6 Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna
6.7 Skrivelse från Sveriges Allmännytta
Utredningen har i juni 2020 taget emot en skrivelse från Sveriges Allmännytta.23 I den redogör Sveriges Allmännytta för vad de anser
utgör de allvarligaste negativa konsekvenserna av LOU och som snedvrider konkurrensen:
• Allmännyttan får in få anbud vid upphandling. Konkurrensverket redovisade i en rapport 2015 att det på 20 procent av allmän- nyttans upphandlingar endast kommit in 0–2 anbud mellan 2008 och 2013. Sveriges Allmännytta gjorde en uppdaterad mätning 2015, vilken visade att endast 0–2 anbud kommit in i hela 64 pro- cent av de upphandlingar som gjorts av de medlemsföretag som svarat på undersökningen. En förklaring till att allmännyttan får få anbud är att det är både kostsamt och svårt att ta fram anbud. Det leder till att anbud som kommer in ofta inte är fullständiga. Att tillåta kompletteringar är dock förenat med rättslig osäker- het. Gör man ett formaliafel så är man inte kvalificerad att delta i upphandlingen och allt jobb har varit förgäves. Att delta i en direktupphandling (som utredningen förstår det i så fall hos någon
21 Senast i betänkande av Utredningen om vissa förenklade upphandlingsregler Möjligt, tillåtet
och tillgängligt – förslag till enklare och flexiblare upphandlingsregler och vissa regler om överpröv- ningsmål, SOU 2018:44 och dessförinnan i betänkande av Överprövningsutredningen, Över- prövning av upphandlingsmål m.m., SOU 2015:12.
22 Upphandlingsmyndighetens dnr 2018-0305. 23 Dnr Fi2019/00727 aktbilaga 114.
annan än allmännyttan) kräver en mindre arbetsinsats och ger ofta en större utdelning. Det blir därför i många fall ett mer attraktivt alternativ för entreprenörer. Det gäller särskilt de mindre entreprenadföretagen.
• Att göra en upphandling enligt LOU tar lång tid och möjlighet till
affärsmässig förhandling saknas. Att upphandla enligt LOU ställer
höga krav på förarbetet, allt måste vara planerat och bestämt från början. Inga ändringar kan göras längs vägen, även om det skulle vara kostnadsbesparande. Privata bostadsföretag kan arbeta mer förutsättningslöst och hitta lösningar tillsammans med utförare när de upphandlar och på så sätt få den bästa varan eller tjänsten till bästa kvalitet och pris. LOU förhindrar den flexibilitet som behövs för en affärsmässig upphandling. Det så kallade ”förhand- lade förfarandet” i LOU är inte ett särskilt flexibelt förfarande eftersom det ställer krav på mycket förarbete och svårigheter att förändra kravbilden och målen under upphandlingens gång. • Möjlighet att samplanera saknas. När bostadsföretagen går ut med
upphandlingar av specifika bostadsprojekt så har de ingen möjlig- het att samplanera dessa med utföraren så att de genomförs vid lämplig tidpunkt. Entreprenörernas vilja och möjlighet att hålla nere priset beror till viss del på hur mycket jobb de har för stunden, vid högkonjunkturer slår entreprenörernas leveranskapacitet i taket. Att samplanera över tid skulle ge möjlighet att nyttja branschens kapacitet bättre. Den typen av informell planering är svår att få till stånd inom LOU.
• Tilldelningsbeslut blir ofta överprövade. Handläggningstiderna vid överprövning är långa och oförutsebara. Det innebär osäkerhet för när ett projekt kan påbörjas Även om ett klagomål inte vinner gehör leder processen till att projekt förskjuts i tid och fördyras. Ju mer innovativ en upphandling är desto högre är risken att den blir överprövad. Risken att domstolen hittar något formaliafel ökar också med underlagens komplexitet. Överprövningarna kan till exempel handla om att ett anbud inte skrivits under, att ett dokument inte är översatt till svenska eller av misstag inte har bi- fogats. Sådana misstag drabbar även stora företag trots deras rela- tivt större administrativa resurser och erfarenhet. Överprövning av formaliafel leder till en onödig hantering som tar mycket
resurser i anspråk. Överprövningar medför betydande kostnader för samhället som ingen har försökt uppskatta eller beakta. • Oförmåga att leverera. Det är relativt vanligt att upphandlade leve-
rantörer inte klarar att leverera. Orsakerna är varierande, att de har räknat bort sig är det mest vanliga enligt Sveriges Allmän- nyttas bedömning. Ett för lågt anbudspris slår ut andra i en rang- ordnad tilldelning.
• Tidsbegränsade avtal. LOU innebär begränsningar i möjlig avtals- längd. Sveriges Allmännytta har egen erfarenhet av detta i sina upphandlade Kombohusavtal. Hela affärsupplägget bygger på att Sveriges Allmännytta genom medlemsföretagen kan erbjuda en potentiell volym av efterfrågad bostadsproduktion. Ju kortare avtalstiden är, desto sämre är förutsättningarna för en låg prisbild och i slutändan låga hyror. Kan bostadstillverkarna se en betydligt längre investeringshorisont än vad LOU tillåter, ökar investerings- viljan att ta fram effektivare produktionsmetoder och implementera det i verksamheten, där avkastning på investerat kapital ligger längre fram i tiden. LOU hämmar på så sätt produktivitetsförbättringar inom sektorn och befäster oviljan att göra investeringar som inte återbetalar sig omedelbart.
