Utsläpp av kväveoxider

För att minska utsläppen av kväveoxider till 148 000 ton krävs ytterligare åtgärder utöver de idag beslutade. Följande åtgärder från miljömålspropositionen föreslås prioriteras:

1. Differentiera den årliga fordonsskatten för tunga fordon efter miljöklass

Sänkt årlig fordonsskatt för tunga fordon i miljöklass 2005, 2008 och EEV (EU-definition på tunga lågemissionsfordon). Nedsättningen föreslås bli enligt Vägtrafikskatteutredningens skattenivåför- slag (utsläppsminskning 1600-7500 ton).

2. Stimulera till en förtida introduktion av arbetsmaskiner med låga utsläpp

EU-kommissionen lämnade i december 2002 förslag till skärpning av avgaskraven för dieselmotor- drivna arbetsmaskiner. Sverige bör agera för att beslut tas snabbt. De nya avgaskraven innebär en utsläppsminskning för nya dieseldrivna arbetsmaskiner med 35% med ikraftträdande från 2006. Naturvårdsverket har av regeringen i uppdrag att återkomma med förslag till hur incitament för förtida introduktion av dieselmotordrivna arbetsmaskiner som klarar framtida EU utsläppsnormer ska utformas när föreslagna nya EU-normer har beslutats.

3. Att införa en kilometerbaserad vägskatt för godstransporter på väg istället för nuvarande Eurovinjetten

Den nuvarande vägavgiften för vissa lastbilar över 12 ton (Eurovinjetten) ersätts med en

kilometerbaserad vägskatt för lastbilar. Utsläppen av kväveoxider från transporter beräknas kunna minska med åtminstone 2 000 ton.

4. Utveckla kraven för offentlig upphandling av godstransporter, arbetsmaskiner och entreprenadarbeten

Alla statliga myndigheter som beställer entreprenadarbeten eller utnyttjar arbetsmaskiner ges uppdrag att införa miljökrav i upphandling av arbetsmaskiner och entreprenadarbeten i överens- stämmelse med EKU-delegationens förslag eller Vägverkets upphandlingsregler.

Förslagen kring kilometerbaserad vägskatt och sänkt fordonsskatt för tunga fordon är konsekvens- analyserade under 2003 132. I Naturvårdsverket regeringsuppdrag att komma med förslag till styrmedel för att genomföra en förtida introduktion av arbetsmaskiner med låga utsläpp ska en konsekvensanalys göras. För förslaget kring upphandling av arbetsmaskiner m.m. saknas konsekvensanalys.

Nuvarande prognos är att etappmålet till 2010 klaras för utsläpp av svaveldioxider men att utsläppen av kväveoxider måste minska med ytterligare cirka 10 000 ton för att målet

132 _{Naturvårdsverket (2003): Kilometerbaserade vägavgifter. Miljöeffekter och andra konsekvenser.}

ska nås. Ytterligare åtgärder behöver därför vidtas för att delmålet ska nås. För genera- tionsmålet till 2020 är det för tidigt att lägga åtgärdsförslag. Det är alltför lång sikt för att kunna göra trovärdiga åtgärdsanalyser och presentera detaljerade åtgärdsförslag.

När vi genomför åtgärder för att minska kväveoxidutsläpp bör vi värdera de synergi- effekter som finns av åtgärderna, eftersom de även bidrar till att vi klarar målen

Begränsad klimatpåverkan, Ingen övergödning, Hav i balans, Levande kust och skärgård samt Frisk luft. Det är utifrån detta helhetstänkande som en strategi för effektivare användning av energi och transporter skall vara vägledande för att nå bl.a. försurningsmå- let. Vi får inte heller enbart titta på etappmålen till 2010. De är endast ett steg på vägen till miljökvalitetsmålen som skall nås inom en generation. Grundläggande strukturföränd- ringar som t.ex. att minimera behovet av transporter tar tid att genomföra och resultaten kommer först långt fram i tiden. De långsiktiga förändringarna för minskad miljöbelast- ning som vi lyckas åstadkomma den närmaste framtiden gör att vi underskrider etappmå- let till år 2010 med marginal och minskar det åtgärdsbehov som kommer i nästa fas efter år 2010. Ser man till utsläppsbelastningen av kväveoxider bör dessa främst minska inom vägtrafik, arbetsmaskiner och sjöfart.

