6. Finns behov av ytterligare åtgärder?
6.4 Internationellt
Ytterligare internationella åtgärder krävs för att generationsmålet för försurning ska nås. Några av de frågor som prioriteras från svensk sida är:
1. Aktivt medverka till åtgärder som minskar utsläpp från internationell sjöfart
2. Aktivt delta i utformande av nya åtgärdsstrategier och vid revidering av protokoll och direktiv.
Enda möjligheten att nå generationsmålet ”Bara naturlig försurning” är ytterligare omfattande begränsningar av utsläppen av svavel och kväve i Europa. Arbetet för
utvärdering och omförhandling av EU: s utsläppstakdirektiv och Luftvårdskonventionens Göteborgs protokoll drivs i EU: s CAFE142 program och i LRTAP143 konventionen. Kommissionen kommer under 2005 att lägga fram en strategi/policy för hur luftkvalitet och försurningsfrågorna skall lösas i Europa. Man avser att under 2006/2007 lägga fram förslag till förändrade direktiv för utsläpp och luftkvalitet. Noteras bör att nästan alla Östeuropeiska länder kommer att vara medlemmar i EU från 2004.
6.4.1 Drivkrafter för kommande års internationellt arbete
Huvuddrivkrafterna för det internationella arbetet med luftföroreningar de kommande åren kommer troligen att vara hälsofrågorna, och då främst kopplat till partiklar och marknära ozon.
Det underlag som nu finns tillgängligt visar på betydande hälsoeffekter pga. expone- ringen av partiklar. Man talar om en reducerad livslängd på i storleksordningen något år för Europas befolkning med de senaste årens partikelnivåer144. Det är en betydande effekt, mer än vad trafikolyckorna ger ifråga om dödsfall. En stor del av exponeringen av
partiklar utgörs av sekundärt bildade små partiklar av ammoniumsulfat och nitrat som beror på utsläpp och långväga transport av svaveldioxid, kväveoxider och ammoniak, alltså samma ämnen som ger försurningseffekter.
För överenskommelserna om takdirektivet och Göteborgsprotokollet var effekter av
marknära ozon på grödor och skog, samt hälsoaspekterna viktiga. De studier som gjorts
senare år visar på att farhågorna kvarstår eller har förstärkts. Oxidanter ger hälsoeffekter vid nivåer under de tidigare rekommendationerna från WHO.
141 SOU 2002.105 (2002): Klart som vatten. Betänkande av Utredningen svensk vattenadministration
sidan 156
142 CAFEs hemsida,http://europa.eu.int/comm./environment/air/café/index.htm 143 LRTAPs hemsida,www.unece.org/env/lrtap/
Kväveoxidnivåerna i de stora urbana områdena i Europa är höga, klart över EU-
direktivet och många länder ser svårigheter att klara redan beslutade nivåer.
Klimateffekterna utgör också en viktig drivkraft för minskning av användningen av
fossila bränslen och i och med detta minskade utsläpp av svaveldioxid och kväveoxider. Det tar lång tid innan försurningen och dess effekter upphör, återhämtningstiderna är långa, de kan ta åtskilliga årtionden, kanske hundra år. Från inte minst svensk sida har framförts att man måste ta hänsyn till dessa förhållanden i det fortsatta arbetet.
En övergång till mer detaljerad redovisning av kritisk belastning på rutor om 50x50 km istället för 150x150 km och införandet av naturtypsspecifik deposition kommer att medföra att den areal som överskrider kritisk belastning kommer att bli större.
6.4.2 Utarbetande av åtgärdsstrategier
Utarbetande av kostnadseffektiva åtgärdsstrategier i Europa har tidigare gjorts med hjälp av RAINS-modellen (Regional Air Pollution Information and Simulation model), framförallt till år 2010. Avsikten nu är att konstruera ett basscenario för 2010, 2015 och 2020 vilket tar upp effekten av fattade beslut inom olika områden samt beskriver utvecklingen inom energi, trafik, jordbruks och industrisektorerna i Europa. Viktiga utgångspunkter är tillämpningen och utvecklingen av Kyotoprotokollet och EU direktiv samt EU: s framtida jordbrukspolitik. Hälsoeffekter av partiklar kommer nu att ingå och planer finns på att även få med återhämtning från försurning samt den internationella sjöfarten i beräkningarna.
