3 Reglering av bostadsbyggande
3.4 Kommunalt marktillhandahållande
Kommunen kan som markägare sälja eller upplåta mark som den äger genom markanvisning. Markanvisning definieras som ett avtal mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande enligt 1 kap. 4 § PBL och 1 § lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar. Det är skillnad på om markanvisningen avser en försäljning av marken där äganderätten till marken överlåts, marköverlåtelse, eller om marken upplåts med nyttjanderätt där kommunen behåller äganderätten, så kallad tomträtt, markupplåtelse.
22 SOU 2015:99 Planering och beslut för hållbar utveckling – Miljöbalkens hushållningsbestämmelser. 23 12 kap. 7 § miljöbalken.
24 Se prop. 1985/86:3 s. 158 och prop. 1997/98:45, del 1, s. 239.
25 Se t.ex. Mark- och miljööverdomstolens domar den 16 januari 2019 i mål P 3809-18, den 9 april 2018 i mål P 5481-17 och den 9 november 2018 i mål P 8280-17.
Markexploatering kräver flera omfattande avtal. Vanligt är olika genomförandeavtal mellan kommunen och exploatören såsom mark- anvisningsavtal, planavtal och exploateringsavtal. Dessa avtalstyper är relativt sparsamt reglerade och bygger på en kombination av offent- lig rätt och civilrätt. Parternas handlingsutrymme påverkas dock av flera tvingande regler.
3.4.1 Markanvisningar
Det saknas särskilda regler om överklagande i samband med mark- anvisning vilket normalt medför att dessa kan prövas enligt reglerna om laglighetsprövning i 13 kap. kommunallagen (2017:725). Om exploatören ska köpa marken av kommunen måste ett överlåtelse- avtal tecknas mellan kommunen och exploatören i slutet av mark- anvisningsprocessen. Marköverlåtelse måste uppfylla de formkrav som regleras i 4 kap. jordabalken för att var giltig. Ett markanvis- ningsavtal tecknas när kommunen överlåter mark till en byggherre samtidigt som marken ska planläggas för att tillåta exploatering. Kommunen och byggherren är avtalsparter i ett markanvisnings- avtal, kommunen i egenskap av säljare och innehavare av planmono- polet och byggherren i egenskap av köpare. Ett markanvisningsavtal är en option om en framtida försäljning och måste därför följas av en fastighetsöverlåtelse för att byggherren ska förvärva äganderätten till marken. Markanvisningsavtal kan även avse upplåtelse av kommunal mark genom att en tomträtt upplåts.
I markanvisningsavtal regleras förutsättningar för överlåtelse, planläggning och plangenomförande. Det kan omfatta bl.a. kostnads- och utförandeansvar, krav på vissa säkerheter, tidplaner och gestalt- ning. Eftersom ett markanvisningsavtal är ett led i en fastighets- transaktion kan kommunen ställa relativt långt gående krav för att köparen ska få förvärva marken. Kommunen har i och med plan- monopolet ett avgörande inflytande över den framtida byggrättens storlek, vilket är av betydelse för markpriset.
Hur en enskild markanvisningsprocess och avtal utformas i detalj påverkas av flera lagar, både civil- och offentligrättsliga, exempelvis jordabalken, plan- och bygglagen, LOU och fastighetsbildnings- lagen (1970:998). Vissa av lagarna är offentligrättsliga, genom vilka bl.a. tillåten markanvändning styrs med föreskrifter och tillstånds-
krav. Exempel på dessa är plan- och bygglagen och miljöbalken. Andra lagar är civilrättsliga och reglerar hur parterna kan ingå avtal om marköverlåtelser, markupplåtelser, entreprenader, ansvar som jorda- balken och avtalslagen.