Det är troligt att om de planerade åtgärder som nämns i miljöpropositionen (Svenska miljömål, prop 2000/01:130), i en strategi för effektivare användning av energi och transporter, verkligen beslutas så kommer etappmålet att minska utsläppen av kväveoxi- der till 148 000 ton att nås.

6.1.1 Hur har åtgärderna i miljömålspropositionen hanterats och vilka ytterligare utsläppsminskningar kan nås?

Differentiera den årliga fordonsskatten för tunga fordon efter miljöklass

Det svenska miljöklassystemet på bilar och den differentierade beskattningen som varit knuten till dessa har haft positiv miljöeffekt. För närvarande finns miljöklass 2005 för lätta bilar och miljöklass 2005 och 2008 för tunga bilar som har lägre avgasutsläpp än standardkraven för nya bilar. För lätta bilar förekommer idag en nedsättning av årlig fordonsskatt men inte för miljöklassade tunga bilar.

Regeringen har tillsatt en utredning (Trafikbeskattningsutredningen (TBU), dir 2001:12) för att se över hur vägtrafikbeskattningen kan göras mer styrande ur miljö- och trafiksäkerhetssynpunkt. Utredningen har i ett delbetänkande föreslagit att nuvarande fordonsskatt för tunga fordon skall ändras så att lastbilar av miljöklass 2000 och senare skall få sänkt fordonsskatt.

Institutet för transportforskning har i samband med analys över kilometerbaserad vägavgift på uppdrag av Naturvårdsverket även bedömt miljöeffekten av Vägtrafikskatte- utredningens förslag. Förslaget bedömdes ge tillräckligt incitament för åkerinäringen att vilja efterfråga lastbilar med lägre utsläpp. Avgörande för hur snabbt en sådan förtida introduktion av lastbilar med bättre avgasreningsteknik kan ske beror på när biltillverkar- na marknadsför nya bilar med lägre emissioner. En ytterligare effekt av att bilar med lägre avgasutsläpp har lägre fordonsskatt är en tidigare skrotning av äldre bilar då det blir oekonomiskt att hålla dessa bilar i trafik. Utsläppseffekten för kväveoxider uppskattades bli en minskning med 1600 ton vid en långsam introduktion och med ända upp till 7500 ton vid stort utbud av miljöklassade bilar.

Att genomföra en nedsättning av årlig fordonsskatt för bilar som uppfyller kommande utsläppskrav i EU skulle vara en effektiv åtgärd för lägre NOx utsläpp från vägtrafiken och ge ett betydande bidrag för måluppfyllelse. Naturvårdsverket anser dock att Vägtrafikskatteutredningens förslag att även ge bilar som klarar dagens standardkrav ”miljöklass 2000” skattenedsättning minskar åtgärdens kostnadseffektivitet. Detta bidrar till ökning av vägtransporterna.

Stimulera till en förtida introduktion av arbetsmaskiner med låga utsläpp

Det finns många beröringspunkter mellan tunga bilar och arbetsmaskiner. Det är samma typ av dieselmotorer som används. Samma motor- och avgasreningsteknik kan användas för maskiner som för bilar. Avgaskrav för arbetsmaskiner är dock lindrigare än för lastbilar.

Det finns därför stora utsläppsminskningar att åstadkomma med strängare avgasnor- mer. Att det är en kostnadseffektiv åtgärd har visats genom de krav som beslutats för tunga bilar. EU-kommissionen presenterade i december 2002 förslag till skärpning av utsläppskraven för dieselmotordrivna arbetsmaskiner. Förslaget innehåller en skärpning i två steg. En första fas (steg 3) från 2006 till 2008 och en andra fas (steg 4) från 2010 till 2011. Förslaget innebär en utsläppsminskning för nya dieseldrivna arbetsmaskiner med 35 % i första steget men inget ytterligare i andra steget. Beslutar rådet och parlamentet enligt förslaget kommer detta att hinna få genomslag till 2010 och troligen medföra lägre kväveoxidutsläpp från arbetsmaskiner än enligt prognosen.