Liksom många andra aktörer som omfattas av upphandlingsreglerna anser de allmännyttiga företagen, fortfarande enligt Sveriges Allmän- nytta, att lagen om offentlig upphandling är svåröverskådlig och svår att tillämpa. De allmännyttiga bostadsföretagen har hög inköps- mognad, de har ett strategiskt förhållningssätt till upphandling, arbetar med uppföljning och är vana att göra inköp genom LOU. Dessvärre hjälper detta ofta inte eftersom rättstillämpningen i Sverige är for- malistisk. Det gynnar inte nytänkande, saknar helt fokus på affären och medför ingripanden mot obetydliga och mindre väsentliga formalia- fel. Sammantaget menar Sveriges Allmännytta att dessa begräns- ningar innebär konkurrensnackdelar jämfört med privata fastighets- ägare.
Konkreta exempel som framhålls av Sveriges Allmännytta
I sin skrivelse framhåller Sveriges Allmännytta ett antal konkreta exempel på vilka konsekvenser upphandlingsreglerna har fått i en- skilda situationer. Enligt utredningen är det av värde för framställ- ningen att redogöra även för dessa:
• Ett medlemsföretag som erbjöds köpa byggklara projekt som en bostadsutvecklare haft svårt att sälja som bostadsrätter ville gärna göra detta och då även köpa den planerade byggproduktionen till fast pris. P.g.a. LOU måste medlemsföretaget i stället köpa marken med ingående bygghandlingar för att sedan konkurrensutsätta byggentreprenaden. Det blir oklart för det allmännyttiga före- taget om man får samma fasta pris och för entreprenören om man kommer att få utföra bygget. Ett syfte med att sälja projektet i stället för att helt enkelt vänta var för byggföretaget att hålla sin produktionsapparat sysselsatt. På detta sätt tar det längre tid att ställa om till hyresbostäder och riskerar att medföra högre kost- nader.
• Rikshem har tecknat ett tioårigt samarbetsavtal med JSB med ambitionen att bygga tusentals hållbara bostäder runt om i landet. Avtalet gäller byggnation av standardiserade flerfamiljshus och i avtalet ingår också ett gemensamt utvecklingsarbete i syfte att hitta effektiviseringar och synergier i byggprocessen. Denna möj- lighet saknar allmännyttiga bostadsföretag eftersom de betraktas som upphandlande myndigheter. Förhandlingsmöjligheten finns endast på papperet eftersom anbudsunderlaget enligt LOU får så avgörande och orubblig betydelse.
• Ett medlemsföretag har detaljplanelagd mark i centralt läge där det ryms cirka 1 200 bostäder. Företaget har för avsikt att sälja ungefär 2/3 av marken till andra bostadsutvecklare och bygga 1/3 själv. För att det ska gå att genomföra måste vårt medlemsföretag som markägare göra stora förberedande arbeten. När de säljer byggrätter så måste de kunna ge besked om när de är klara med vatten och avlopp, el, sopsuganläggning med mera. I detta projekt har det allmännyttiga företaget haft överprövning i förvaltnings- rätten avseende upphandlingarnas form och innehåll för mark- arbetena. De fick i slutändan rätt men blev nio månader försenade och kostnaderna ökade med cirka fem miljoner kronor.
• Vid upphandling av en sopsuganläggning hävdade entreprenören vid tilldelningen att de missförstått uppdraget och ville ha mer betalt. I den situationen fanns inte möjlighet att tilldela nästa anbudsgivare uppdraget utan vårt medlemsföretag fick börja om från ruta ett. Vid nästa upphandlingstillfälle hade en anbudsgivare glömt att uppge ett telefonnummer. Den andra anbudsgivaren hade glömt att åberopa moderbolagets kapacitet. Det resulterade i att dessa två anbudsgivare överprövade upphandlingen korsvis på olika grunder. Vårt medlemsföretag har nu gjort ett tredje för- sök och hoppas på att kunna skriva avtal. Processen har tagit två år och kommer att fördyra produktionen.
• Vid upphandling av ”yttre skötsel” av mark och bostadsgårdar krävde ett medlemsföretag kompetens i form av anställd träd- gårdsmästare. De förkastade ett anbud eftersom sådan kompe- tens saknades hos anbudsgivaren. Det resulterade i en överpröv- ning som tog åtta månader där förvaltningsrätten gjorde samma bedömning som det allmännyttiga företaget. Under dessa månader var bostadsföretaget förhindrat att sköta sina gårdar varför hyres- gästerna fick stå ut med att gräset var oklippt och gårdarna var ovårdade. Det får konsekvenser inte bara ekonomiskt utan in- verkar även på den kvalitet våra medlemmar vill leverera till sina hyresgäster och därmed deras varumärke.
• När upphandlingar gjorda inom Sveriges Allmännyttas upphand- lingsmodell Flex har blivit överklagade har det inneburit en för- dyring av projektet med nästan 2 000 kronor per kvadratmeter bostadsyta, jämfört med projekt som inte blivit överklagade. • Sveriges Allmännytta har även haft problem med uteblivna leve-
ranser i flera ramavtal, trots att man har haft flera leverantörer inom dessa. Det har blivit tydliga flaskhalsar med hänsyn till rangord- ningen inom avtalen och eftersom alternativa leverantörer utan- för ramavtalen inte har kunnat användas. Allmännyttan får däri- genom inte ut den mängd bostäder som vore möjligt. I juni 2020 hade allmännyttan t.ex. en leveransfördröjning på 1,5 år inom av- talet Kombohus Småhus.