Men alla utmaningar för växande kommuner är inte likartade. Varje kommun har sina särskilda förut- sättningar som påverkar vad dess företrädare upp- fattar som problematiskt. Några av dessa har berörts i genomgången av det som är gemensamt men det finns också ytterligare aspekter som bör lyftas fram. Olika typer av tillväxtkommuner
Redan vid urvalet av kommuner gjordes ett antagan- de om att tillväxtens utmaningar skulle kunna gestal- ta sig på olika sätt i olika typer av kommuner, bero- ende på var kommunen befinner sig i förhållande till den samtida urbaniseringen. Storstadsregionerna väx- er men förutsättningarna ser olika ut i olika kommu- ner i dessa regioner. Vi har skiljt mellan den centrala staden, inre förortskommuner och yttre förortskom- muner. Utöver detta utgör även universitets- och hög- skoleorter magneter för befolkningstillväxt. En sista kategori utgörs av de som har andra nischer som grund för växtkraft, t.ex. betydande rekreationsvärden.
I hög grad har intervjuerna bekräftat att dessa anta- ganden var rimliga. För den centrala staden i stor- stadsregionen är det en fördel att befinna sig i centr- um för en sådan region eftersom den kan dra nytta av dess attraktionskraft och internationella varu- märke. Den centrala staden kan emellertid uppleva påtagliga trängselproblem, t.ex. med begränsad till- gång på ny byggbar mark. I fallet Göteborg under- stryks också att det är staden och inte förortskom- munerna får ta emot en stor del av de flyktingar som efter vistelsen vid en flyktingförläggning önskar flyt- ta närmare personer med samma etniska bakgrund.
De inre förortskommunerna har fördelen av när- heten till storstadens centrum och är ofta attraktiva som boendekommuner genom att vara väl integre- rade i storstadens kommunikationssystem. De erbju- der varierande boendeformer och ofta också närhet till attraktiva rekreations- och strövområden. Utma- ningarna här handlar ofta om att hinna bygga i takt med efterfrågan. Dessutom kan verkligheten skilja sig åt, beroende på vilka invånare som i praktiken flyttar in till kommunen och dess olika delar, vilket fallen Nacka och Botkyrka illustrerat. Bägge kom- munerna men främst Botkyrka har också bostäder som tillkom inom miljonprogrammet och som står inför stora renoveringsbehov.
Eftersom storstadsregionerna breder ut sig över ett allt större territorium i takt med att kommunikatio- nerna förbättras sugs allt fler kommuner med peri- fera lägen in i storstadens inflytandesfär. Övergången från att ha befunnit sig utanför storstadsregionen till att plötsligt vara intressant som utpendlingskommun förändrar kommunens utvecklingsförutsättningar genom att ge en ny grund för befolkningstillväxt. Svea- landsbanans färdigställande 1997 exemplifierar den- na effekt. Den nya järnvägen skapade klart bättre möj- ligheter för pendling till Stockholm för de som bor i Eskilstuna och Strängnäs. Utbyggnaden av den regi- onala tågtrafiken i Skåne har haft liknande konse- kvenser. Av kommunerna i vårt urval är det Trosa som befunnit sig i denna situation. Även om pendlingsti- den med buss och tåg till centrala Stockholm är lite i längsta laget, nästan en timme, är Trosa ändå attrak- tiv som boendekommun. Denna belägenhet skapar emellertid sina särskilda utmaningar. Framför allt är kommunens starkt konkurrensutsatt och beroen- de av att de mer centralt belägna kommunerna i regi- onen inte förmår tillgodose behoven av bostäder.