Naturvårdsverket har fått i uppdrag att lämna förslag till incitament som kan stimulera till en frivillig förtida introduktion av arbetsmaskiner som uppfyller kommande

avgaskrav. En sådan stimulans är på samma sätt som för tunga fordon viktigt då en snabb introduktion av ny avgasreningsteknik betyder mycket på maskiner som har en lång livslängd. Eftersom några framtida EU krav ännu inte är fastställda utan endast föreslagna återkommer verket med förslag till incitament när beslut i EU har tagits.

Att införa en kilometerbaserad vägskatt för godstransporter på väg istället för nuvarande Eurovinjetten.

Regeringen har deklarerat intresse för att ersätta den nuvarande vägavgiften för vissa lastbilar över 12 ton (Eurovinjetten) med en kilometerbaserad vägskatt för godstranspor- ter på väg. Det är en del av Vägtrafikskatteutredningens uppdrag att utreda för- och nackdelar med en sådan kilometerskatt.

För att kunna värdera betydelsen ur miljösynpunkt och konsekvenserna för samhället av att ersätta nuvarande vägavgift med en kilometerbaserad vägavgift har Naturvårdsver- ket låtit göra en analys över effekterna av olika utformningar för km-baserade vägavgif- ter133_{. Effekterna på lastbilsparkens sammansättning, transportarbetet, miljöeffekterna till} 2010 och samhällskonsekvenserna har analyserats .

Resultaten av studien är att en kilometerbaserad vägskatt skulle åstadkomma en överföring av godstransporter från väg till järnväg och sjöfart.

Minskade transporter med lastbilar leder till minskade utsläpp av luftföroreningar då emissionerna per tonkm är högre för lastbil än för sjöfart/tåg. Endast för svavel kan det

bli en utsläppsökning då fartygsbränsle idag har högre svavelhalt än dieselbränsle för lastbil. Denna effekt är dock osäker då det är mycket svårt att uppskatta framtida svavelinnehåll i fartygsbränsle.

En kilometerskatt ger i första hand lägre utsläpp av kväveoxider och koldioxid. För den högsta avgiftsnivån (Schweiz) beräknas de totala utsläppen från transporter minska med 2000 ton. Denna uppskattning gäller enbart bilar över 16 ton. Åläggs alla lastbilar över 3,5 ton kilometerskatt blir utsläppsminskningen större. Beräkningen gäller om avgiften tas ut på alla vägar. Begränsas skatten till endast de större vägarna minskar den positiva miljöeffekten. En gemensam harmonisering av avgiftssystemet inom EU gör varken till eller från för miljöeffekten.

Konsekvenser för lastbilsåkerier blir naturligtvis negativa då effekten blir minskade godstransporter på väg. Men, trots ett införande av en hög kilometerskatt förväntas en godstransportökning på väg. Utan km-skatt väntas en kraftig ökning av lastbilstranspor- terna med negativa konsekvenser för flera miljökvalitetsmål. För näringslivet i stort är det i de branscher där transportkostnaderna är störst i förhållande till varuvärdet och där överföring av godset till andra transportslag är svårt som får negativa konsekvenser. Detta verkar gälla för i första hand skogsindustrin och byggnadsindustrin. De generaliserade transportkostnaderna kan öka med drygt 5 % för dessa branscher. Transportkostnaderna generellt är dock en relativt liten utgift för industrin.

De branscher som har relativt stora transportkostnader men kan undgå signifikanta kostnadsökningar genom att föra över gods till sjöfart och järnväg är jordbruksprodukter, stål, papper/massa samt verkstadsindustrin. Räknat i tonkm skulle verkstadsindustrin stå för en tredjedel av transportöverföringen. Statsfinansiellt kommer intäkterna årligen att uppgå till 5,3 miljarder med nivå som i Schweiz.

Utveckling av kraven för offentlig upphandling av godstransporter, arbetsmaskiner och entreprenadarbeten

Arbetsmaskiner och arbetsredskap är inte skattebelagda. Därför kan den form av ekonomiskt styrmedel som gäller för bilar inte användas till att stimulera en snabbare introduktion av arbetsmaskiner med låga emissioner. Vägverket och vissa större

kommuner har infört upphandlingskrav som premierar arbetsmaskiner och lastbilar med låga utsläpp. Dessutom har Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling (EKU- delegationen) tagit fram förslag till upphandlingskrav för tunga bilar.

