har kommunstrukturreformer- na inte kopplats till att ge kommunerna flera uppgif- ter. I reformens andra fas förekom uppgiftsportföl- jen i negativ bemärkelse. En parallell beredning (som senare inte verkställdes) utgick ifrån att kommuner med färre än 20 000 invånare inte längre skulle ha rätt att vara ansvariga för social- och hälsovården. Risken att tappa huvudmannaskap skulle därmed fungera som ett incitament för att säga ja till kom- munsammanslagning (se t.ex. Sammanslagningsut- redning för Kimitoöns kommun och Pargas stad. Mel- lanrapport styrgruppen 11.2.2014). I Norge lämnade Kommunal- och moderniseringsdepartementet våren 2015 ett meddelande till Stortinget om vilka uppgif- ter som på sikt kunde överföras till nya kommuner. Det rör bl.a. tandvård, skolskjutsar (från amtskom- munerna) och en del miljötillståndsfrågor från stat- liga myndigheter (Meld. St. 14 2014–2015).
Ekonomiska incitament
Den danska strukturreformen innehöll inga ekono- miska understöd till de kommuner som genomgår sammanslagningar. I Finland har ett system med ”morotspengar” för kommunsammanslagningar fun- nits sedan början av 1990-talet. Kommunsamman- slagningsunderstödet är ett engångsbelopp som finns till för att täcka kostnaderna för att genomföra en sammanslagning, men används ofta också som ett internt smörjmedel i sammanläggningsprocessen. Det kan t.ex. förekomma att kommuner som ska gå samman avtalar om att sammanslagningsunderstö- det investeras i den nya kommunens periferi. I sam- band med att kommun- och servicestrukturreformen lanserades graderades stödet så att det ökar med anta- let kommuner och antalet invånare som berörs. Belop- pet varierar mellan 2 miljoner euro vid en samman- läggning mellan två kommuner med högst 20 000 invånare och 10 miljoner euro vid en sammanlägg- ning som berör sex (6) eller fler kommuner och resul- terar i en ny kommun med fler än 80 000 invånare (Kommunstrukturlagen 1698/2009, § 43). Norge till- lämpar en motsvarande modell. Staten har betalat ut minst 20 miljoner NOK (en sammanslagning mel- lan två kommuner med sammanlagt högst 19 000 invånare) och högst 65 miljoner NOK (en samman- slagning mellan fem eller fler kommuner som skapar en kommun mer över 100 000 invånare) i engångs- ersättning vid en kommunsammanslagning (Kom- munal- og moderniseringsdepartementet 2014).
Ekonomiska övergångsbestämmelser
För att minskade statsbidrag inte ska hindra sam- manläggningar har både Finland och Norge över- gångsbestämmelser för statsbidragen efter en indel- ningsreform. I Finland får kommuner som går samman behålla tidigare nivå på statsbidragen under en femårsperiod varefter bidragen gradvis fasas ner till den nivå kommunen skulle ha haft ifall den ursprungligen hade haft de egenskaper den nya kom- munen fick vid sammanslagningen (Kommunstruk- turlagen 1698/2009). En speciell bestämmelse i det finländska sammanhanget är den femåriga anställ- ningstryggheten för kommunalt anställda efter en sammanläggning. Regeln har uppfattats stå i vägen för rationella åtgärder efter en sammanslagning och kommer enligt beslut av den nytillträdda regeringen (2015) att avskaffas. I Norge är övergångsperioden för statsbidragen ännu längre. Kommunerna får behål- la den nivå på statsbidragen de skulle ha haft som två eller flera separata kommuner under 15 års tid, var- efter nivån på stöden fasas ner (Prop 95 S 2015). Beslut om vilka kommuner som bildar en ny kommun
I samtliga länder låg eller ligger beslutet om exakt vilka kommuner som ska bilda ny kommun hos kom- munerna själva. I Danmark vägleddes de lokala indel- ningssamtalen av måltalet 30 000 invånare för de nya kommunerna. I Finland och Norge tillämpas en bredare uppsättning kriterier för nya kommuner. I fas 2 av kommunreformen i Finland ingick t.ex. ett pendlingskriterium, som styrde vissa kommuner till gemensamma utredningar, men i praktiken har kri- teriet inte haft någon betydelse för bildandet av nya kommuner.
Problemlösningsmekanismer och användande av tvång
Avtalet om en strukturreform i Danmark innehöll möjligheten att folketinget bestämde om ny kom- munindelning ifall kommunerna inte kom överens på frivillig väg. Reformupplägget innehöll också en förhandlingsman (opmanden) som trädde till ifall de lokala processerna inte kom någon vart (Aftale om strukturreform 2004). De finländska och norska reformerna bygger på att kommunerna i första hand frivilligt kommer överens. Det finns ingen klar meka- nism för att gripa in i processer som inte kommer vidare eller för att hindra enskilda kommuners veto- spel. I Finland fanns ett utkast till en lagändring som i vissa fall skulle ha givit statsmakten rätt att verk- ställa kommunindelningsändringar i storstadsre- gionerna, trots att alla kommuner inte godkänner en
sammanslagning. Förslaget mötte starka protester och drogs tillbaka våren 2014 (Valtiovarainministe- riö 2014b). När det gäller kommuner som befinner sig i ett svårt ekonomiskt läge (uppfyller kriterierna för att vara en ekonomisk kriskommun) har stats- makten utvidgade befogenheter att tvinga fram kom- munsammanslagningar. I stöd av det här kriteriet genomfördes två sammanslagningar vid årsskiftet 2015 (Lavia–Björneborg och Tarvasjoki–Lundo).
Sammanfattningsvis utmärks den danska refor- men med en incitamentsstruktur som gynnar kom- munsektorn som helhet, inte enskilda kommuner, och av en styrning som är inriktad på att få till stånd snabbt agerande och innehåller mekanismer för när det går snett. De finländska och norska reformupp- läggen utmärks av att det finns klara styrmedel för att få enskilda kommuner att agera, medan det sak- nas klara regelverk för att styra upp reformen om frivilligheten inte räcker till.