Tidigare utredningar om bostadsbyggande

Bostadsbyggandet har varit föremål för flera statliga utredningar och regeringsuppdrag hos olika myndigheter sedan år 2000. Olika aspekter av bostadsmarknaden och bostadsbyggandet har utretts utifrån olika perspektiv.

2.6.1 Marknaden för bostadsbyggande

Byggkommissionen lämnade år 2002 sitt betänkande (SOU 2002:115)

Skärpning gubbar! Om konkurrensen, kvaliteten, kostnaderna och kompetensen i byggsektorn. Byggkonkurrensutredningen utredde kon-

kurrensen på bostadsmarknaden och identifierade i sitt betänkande

Plats för fler som bygger mer (SOU 2015:105) olika sätt att förbättra

konkurrensen. I utredningen lämnades inte några lagförslag. Kon- kurrensverket har följt upp utvecklingen efter det att betänkandet presenterades i rapporten Bättre konkurrens i bostadsbyggandet. En

uppföljning av utvecklingen 2015–2018 samt en kartläggning av fortsatt utredningsbehov.5

Byggkonkurrensutredningen och Konkurrensverket har konsta- terat att det förekommer få utländska byggföretag i Sverige och där- med nästan inga utländska anbud vid allmännyttans offentliga upp- handlingar. I såväl Byggkonkurrensutredningen som Konkurrens- verkets rapporter har det lyfts hur dagens plan- och byggprocesser negativt påverkar förutsättningarna för en effektiv konkurrens i bygg- sektorn. Byggkonkurrensutredningen pekade på att de höga kostnad- erna och den låga produktivitetsutvecklingen inom bostadsbyg- gandet beror på att den svenska bostadsmarknaden är fragmenterad i den mening att förutsättningarna för byggande påtagligt kan skilja sig åt mellan kommuner. Det försämrar förutsättningarna för ett mer industriellt byggande, det vill säga standardisering och utnytt- jandet av skalfördelar samt utveckling av långsiktiga och effektiva värdekedjor, som kan sänka byggkostnaderna. Byggkonkurrensut- redningen menade även att fragmenteringen av marknaden för bostads- byggande kan motverka process- och produktinnovation. Skillnader i hur kommuner agerar gentemot byggherrar och byggentreprenörer innebär att förutsättningarna för att bygga bostäder varierar och att marknader blir lokalt avgränsade. Byggkonkurrensutredningen an- såg att fragmenteringen försämrar förutsättningarna för ett mer kostnadseffektivt och industriellt byggande, det vill säga standardi- sering och utnyttjandet av skalfördelar.

Konkurrensverket har liksom flera andra lyft att plan- och bygg- processerna upplevs som alltför utdragna och oförutsebara vilket riskerar att negativt påverka förutsättningarna för ett ökat bostads-

5 _{Konkurrensverkets rapport 2018:7. Bland Konkurrensverkets rapporter bör på senare år även} framhållas rapporterna 2015:2, 2015:4 och 2015:5.

byggande. Konkurrensverket har angett att osäkerheterna i planerings- processen är ett av de största hindren för bostadsbyggandet. Bygg- konkurrensutredningen pekade på att en komplex planeringsprocess kan göra att färre företag har resurser att sätta igång bostadsprojekt och kan leda till att ett lägre utbud av byggbar mark blir tillgängligt för bostadsbyggande.

2.6.2 Kommunala markanvisningar

De kommunala processerna för markförsäljning eller marktilldel- ning har också framhållits som ett problem i tidigare utredningar utifrån att processerna inte ansetts vara tillräckligt transparenta.

Statskontoret har i två rapporter granskat konkurrensen på bo- stadsmarknaden; Sega gubbar? En uppföljning av Byggkommissionens

betänkande ”Skärpning gubbar!” under 2009 och Mark, bostadsbygg- ande och konkurrens under 2012.6 _{I Statskontorets rapport år 2012}

granskades den kommunala markanvisningsprocessen utifrån kon- sekvenser för konkurrensen.

Utredningen har särskilt tagit hänsyn till Statskontorets senare rapport när det egna utredningsarbetet lades upp.