Dessa upphandlingskrav har en påtaglig styreffekt till minskad användning av gamla maskiner och snabbare utskrotning av dessa vilket leder till en snabbare reduktion av arbetsmaskinernas avgasutsläpp.

EKU-delegationen har tagit fram ett internetbaserat verktyg med samordnade krav för hela den offentliga förvaltningen. Om alla statliga myndigheter införde miljökrav i upphandling av arbetsmaskiner och entreprenadarbeten i överensstämmelse med EKU- delegationens förslag eller Vägverkets upphandlingskrav skulle det bli en stark drivkraft till minskad användning av gamla arbetsmaskiner med höga kväveoxidutsläpp. Natur- vårdsverket föreslår att regeringen lämnar ett sådant uppdrag till alla statliga myndigheter som beställer entreprenadarbeten eller utnyttjar arbetsmaskiner.

Revidering av NOx - avgiftsystemet.

Systemet med kväveoxidavgifter för energiproduktionsanläggningar innebär att en avgift tas ut i relation till utsläppens storlek för att sedan återföras till producenterna i relation till energiproduktionens storlek. Systemet har bidragit till att kväveoxidutsläppen från förbränningsanläggningar inte ökat trots att energiproduktionen från anläggningarna kraftigt ökat. För att gynna en effektiv energiomvandling bör avgiften stämma överens med den aktuella kostnaden för reningsåtgärder som behövs för att utsläppsmålet för NOx skall nås.

Regeringen har i 2003 års regleringsbrev givit Naturvårdsverket i uppdrag att se över systemet med miljöavgifter på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion och utreda möjligheterna att på ett kostnadseffektivt sätt utöka systemet till fler verksamheter för att på så sätt minska de totala svenska utsläppen av kväveoxider. Även avgiftens storlek och förutsättningarna för att använda handel med utsläppsrätter för att minska utsläppen av kväveoxider ska utredas. Uppdraget skall rapporteras senast den 30 november 2004.

Grön skatteväxling

Genom att öka miljörelateringen av skattesystemet, höja bl.a. energiskatten på bränslen och el, koldioxidskatten på fossila bränslen, svavelskatten och kväveoxidavgiften avser regeringen begränsa efterfrågan på resurser i samhället. Detta skall balanseras med en sänkning av andra skatter, främst på arbete. År 2000 beslutades att en skatteväxling på i storleksordningen 30 miljarder ska ske.

För att effektivisera energianvändning och transporter är en ökad användning av ekonomiska styrmedel en effektiv drivkraft. Basen för en sådan effektivisering är energiskattesystemet. Under 2001 och 2002 har energiskatterna och skatterna på arbete förändrats med en total omslutning på totalt cirka 6 miljarder kronor. Koldioxidskatten har ökat och fått ökad tyngd i förhållande till energiskatten. Energiskatten på el och skatten på dieselolja har höjts.

Utformningen av energiskattesystemet och systemet för nedsättning av energiskatten för tillverkningsindustrin samt jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksnäringarna är av stor betydelse för användningen av fossila bränslen i dessa sektorer. ”Skattenedsättnings- kommittén” har i april 2003 lämnat förslag på reformering av skattenedsättningssyste- met134_.

Differentierade hamn- och farledsavgifter

Miljödifferentierade avgifter inom sjöfarten tillkom som en del av den s.k. trepartsöve- renkommelsen 1996 mellan Sjöfartsverket, Sveriges Hamnar och Redareföreningen. Sjöfartsverket införde den 1 januari 1998 differentierade farledsavgifter med avseende på fartygens utsläpp av svavel och kväveoxider. Miljödifferentieringen bestod av tre delar, avgiftsreducering för svavelhalter i bränslet, avgiftsreducering för reduktion av NOx - utsläpp genom motortekniska åtgärder samt restitution av upp till 40 % av anläggning för NOx -reduktion. Under samma år hade ett 20-tal hamnar miljödifferentierade hamnavgif- ter med avseende på fartygens svavel- och/eller kväveoxidutsläpp.

En utvärdering av åtgärden utfördes i slutet av år 1999. Den visade att sedan de miljödifferentierade avgifterna infördes har installation av utrustningar för kväveoxidre- ning i fartygen tagit fart. Utvecklingen bedömdes till största delen bero på de differentie- rade avgifterna. Störst effekt erhölls hos högfrekvent färjetrafik och hos skeppning av skogsindustrins färdigvaror. I andra branscher kunde inte samma trend påvisas.