Universitetskommunerna har stark dragningskraft till följd av den betydelse högre utbildning och forsk- ning har i dagens samhälle. Dessa kommuner är ofta också huvudorter i län eller regioner vilket ytterli- gare bidrar till deras positiva befolkningsutveckling. En del av de utmaningar dessa kommuner har att hantera handlar om att både vidmakthålla och fri- göra sig från beroendet från universitetet eller hög- skolan. De har visserligen nytta av ett underlag av studerande och universitetsanställda men samtidigt är det lite som talar för att den högre utbildningens och forskningens volym kommer att öka ytterligare under kommande år. Snarare handlar det om utveck- la näringsverksamheter som förmerar det som gene- reras vid universitet eller högskolan. Detta syns tyd- ligt i Umeås strategi. Kommunen har varit en av landets snabbast växande kommuner under de senas-
te femtio åren med i stort sett en fördubbling av invå- narantalet från universitetets tillkomst 1965 fram till idag. Kommunen har nu 120 000 invånare. Kom- munpolitikerna har dock ambitionen att utveckling- en skall gå ännu snabbare framöver så att Umeå får 200 000 invånare år 2050. Avknoppning av kunskaps- intensiv verksamhet från universitetet och satsning- ar på kreativa näringar utgör delar i en strategi för fortsatt tillväxt. Kulturhuvudstadsåret 2014 var en viktig komponent i denna.
Till sist finns det kommuner som växer trots att de vare sig ligger nära storstäder eller har universi- tet eller högskolor inom sina gränser. Strömstads kommun skulle visserligen kunna ses om en sydlig utpost av Osloregionen, men har utvecklat en frukt- bar nisch som bygger på kombinationen av gräns- handel och besöksnäring. Den bohuslänska kustmil- jön och möjligheter till upplevelser framhålls som viktiga värden. Befolkningen växer mångdubbelt under sommarmånaderna vilket skapar underlag för ett brett handelsutbud även under lågsäsong. En nisch- kommun är emellertid beroende av att kunna vid- makthålla sin nisch. Natur- och fritidsvärdena har långsiktigt bärkraft men skulle prisskillnaderna mel- lan Sverige och Norge jämnas ut blir det betydligt svårare att bibehålla tillväxten. Kommunen har med detta i sin sårbarhetsanalys men bedömer dock inte att risken för något sådant är särskilt stort under de närmaste åren.
Konkurrens om invånarna eller inflyttningstryck?
En viktig skillnad mellan olika typer av kommuner är i vad mån man anser sig måsta arbeta aktivt för sin tillväxt eller om invånarna flyttar till kommunen närmast per automatik. En kommun som upplever sig konkurrensutsatt har en annan typ av utmaning- ar än den som har ett inflyttningstryck.
Även i detta avseende råder skillnader mellan kom- munernas, enligt det som uttrycks av de intervjuade kommunledningarna. Både Nacka och Botkyrka har ett inflyttningstryck och detta förefaller vara allra mest påtagligt i Nacka. Företrädare för Botkyrka skul- le gärna vilja se fler invånare med en stabilare ställ- ning på arbetsmarknaden och detta gäller också för Göteborg. Även Strömstad har ett inflyttningstryck men framför allt från deltidsboende norrmän. Kom- munen skulle vilja ha fler högutbildade invånare. Före- trädare för både Trosa och Umeå understryker att kommunen aktivt måste arbeta för att få nya invå- nare. Trosas läge i Stockholmsregionens periferi gör kommunen känslig för bostadsläget i regionen i övrigt. Man måste konkurrera både om invånare och
kompetent personal. Att Trosa också har ambitionen att utveckla även andra orter i kommunen än central- orten (Vagnhärad och Västerljung), som kanske inte har samma småstadsimage som Trosa, är en extra utmaning. Umeås höga ambitioner om att inom 35 år ha 200 000 invånare kräver starka insatser för att attrahera företagande och nya invånare.
I vilken utsträckning man måste konkurrera om de nya invånarna har flera konsekvenser för kommu- nernas handlande. Kommunledningarna och den kommunala organisationen får ägna mer kraft åt att- raktionsskapande aktiviteter och marknadsföring av kommunen. I allmänhet blir också planeringsläget mer osäkert eftersom det blir svårt att genomföra pla- nerna om inflyttningen uteblir. En mer konkurrens- utsatt situation kan också medföra att man har ett sämre förhandlingsläge gentemot privata byggbolag eftersom dessa kan uppfatta att riskerna blir större att man inte får avkastning på sina investeringar. Kommundriven tillväxt eller beroende av regionens utveckling?