2.6.3 Plan- och byggprocessen

Plan- och byggprocessen och plan- och bygglagstiftningen har ut- retts ett flertal gånger med syfte att förenkla och förbättra för bostadsbyggandet. En effektiv konkurrens förutsätter att plan- och byggprocessen är transparent och förutsägbar. Byggkonkurrensutred- ningen betonade att en del problem var kopplade till att PBL tolkas på olika sätt i olika kommuner.

Översiksplaneutredningen utredde översiktsplaneringen enligt PBL och lämnade i delbetänkandet Detaljplanekravet (SOU 2017:64) förslag om förändringar i PBL, bland annat när det gäller detaljplanekravet och krav på att kommunerna i vissa fall måste pröva huruvida ett område är lämpligt för bebyggelse genom en detaljplan.

Delbetänkandet ledde fram till propositionen Ett tydligare och

enklare detaljplanekrav (prop. 2017/18:167). I propositionen före-

slogs vissa förtydliganden av kravet på detaljplan i PBL. Ändring-

arna, som Riksdagen fattade beslut om och som trädde i kraft den 1 januari 2019, syftar till att göra det enklare att bedöma när en detalj- plan krävs.

Översiktsplaneutredningen lämnade sitt andra delbetänkande 2018 om en utvecklad översiktsplanering (SOU 2018:46). Betänkandet var uppdelat i två delar: Att underlätta efterföljande planering (del 1) och Kommunal reglering av upplåtelseform (del 2).

Kommittén för modernare byggregler hade i uppdrag att genom- föra en systematisk och grundlig översyn av 8 kap. (krav på bygg- nadsverk, byggprodukter, tomter och allmänna platser) och 10 kap. (genomförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder) i PBL. Över- synen omfattade i första hand de ändringar som innebar väsentliga nyheter i förhållande till bestämmelserna i den äldre plan- och bygg- lagen (1987:10), men översynen skulle även säkerställa att den sam- mantagna kontrollprocessen fungerar på ett ändamålsenligt sätt. Översynen omfattade reformen att vissa utformningskrav, som tidi- gare enbart omfattades av byggherrens egenkontroll, numera ska prövas redan i bygglovet. Översynen syftade till att säkerställa att syste- met är ändamålsenligt utformat och skulle göras med utgångspunkt i de motiv som låg till grund för förändringarna (prop. 2009/10:170). Kommittén föreslog i sitt betänkande (SOU 2019:68) bland annat att en ny myndighet, Byggkravsnämnden, bildas med uppgift att ge förhandsavgörande om vissa utformningskrav och samtliga tekniska egenskapskrav kan antas komma att uppfyllas vid nybyggnad. Be- dömningen i ett förhandsavgörande är tänkt att avse krav på att en byggnad ska vara lämplig för sitt ändamål och tillgänglig och an- vändbar för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga liksom samtliga krav på ett byggnadsverks tekniska egenskaper. Byggherrar ska kunna ansöka om ett förhandsavgörande för nybygg- nad av byggnadsverk hos myndigheten. Ett positivt förhandsavgör- ande ska vara bindande för byggnadsnämnden vid prövningen av bygglov och bedömningen vid startbesked. Kommitténs förslag be- reds inom regeringskansliet.

Byggrättsutredningen hade till uppgift att kartlägga kommun- ernas möjligheter att säkerställa att befintliga byggrätter tas i anspråk i enlighet med gällande detaljplaner (SOU 2018:67).

Brist på byggbar mark är en faktor som kan begränsa konkurrensen och bromsa bostadsbyggandet och för att öka tillgången på byggbar mark har regeringen tillsatt ett flertal utredningar. I betänkandet Ett

gemensamt bostadsförsörjningsansvar (SOU 2018:35) utreddes hur

kommunerna arbetar med att analysera och hantera efterfrågan och bostadsbehoven hos grupper med en svag ställning på bostadsmark- naden. Kommunens möjligheter att agera i markfrågor har behandlats av flera utredningar de senaste åren, bland annat i Ett snabbare bo-

stadsbyggande (SOU 2018:67) och Bättre samarbete mellan stat och kommun – vid planering för byggande (SOU 2015:109). Även statens

möjligheter att bidra med mark för bostadsbyggande har utretts, se