Efter fyra år med de miljödifferentierade farledsavgifterna konstaterades att de är ett effektivt verktyg för att påskynda arbetet med att vidta åtgärder mot luftförorening från fartyg. Överslagsberäkningar visade att de svenska miljödifferentierade sjöfartsavgifterna, tillsammans med vissa förändringar i utbudet av och distributionsnätet för marint bränsle, hade resulterat i en reduktion av svaveldioxid på runt 50 000 ton och av kväveoxider (räknat som NO2) om cirka 27 000 ton per år inom Östersjö- och Nordsjöområdet. Samtidigt framhölls behovet av att överväga en skärpning av farledsavgifterna.

En tjänstemannautredning inom Näringsdepartementet har gjort en översyn av farled- savgifternas utformning, som presenterades i juli 2003. Vissa förändringar gällande miljödifferentieringen föreslås. Utredningen är för närvarande (september 2003) ute på remiss.

6.1.2 Behov av förbättrat kunskapsunderlag

Kunskapen behöver förbättras om hur stora emissionerna är idag från olika verksamheter och vad som kan väntas i framtiden.

Vi behöver förbättra utvärderingarna av de politiska åtgärder och styrmedel som beslutats, för att begränsa miljöpåverkan. Fungerar de som avsett, vilka konsekvenser ger de, hur stor miljöeffekt har de och vad är kostnaderna etc. Detta för att kunna uppskatta deras effektivitet för att bidra till målen och ge underlag för nya politiska överväganden.

Detsamma gäller analyser över nya åtgärder och styrmedel som är grunden för kom- mande miljöpolitiska beslut. Analyser behövs över hur vi kan åstadkomma en förändring, vilka miljöeffekterna kan bli, hur stora kostnaderna är och vilka övriga konsekvenser som kan förväntas. En bred och genomarbetad hinderanalys och konsekvensanalys av

potentiella styrmedel är nödvändigt underlag för att genomföra åtgärdsstrategier så kostnadseffektivt som möjligt.

För att producera resultat av hög kvalitet behövs också adekvata metoder och verktyg för att uppskatta effekterna. För många åtgärder är effekterna svårbedömda och kräver ny forskning och det behövs bl.a. utveckling av kostnadseffektivitetsmodeller för analys av styrmedel som minskar utsläppen av flera ämnen och bidrar till flera miljömål.

När det gäller specifikt utsläpp av försurande ämnen finns behov av bättre kunskaps- underlag om bl.a.

• Effektiviteten av olika styrmedel som kan påverka industrisektorns utsläpp. Hur kan styrmedel kombineras för att på ett kostnadseffektivt sätt nå flera miljö- mål (Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning). Hur kan de svenska utsläppen till luft från industrins processer, energianvändning och ener- giproduktion minskas.

• Bilskrotningspremiens betydelse för utskrotningstakten av gamla bilar, sam- hällsekonomisk kostnadseffektivitet samt analys av konsekvenserna av förändrad

utformning av skrotningspremie i kombination med annan utformning av andra fordonsskatter (miljöeffekter, fördelningseffekter och samhällsekonomiska kon- sekvenser).

• Emissioner från sjöfart och prognos för framtida utsläpp. Utsläppsberäkningar från sjöfart är komplicerade och nuvarande kunskap för emissionsfaktorer, beräk- ningsmodeller och status av fartygs avrenande utrustning är bristfällig.

• Hur vi åstadkommer minskade utsläpp från arbetsmaskiner - exempelvis förbättrad kunskap om olika maskiners utsläpp, utvärdering av tillsynssystemet för arbetsmaskiner, uppföljning av miljöegenskaper/miljöprestanda hos arbetsma- skinsmotorer godkända mot EU: s avgaskrav steg 1 och steg II, utformning av eventuell miljöstyrande skatt för arbetsmaskiner.

• Förbättrade prognosunderlag, bland annat utveckling av metodiken för att bedöma effekter av samhällsutvecklingens inverkan på aktiviteter som bidrar till miljöbelastning av luftföroreningar samt ökad kunskap om beslutade samhällsåt- gärders effekter på miljön.