Ytterligare en skillnad mellan tillväxtkommunerna är i vad mån dess befolkningsökning hänger samman med en hel regions utveckling eller om den bara är begränsad till den aktuella kommunen. I hög grad sammanfaller detta med om kommunen finns i en storstadsregion eller ej. De intervjuade i storstadsre- gionerna understryker det nära beroendet av det som sker i grannkommuner och i regionen i övrigt. Även Strömstad har en viss koppling till Osloregionens utveckling. Umeå däremot ser sig själv som tillväxt- motorn och har också en betydligt kraftigare befolk- ningsutveckling än grannkommunerna. Umeå är ock- så den av de undersökta kommunernas som har minst pendlingsutbyte med sina grannkommuner.
I kommuner med stor utpendling ser man inte det- ta som något problem. Det finns ett värde i att kunna erbjuda goda boende- och fritidsmöjligheter för männ- iskor även om de arbetar i en annan kommun. Däre- mot finns det förstås också ambitioner att kunna befrämja företagande inom den egna kommunen som en del i en tillväxtstrategi. Ibland handlar det om aktiva insatser för att locka företag att etablera sig. Bostadsbyggandet i sig skapar också en grund för lokala småföretag.
I en del utpendlingskommuner i storstadsregio- nerna kan också medborgarnas identifikation med kommunen vara svag. Man kanske känner sig kanske mer som boende i Storstockholm än som Nackabo eller Botkyrkabo. För många som flyttar in till regi- onen kan det vara en tillfällighet var man hamnar, snarare än ett aktivt val av en specifik kommun.
En återkommande uppfattning är också att tillhö- righeten sannolikt är starkare med stadsdelen än med kommunen.
Kommunens utmaningar blir olika, beroende på om tillväxten sker i samspel med en storstadsregion eller mer solitärt. Ett beroende av regionens utveck- ling kräver mer av samverkan medan den kommun som ser sig själv som tillväxtmotorn i första hand arbetar med sina egna förutsättningar.
Olikheter i invånarnas ekonomiska och utbildningsmässiga resurser
Alla intervjuade understryker att alla som vill är väl- komna att bosätta sig i kommunen. I kommuner där nettoinvandringen av personer med invandrarbak- grund är hög har dock flera påpekat att detta medför särskilda utmaningar för kommunerna, även om en del kompenseras av resurstillskott via utjämnings- systemet. Idealinflyttaren förefaller vara en högut- bildad familj i produktiv ålder och flera har nämnt att man önskar fler sådana eftersom de genomgåen- de har hög skattebetalningsförmåga. En del företrä- dare har också förespråkat att man bör satsa på bostadsområden som blir särskilt attraktiva för de betalningsstarka får att få fler sådana invånare.
I Botkyrka har medelskattekraften under de senas- te tjugo åren sjunkit från 101 procent till dagens 85 procent. Såväl andelen med invandrarbakgrund som arbetslösheten är bland de högsta av alla kommuner i Stockholms län. Samtidigt finns också stora skill- nader inom kommunen mellan de invandrartäta nor- ra delarna kring Hallunda, Norsborg och Fittja och de mer medelklassdominerade Tumba, Tullinge och Grödinge i söder. Kommunen satsar mycket både på integrationsinsatser och att etablera bryggor mellan norr och söder. Man understryker också värdet av att kommunen har en så rik och varierad befolknings- sammansättning. Kommunen har idag 160 olika natio- naliteter. Bostadsbyggandet innefattar insatser för ett mer blandat bestånd för att om möjligt försöka reducera segregationen. Samtidigt präglas inflytt- ningen starkt av ett segregerat mönster.
Trots en förhållandevis gynnsam situation med låg arbetslöshet vill också Strömstads företrädare att fler med hög utbildning flyttar till kommunen. Den genomsnittliga utbildningsnivån är relativt låg samtidigt som den lokala arbetsmarknaden för när- varande inte erbjuder så många jobb som kräver uni- versitetsutbildning. Handelsområdena i Nordby och Svinesund ger ungdomar med bara gymnasieutbild- ning jobb direkt vilket minskar incitamenten för att skaffa sig en högre utbildning och kanske därefter återvända till kommunen.