För besluten i Göteborgsprotokollet och takdirektivet spelade kostnads-effektivitets analyser en viktig roll. Även denna gång kommer kostnads-nytto analyser att ingå och kostnaderna för hälsoeffekter p.g.a. partikelexponeringen beräknas spela en stor roll. 6.4.3 Underlag som behöver tas fram
I det fortsatta arbetet kommer Sverige, framförallt genom MISTRA-programmet
ASTA145 och Naturvårdsverksprogrammet SNAP146att kunna bidra med underlag bl.a. i fråga om hälsoeffekter, modellberäkningar för återhämtning, ozons effekter på grödor och skog, långväga transport av partiklar. Det är även viktigt att öka kunskapen om osäkerhe- terna i underlaget och utföra kostnads-nytta analyser av olika åtgärdsalternativ. En workshop planeras i Sverige hösten 2004 för att diskutera underlaget som då har tagits fram och alternativa möjligheter till åtgärder. Detta är cirka ett halvår innan EU- kommissonen skall lägga fram sin strategi.
Ett viktigt område att studera är hur ekosystemen återhämtar sig från försurning. Sverige bör verka för att återhämtning beaktas i det internationella förhandlingsarbetet, genom att ta fram verktyg i internationell samverkan och genom politiskt agerande. Detta görs idag inom ramen för MISTRA-programmet ASTA. I många ekosystem i Sverige där försurningspåverkan varit kraftig kommer miljön att vara försämrad under lång tid även om kritisk belastning för försurning underskrids.
145 ASTA=International and National Abatement Strategies for Transboundary Air Pollution. 146 Exponering, hälsoeffekter och riskbedömning för luftföroreningar
Vid en workshop i Haag 2002 inom luftkonventionen147, Network for Experts of Economic Instruments and Benefits (NEBEI)148, som behandlade värdering av ekosy- stemeffekter av luftföroreningar konstaterades att det finns för få bra värderingsstudier av ekosystemeffekter för att det ska löna sig att göra fler kunskapssammanställningar utan att man bör satsa på att göra nya värderingsstudier. Inom forskningsprogrammet ASTA149 görs detta idag och Naturvårdsverket undersöker förutsättningarna för att starta ett forskningsprogram kring cost-benefit-frågor som bidrag till kommissionens arbete med cost-benefitanalyser.
6.4.4 Andra viktiga framtida satsningar för att nå miljömålet
Förutom vikten av ett aktivt deltagande i framtagandet av nya åtgärdstrategier inom CAFE-programmet, revidering av Göteborgsprotokollet och takdirektivet är följande frågor prioriterade för att nå miljömålet Bara naturlig försurning150:
• medverka till åtgärder som minskar sjöfartens utsläpp av kväveoxider och sva- veldioxider, bl.a. att direktivet för svavel i olja ska omfatta även sjöfarten • medverka i arbetet med att utveckla avgaskraven på bilar och arbetsmaskiner.
• vid kommande översyn av direktivet för stora förbränningsanläggningar utnyttja möjligheten till skärpningar av utsläppskraven
År 2000 var bidraget från internationell sjöfart till nedfallet över Sverige 15 % för svavel och 16 % för kväveoxider151. Som framgår i kap 5.5.2 beräknas utsläppen av försurande ämnen från sjöfart på europeiskt vatten vara nästan lika stora som utsläppen från alla landbaserade källor år 2010. Från svensk sida är det angeläget att få till stånd en utvidgning av direktivet för svavel i olja, se ovan, att avse även sjöfarten. Det är vidare viktigt att verka för att EU-länderna får genomslag i IMO för sänkta svavelhalter i fartygsbränslen och begränsningar av utsläppen av kväveoxider. Det behövs ett internationellt system med ekonomiska styrmedel för att minska utsläppen.