En markanvisning är inte juridiskt bindande. Det är inte reglerat hur markanvisningsavtalen ska utformas eller vilket innehåll mark- anvisningsavtal ska ha. Markanvisningar är inte reglerat mer än lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar som ställer krav på att en kommun ska ta fram riktlinjer för markanvisningar. Kommuner som gör markanvisningar ska anta riktlinjer för dessa. Lagen har till syfte att skapa transparens och tydlighet i byggpro- cessens inledande skede i de fall då kommunalägd mark ska säljas eller upplåtas för att nya byggnader eller anläggningar ska komma till stånd. Kommunen ska samråda med andra kommuner som berörs av planeringen och ge länsstyrelsen, aktören med ansvar för regionalt tillväxtarbete i länet och andra regionala organ tillfälle att yttra sig. Riktlinjerna ska innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning. Regleringen av markanvisnings- avtalen är således relativt kortfattad och innehåller inga regler angå- ende finansiering eller kostnadsfördelning. Lagen trädde i kraft den 1 januari 2015.27 Kommunen är skyldig att anta riktlinjer senast
innan markanvisning genomförs. Skyldigheten att anta riktlinjer är dock inte sanktionerad och en markanvisning som genomförs innan kommunen antagit riktlinjer blir inte ogiltig. Riktlinjerna är endast vägledande och inte bindande för vare sig kommunen eller exploatör.
Kommuner kan tillämpa olika metoder för markanvisningar som direktanvisning, jämförelseförfarande och markanvisningstävling. Vid direktanvisning görs inte något jämförelseförfarande utan kom- munen vänder sig direkt till en byggherre. Vid jämförelseförfarande genomförs markanvisningen oftast genom att det anges vilken typ och omfattning av bebyggelse som är aktuell för området och en kravspecifikation tas fram med urvalskriterier, till exempel projekt- innehåll, byggnadsvolymer, gestaltningsidéer, geotekniska och trafik- tekniska förutsättningar, upplåtelseformer, markpris med mera som skickas ut till tänkbara byggherrar. Tävlingsförfarande kan användas när platsen eller ändamålet kräver det. En variant av markanvisnings-
tävling är ett anbudsförfarande där enbart markpriset avgör vem som får förvärva marken.
Varje markanvisning innebär att en förhandling sker mellan en kommun och en byggaktör om önskemål och villkor. Vid en mark- anvisning har kommunen genom planmonopolet en stark förhand- lingssituation. På en svagare marknad, där kommunen behöver locka exploatörer till sig, har dock inte planmonopolet samma styrka vid förhandlingen. Kommunernas möjlighet att ställa krav är begränsade när det gäller vissa krav på byggnaders tekniska egenskaper i mark- anvisningar som upprättas som ett led i genomförande av en detalj- plan och där avsikten är att marken ska överlåtas från kommunen till en exploatör. I ett sådant fall omfattas avtalet av förbudet mot kom- munala särkrav i 8 kap. 4 a § PBL vilket innebär att kommunens eventuella krav blir utan verkan. En markanvisning följs ofta av ett efterföljande avtal där bland annat överlåtelsen regleras.
3.4.2 Tomträttsupplåtelse
En kommun kan upplåta mark genom tomträtt. Tomträtt är nyttjande- rätt till en fastighet på obestämd tid enligt 13 kap. jordabalken. Den som har tomträtt betalar en avgift, en så kallad tomträttsavgäld till kommunen för nyttjandet av marken. På grund av tomträttsinsti- tutets speciella natur kan endast det allmänna, det vill säga, stat och kommun upplåta tomträtt. Tomträtt förekommer således på område som tillhör staten eller en kommun och som har avdelats för att bebyggas. Tomträttshavaren äger alltså den byggnad eller de bygg- nader som finns på fastigheten medan själva fastigheten, det vill säga, marken, ägs av staten eller kommunen.
Tomträttsinstitutets tillkom år 1907 för att främja en sund ut- veckling av bostadsförhållandena i städerna genom att det allmänna fick möjlighet att tillhandahålla mark för bebyggelse åt enskilda utan att samtidigt frånhända sig äganderätten till marken. Det allmänna förblir ägare till marken och förbehålls den framtida värdestegringen hos marken och möjligheten att vid framtida behov använda marken för annat ändamål.
När tomträttsinstitutet infördes, utgick man från att tomträtt skulle komma att användas som en övergångsform till äganderätt. Tomträttshavaren har rätt att överlåta tomträtten, till exempel genom
försäljning, eller att pantsätta den utan kommunens medgivande så länge som villkoren i kontraktet för tomträtt efterlevs. Vid sidan av upplåtelseavtalet kan parterna ingå ett avtal som innehåller andra villkor. Ett sådant avtal gäller emellertid endast mellan parterna och följer inte upplåtelsen vid vidareöverlåtelse av tomträtten. Det är upp till den enskilda kommunen om det är möjligt för tomträttshavaren att köpa fastigheten dvs. att friköpa sin tomträtt.