Långvarigt, tillfälligt eller säsongsvis bosatta? Kommunernas förutsättningar skiljer sig också åt i fråga om hur pass permanent bosatta de nya invå- narna är i kommunen. Universitets- och högskole- kommunerna har på grund av en hög andel stude- rande både hög inflyttning och utflyttning. Med detta följer särskilda utmaningar. Umeå kommun måste t.ex. planera för en hög andel studentbostäder men också försöka skapa en livsmiljö som är attrak- tiv för unga människor. Samtidigt måste man räkna med att de allra flesta som studerar vid universitetet kommer att söka sig till andra kommuner efter utbild- ningens slut. I gengäld får Umeå en uppsättning ambas- sadörer som (förhoppningsvis) pratar positivt om utbildningsorten.
Ett annat exempel på utmaningar som skapas av bristande kontinuitet i boendets permanens är de delårsbosatta i Strömstads kommun. Under senare år har många bostäder köpts upp av personer från Norge som nyttjar dessa under främst sommarsä- songen. Men kommunen planerar också själv för nya bostäder för denna kategori. Utöver detta har man sedan tidigare ett omfattande fritidshusboende. Allt detta medför särskilda utmaningar. Strömstad har fem gånger så många bosatta sommartid än vinter- tid vilket bl.a. för med sig ökat slitage och återkom- mande renoveringsbehov av infartsvägarna. Man behöver också dimensionera bl.a. va-systemet och räddningstjänsten så att de kan klara topparna. Sam- tidigt finns också uppenbara fördelar genom att som- marverksamheten skapar underlag för en handel som består även under vintermånaderna.
Kommunens storlek
Även kommunens storlek kan ha betydelse för vilka utmaningar tillväxtkommunen har att hantera. I den större kommunen kan det vara lättare att tänja på den existerande verksamheten för att inrymma expan- sionen medan små kommuner lättare hamnar i trös- kelsituationer i fråga om när det är dags att bygga en ny skola eller planera för ett nytt bostadsområde. Tröskelproblemet blir mer påtagligt ju mindre kom- munen är.
För att vara tillväxtkommuner är både Strömstad och Trosa relativt små med vardera ca 12 000 invå- nare. Företrädare för dessa understryker visserligen att den lilla kommunen har sina fördelar såsom bätt- re möjligheter att överblicka helheter och en omedel- bar närhet till medborgarna. Men det finns också utmaningar. Som nämnts ovan tvingas Strömstad överdimensionera vissa verksamheter som bara behövs fullt ut under högsäsong. Trosa har också återkom- mande diskussioner kring hanteringen av trösklar
för att kunna avgöra när det är dags att bygga en ny förskola eller ett nytt gruppboende. En valfråga i 2014 års val stod mellan ett socialdemokratiskt förslag att bygga ett nytt reningsverk och Moderaternas upp- fattning att det än så länge räckte med att rusta upp det befintliga. Små kommuner kan också få problem med att attrahera stora byggföretag eftersom dessa tycks föredra större exploateringsområden. Det bör också noteras att expanderande små kommuner behö- ver samma plan- och byggexpertis och har att han- tera samma typer av planeringsprocesser och över- klaganden som större kommuner, trots ett mer begränsat invånarantal. Samtidigt rapporterar de om svårigheter att rekrytera vissa nyckelkompetenser.
Ett annat uttryck för Trosas sätt att hantera att kommunen är relativt liten är att man medvetet valt att avstå ifrån att erbjuda sina ungdomar gymnasie- utbildning i den egna kommunen. Man tycker att kommunen är för liten för att kunna ha en bra gym- nasieskola samtidigt som de egna ungdomarna lock- as av utbudet i Stockholm och Nyköping. Den privat drivna Trosabussen etablerades 2010 för daglig pend- ling till Liljeholmen delvis för att tillgodose gymna- sieungdomars behov av resor till och från skolor i Stockholmsområdet. En konsekvens av detta som dock kommunledningen är fullt medveten om är att man blir mindre attraktiv som inflyttningskommun för familjer med barn i gymnasieåldern.