Kommissionen utreder för närvarande även hur man ska kunna införa gemensamma eller internationella miljöavgifter för flyget, i form av flygplatsavgifter. Detta behövs i väntan på att ICAO (International Civil Aviation Authority) är beredd att ta upp frågan om skatt på flygbränsle. Ingen tidplan är angiven för kommissionens arbete.
De tekniska avgasreglerna på bilar kommer inom 10 år att ha nått ganska långt med att minska emissionerna av kväveoxider, kolväten och partiklar från bilar. I framtiden kommer det troligen att bli viktigare att vi säkerställer låga avgasutsläpp på bilar och motorer under hela deras livslängd genom att lägga ett större ansvar på bil- och motortill-
147 Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution, CLRTAP 148 http://www.unece.org/env/nebei/welcome.html
149 http://asta.ivl.se
150 Naturvårdsverket (2002):EU-prioriterngar för att nå miljömålen. Redovisning av ett regeringsuppdrag.
Naturvårdsverket Rapport 5250
151 EMEP (2003): Transboundary Acidification, Eutrophication and Ground level Ozozne in Europe. EMEP
verkarna för avgasreningens hållbarhet och utveckla nya kontrollmetoder för bilarnas utsläpp vid årlig kontrollbesiktning.
En rad trafikpolitiska åtgärder är möjliga för begränsning av utsläppen. T.ex. begränsa- de hastigheter, jämnare körmönster, minskade kallstarter, transportsnålt bebyggelsemöns- ter, ökade lastfaktorer och ökad beläggning i fordon etc.
För att stödja genomförandet av IPPC-direktivet organiserar kommissionen ett utbyte av information om bästa tillgängliga teknik, BAT, för de sektorer som omfattas av direktivet. Informationen beaktas vid tillståndsgivningen i EU-länderna och arbetet drivs via kommissionens sekretariat i Sevilla. Sverige bidrar genom att tillföra kunskap om svenska tekniska lösningar som i vissa fall ligger i frontlinjen vad gäller bästa teknik och inhämtar kunskap från andra länder. Sverige bör fortsätta att delta i informationsutbytet om BAT inklusive uppdateringen av befintliga BAT-dokument för viktiga sektorer som inom EU är t.ex. raffinaderier, kemiindustri, större djuranläggningar, metallverk, förbränningsanläggningar och produktion av cement, järn och stål, massa och papper. 6.4.5 Vad kan vi uppnå
Både 2015 och 2020 har diskuterats som tidpunkter för när det nya takdirektivet skall uppnås. Det är f n inte möjligt att se hur långt man kan komma i fråga om ytterligare utsläppsreduktioner av försurande ämnen men mycket talar för betydande ytterligare minskningar av utsläppen. Detta med hänsyn till framförallt:
• att öststaterna kommer med i EU • tillämpningen av Kyotoprotokollet.
• beräkning av kritisk belastning med högre upplösning, på 50x50 km rutor • tiden för återhämtning tas med i beslutsunderlaget
• partiklars hälsoeffekter och marknära ozons effekter på hälsa, grödor och skog. Även om utsläppen av gränsöverskridande luftföroreningar fortsatt minskar i Västeu- ropa krävs fortsatta åtgärder för att nå en hållbar nivå och återhämtningstiden är ofta lång. Den tekniska utvecklingen mot allt mer energieffektiva produkter som per energienhet har lägre utsläpp av hälso- och miljöbelastande ämnen motverkas av en ökande konsum- tion. Med ökad välfärd konsumerar vi allt mer energi och det verkar finnas en ständig vilja till ökat resande när välståndet ökar.
Nuvarande storskaliga trend är en kontinuerligt ökad användning av energi och trans- porter. Inom EU använder vi energin mer effektivt om man räknar i förhållande till bruttonationalprodukten men minskar trots detta inte energianvändningen. Skall vi uppnå en hållbar utveckling ur ett miljöperspektiv i ett samhälle med ökat välstånd som är ett mål ur ekonomiskt perspektiv måste vi vända energikonsumtionstrenden med energief- fektivisering, energihushållning och ökad hänsyn till att transportera oss på ett energisnå- lare sätt.